國土空間規(guī)劃與城市理性增長

1、L/O/G/O國土空間規(guī)劃與城市理性增長國土空間規(guī)劃與城市理性增長我國城市擴張現(xiàn)狀和特點：我國城市擴張現(xiàn)狀和特點：v 改革開放三十年以來，我國已經(jīng)進入了一個經(jīng)濟快速發(fā)展的時期，城市迅速、持續(xù)擴張.在此期間，土地不僅為工業(yè)化和城市化進程的順利進行提供了基本的保障，也在一定程度上扮演了加速這一進程的發(fā)動機角色，為城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和城市擴張作出了重大貢獻。v 在城市化的過程中，城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積急劇增加，大量的農(nóng)田被吞噬，能源和原材料被大量消耗和浪費，環(huán)境也慘遭破壞和污染?？梢哉f，我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地擴張基本上是以耕地減少為代價的平面型擴張，土地節(jié)約和集約利用程度不夠。城市擴張存在問題：城市擴張存在問題：

2、v 第一，首先表現(xiàn)在耕地面積減少，人均可利用地面積迅速減少，人口遷徙由城市的中心區(qū)域向城市的郊區(qū)邊遠地區(qū)。v 第二，城市大規(guī)模地擴張速度過快，工業(yè)化用地也不斷地向外遷，致使經(jīng)濟效益問題加深，居住就業(yè)問題尤為凸顯。v 第三，社會影響導(dǎo)致負外部性的增加，社會上出現(xiàn)了很多不公平的問題。v 第四，城市擴張使得環(huán)境問題日趨嚴重，不利于長久的社會經(jīng)濟以及環(huán)境的發(fā)展。v 第五，或?qū)⒚媾R著房地產(chǎn)泡沫危機。我國國土空間規(guī)劃體系我國國土空間規(guī)劃體系 空間規(guī)劃是一個國家的社會經(jīng)濟發(fā)展到一定階段后，為解空間規(guī)劃是一個國家的社會經(jīng)濟發(fā)展到一定階段后，為解決空間問題而采取的政策工具。各類各級不同類型的空間規(guī)劃決空間問題而

3、采取的政策工具。各類各級不同類型的空間規(guī)劃構(gòu)成國家空間規(guī)劃體系。構(gòu)成國家空間規(guī)劃體系。 我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要提出我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要提出“推推進規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃法制建設(shè)，以進規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃法制建設(shè)，以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以為統(tǒng)領(lǐng)，以主體功能區(qū)規(guī)劃主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以為基礎(chǔ)，以專項規(guī)劃專項規(guī)劃、國國土規(guī)劃土規(guī)劃和和土地利用規(guī)劃土地利用規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃城市規(guī)劃為支撐，形成各為支撐，形成各類規(guī)劃定位清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系類規(guī)劃定位清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系”。我國

4、國土空間規(guī)劃面臨的問題我國國土空間規(guī)劃面臨的問題 一、 “基礎(chǔ)薄弱”。尚未充分考慮空間開發(fā)的資源環(huán)境承載能力。傳統(tǒng)規(guī)劃在指導(dǎo)思想上，只追求滿足經(jīng)濟快速發(fā)展的需要，而忽視了資源保障和環(huán)境容量，使我們在經(jīng)濟社會發(fā)展取得巨大成就的同時，也面臨增長方式粗放、資源環(huán)境壓力加大、區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)等突出問題。 二、“城鄉(xiāng)分離”。尚未做到城市和農(nóng)村在空間上的統(tǒng)籌規(guī)劃。長期以來，空間規(guī)劃重城市輕農(nóng)村，更沒有從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展出發(fā)，將城鄉(xiāng)空間布局統(tǒng)一進行規(guī)劃和管理。城市總體規(guī)劃難以解決城中村和城郊結(jié)合部空間開發(fā)無序問題，土地利用總體規(guī)劃也難以保持基本農(nóng)田在空間上的穩(wěn)定。農(nóng)村的規(guī)劃和管理目前還是一個薄弱環(huán)節(jié)，它既不能適應(yīng)

5、城市化發(fā)展的需要，更不能滿足新農(nóng)村建設(shè)的需要。 三、“群龍無首”。尚未形成一個完整的空間規(guī)劃體系。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃因其專業(yè)特點，可以成為各城市總體規(guī)劃的頭，而統(tǒng)領(lǐng)不了其他空間規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃雖然綜合性較強，但在空間布局上主要聽命于其他空間規(guī)劃，因此也當不了頭。由于沒有一個具有發(fā)展戰(zhàn)略性、區(qū)域協(xié)調(diào)性和空間開發(fā)統(tǒng)籌性的規(guī)劃作為龍頭，各類空間規(guī)劃或者空間重疊，內(nèi)容重復(fù)；或者觀點矛盾，功能抵觸；或者同一空間一女多嫁，誰有項目誰先利用。規(guī)劃之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，重復(fù)交叉嚴重，既造成了規(guī)劃實施的混亂，又浪費了大量人力、物力和財力。城市理性增長城市理性增長 “理性增長”英文叫做 smart growth，又譯

6、為“精明增長”、“智慧增長”，是美國 90年代興起的一項城市發(fā)展策略，是對城市發(fā)展過程中由于城市蔓延而產(chǎn)生的生態(tài)惡化、農(nóng)地減少以及居住環(huán)境質(zhì)量下降等問題的深刻反思。 城市理性發(fā)展理念是人們針對城市日愈嚴重的蔓延趨勢而提出的。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和人口的急劇增加，城市開始盲目擴張和無序發(fā)展，不僅破壞了大量的農(nóng)地、開敞空間、森林、濕地及環(huán)境脆弱區(qū)域，人們的生活質(zhì)量也隨之下降。城市理性增長的原則城市理性增長的原則v 混合使用土地；v 設(shè)計緊湊的建筑和形式多樣的住房；v 設(shè)計步行社區(qū)；v 創(chuàng)造富有個性和吸引力的居住場所；v 提供多種交通選擇；v 保護空地、農(nóng)田、自然景觀以及重要的環(huán)境保護區(qū)；v 填補空位，加

7、強現(xiàn)有社區(qū)的開發(fā)利用；v 做出公平的發(fā)展決定，鼓勵公眾或者利益相關(guān)者參與開發(fā)決策8實現(xiàn)城市理性增長的土地利用規(guī)劃理念實現(xiàn)城市理性增長的土地利用規(guī)劃理念 規(guī)劃理念規(guī)劃理念綠色規(guī)劃將土地利用過程中的污染控制在最低狀態(tài)開發(fā)、整理、復(fù)墾未利用地集聚與控制人的規(guī)劃讓人充滿選擇的機會營造適宜人居的環(huán)境保護 促進城市集聚，發(fā)揮規(guī)模效益，控制城市土地利用防止浪費與閑置保護文化遺產(chǎn)農(nóng)地保護實現(xiàn)城市理性增長的土地利用規(guī)劃架構(gòu)實現(xiàn)城市理性增長的土地利用規(guī)劃架構(gòu)（1）做好土地利用規(guī)劃，充分發(fā)揮規(guī)劃的控制作用 在做新一輪規(guī)劃的過程中，規(guī)劃的內(nèi)容既要有剛性，還要有一定的彈性和靈活性，以適應(yīng)市場經(jīng)濟不斷變化的需要。針對當前

8、存在的問題，規(guī)劃涉及的建設(shè)用地規(guī)模、基本農(nóng)田保護區(qū)的范圍、國家制定的用地標準、土地用途管制等內(nèi)容屬于強制性的內(nèi)容，一旦經(jīng)過批準，任何人不得隨意更改。此外，規(guī)劃還應(yīng)嚴格控制一些占地多、脫離當前實際情況的用地開發(fā)項目，如開發(fā)區(qū)、大學(xué)城、高檔別墅等。（2）規(guī)劃城市土地供應(yīng)，完善用地供應(yīng)機制 城市土地供應(yīng)機制，包括土地供應(yīng)總量、土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)、土地供應(yīng)方式和手段等。由于舊體制下，單純行政手段的土地供應(yīng)方式慣性作用及改革的不完善，我國城市土地供應(yīng)的新機制并不健全，市場機制對土地資源配置的作用尚未完全發(fā)揮。在土地供應(yīng)總量方面，由于地方政府片面強調(diào)“以地生財”、“筑巢引鳳”，導(dǎo)致城市土地的供應(yīng)缺乏時段性和空間

9、性，土地供應(yīng)總量失控。在城市土地供應(yīng)過程中一些不透明的操作也容易導(dǎo)致違規(guī)交易、腐敗發(fā)生，給土地市場的正常運行帶來影響。因此，必須規(guī)范土地供應(yīng)，完善城市用地供應(yīng)機制，重點是制定符合城市理性發(fā)展要求的城市總體用地規(guī)劃，嚴格控制增量用地，制定合理的城市土地供應(yīng)計劃和城市土地儲備計劃，完善用地供應(yīng)制度，加強用地供應(yīng)管理以及批后監(jiān)管。同時，注重防止農(nóng)用地和行政劃撥用地以不公開形式非法進入城市土地市場。城市土地供應(yīng)作為政府的行為，應(yīng)該有明確政策導(dǎo)向作用，起到引導(dǎo)投資和城市發(fā)展方向的功能。（3）城市的空間重構(gòu)與規(guī)劃v 城市宏觀空間結(jié)構(gòu)城市宏觀空間結(jié)構(gòu)v城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)主要從城市合理規(guī)模和擴展

10、速度、城市發(fā)展形態(tài)和增長模式等方面進行研究。城市作為人類生產(chǎn)生活的特定空間,有著一定的承受限度和發(fā)展宏量，土地容量成為限制城市規(guī)模的重要參考因素之一。在有限土地資源上界定城市合理規(guī)模，應(yīng)從宏觀層次上進行成本收益的對比。這里的成本除了包括所有企業(yè)成本和公共支出外，還應(yīng)當包括環(huán)境和社會損失的評價和，收益的概念是是經(jīng)濟、社會和環(huán)境三方面的綜合.主要是依據(jù)城市自身發(fā)展?jié)摿?，對自己在城市圈中有一個正確的定位，將研究的區(qū)域空間范圍內(nèi)的各個經(jīng)濟個體放入整體的系統(tǒng)來考察，力圖使區(qū)域整體平衡、協(xié)調(diào)地發(fā)展。在一定范圍內(nèi)，各級城市應(yīng)實現(xiàn)有機銜接，達到資源共享，通過系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)調(diào)整來統(tǒng)籌區(qū)域整體經(jīng)濟的發(fā)展，反過來也帶動

11、城市自身經(jīng)濟的發(fā)展 。v 城市增長形態(tài)方面，我國城市增長的空間過程主要在于城市蔓延郊區(qū)城市化和衛(wèi)星城鎮(zhèn)建設(shè)，空間擴展主要有軸向擴展和外向擴展兩種形式，城市空間增長形態(tài)具有從同心圓圈層式擴展形態(tài)走向分散組團形態(tài)、軸向發(fā)展形態(tài)，乃至最后形成帶狀增長形態(tài)的發(fā)展規(guī)律。每個城市應(yīng)根據(jù)實際情況出發(fā)來確定自身的選擇。v 城市增長模式上，我國城市土地利用有從市中心向外，由商業(yè)、行政和舊居住用地向工業(yè)、新居住用地轉(zhuǎn)換的傾向。城市發(fā)展中應(yīng)根據(jù)城市自身所處地理環(huán)境、地形地貌、社會經(jīng)濟、資源分布狀況等，打造層次鮮明的、可持續(xù)發(fā)展的城市增長形態(tài)。（4）平衡功能分區(qū)，優(yōu)化分區(qū)組合v 土地利用方式對用地空間和位置的相同需求

12、導(dǎo)致同一類活動在城市空間上的聚集，從而形成各種城市功能分區(qū)，如商業(yè)區(qū)、住宅區(qū)、倉儲區(qū)、工業(yè)區(qū)、文教區(qū)等，各區(qū)之間組成一個互相聯(lián)系、布局合理的有機整體，為城市的各項活動創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件。根據(jù)功能分區(qū)的原則確定土地利用和空間布局形式是城市總體規(guī)劃的一種重要方法。城市功能區(qū)的劃分并不意味著機械地、絕對地劃分城市用地。要保證城市各項活動的正常進行，必須把各功能區(qū)的位置安排得當，既保持相互聯(lián)系，又避免相互干擾。（5）完善土地用途管制v土地用途管制其實質(zhì)是為了維護社會利益而對土地產(chǎn)權(quán)的限制，以此保證土地的合理利用。土地利用規(guī)劃中對城市土地用途與分區(qū)做了明確的規(guī)定，在此過程中，要對各類土地的利用方向必須

13、按審批的總體規(guī)劃方案而定，包括控制建設(shè)用地總量，另外要對已確定了用途的土地的利用方式進行必要的管理和監(jiān)督。在符合土地利用規(guī)劃的前提下，土地由一種用途變成另一種用途時，必須由土地使用者提出書面申請，依法經(jīng)土地管理部門審查并獲批準，領(lǐng)取土地用途變更許可證，辦理土地用途變更登記手續(xù)后，才能把土地用途從一種用途變更到另一種用途。加強對優(yōu)等農(nóng)地即基本農(nóng)田的保護，控制城市外延的發(fā)展。對城市外圍建設(shè)項目進行嚴格的管理，對城市土地的使用密度應(yīng)在社會經(jīng)濟和技術(shù)條件允許的范圍內(nèi)，采用最高的水平，這樣可以最大限度的利用城市基礎(chǔ)設(shè)施，在保護耕地的前提下，提供更多的生產(chǎn)用地。（6）完善公眾參與v 土地利用規(guī)劃本質(zhì)上體現(xiàn)的是一項非常重要的公共權(quán)力，單一靠政府的公共權(quán)力來保障和實現(xiàn)公共利益是不合理的。城市土地利用規(guī)劃必須引入多元利益的溝通、協(xié)商和談判程序，保障公眾參與的合法權(quán)利，讓公眾通過合法、有序的渠道，表達自身的利益訴求。（7）依法管地v 土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準，必須嚴格執(zhí)行，依法管地必須嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，一方面嚴厲打擊違反土地利用規(guī)劃擅自建設(shè)的行為，打擊未批先建的行為和囤地行為；另一方面要明晰土地產(chǎn)權(quán)，解決政府部門對用地的粗放式操作，同時兼顧到失地群眾的生產(chǎn)和生活保障，全面均衡土