淺析淮安市公共交通管理體制

1、淺析淮安公共交通管理體制內(nèi)容摘要:城市公共交通是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要組成部分，是體現(xiàn)一個城市綜合發(fā)展能力和現(xiàn)代化水平的重要標志，公共交通的發(fā)展對于城市的建設(shè)和經(jīng)濟社會發(fā)展具有十分重要的作用。城市公共交通的發(fā)展依靠有效的管理體制。目前，淮安市公共交通管理體制雖初有成效，但是由于經(jīng)濟政治以及社會各方面原因，仍然存在著一些問題。因此研究城市交通管理體制的現(xiàn)狀,分析城市交通管理體制存在的主要問題 ,提出完善城市路網(wǎng)建設(shè)、發(fā)展城市公共交通系統(tǒng)、深化交通管理體制、提高交通管理水平的改善措施迫在眉梢。關(guān)鍵詞:公共交通 管理體制 淮安市 城市公共交通管理體制，即城市公共交通管理主體與管理對象之間，不同管理主

2、體之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系制度。其內(nèi)容主要包括（1）城市公共交通行政管理體制。包括城市公共交通規(guī)劃、建設(shè)、管理等機構(gòu)之間的關(guān)系，各行政機構(gòu)的管理幅度與管理層次。（2）城市公共交通管理職能與其協(xié)作關(guān)系。城市公共交通行政機構(gòu)的職能由相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)定，其權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)由職能體系所決定。（3）城市公共交通政、事、企之間的關(guān)系。政企關(guān)系、政事關(guān)系、企事關(guān)系糾結(jié)于城市公共交通管理的全過程。重點考慮如何實現(xiàn)政企分離，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的指導(dǎo)作用。 隨著城市社會經(jīng)濟發(fā)展水平特別是人民生活水平的逐步提高，對交通運輸提出了更新、更高的要求，如何適應(yīng)這種新的需求，是城市交通發(fā)展面臨的重要課題。 目前，我國大部分城市的公共交通管理體制

3、，采用的主要是由交通、城建、市政、公安等部門對城市交通實施綜合交叉的管理模式。這種交通行政管理體制，沿襲了傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟管理模式，已不能適應(yīng)交通運輸市場快速發(fā)展的要求，成為影響中心城市交通運輸和經(jīng)濟、社會發(fā)展的體制性障礙。一、淮安市公共交通管理體制的現(xiàn)狀以及存在問題 （一）淮安市公共交通管理體制現(xiàn)狀目前，承擔淮安市城市交通管理職能的主要有以下政府部門：1、市交通局：負責(zé)公路運輸(貨運、長途客運、郊區(qū)出租) 等營運車輛的管理，公路和客運汽車場站規(guī)劃建設(shè)，車輛購置費和養(yǎng)路費的收繳和稽查，以及城市快速路（橋）通過費的收取等；2、市政局：負責(zé)城區(qū)的道路規(guī)劃與建設(shè)；3、市行政執(zhí)法局：負責(zé)城市綜合行政執(zhí)法

4、，主要對違章占道車輛實施清障等；4、市公用事業(yè)局：負責(zé)城市公交和城市客運出租汽車的管理；5、市公安部門：負責(zé)車輛的登記、審驗，城市道路以及車輛的交通安全管理與控制。(2) 淮安市公共交通管理體制存在的主要問題 1、行政體制不順，各自為政行政法制體系不夠完善，致使執(zhí)法程序不能規(guī)范，社會法制化程度相對高，因此提高了了政府管理成本。目前城市交通行政管理體制仍沿襲傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟管理模式，不能適應(yīng)交通運輸市場快速發(fā)展，導(dǎo)致資源浪費，管理成本增加，影響交通管理效率。另外，各條塊隸屬關(guān)系不一，導(dǎo)致交通管理區(qū)域分割，部門分割，無法形成有效的管理體系。2、政出多門，管理混亂由交通、城建、市政、公安部門對城市交通

5、實行交叉管理。各部門隸屬不同的機構(gòu)，服從不同的上級領(lǐng)導(dǎo)，因此交通管理在條塊之間、行政層級之間職能交叉、事權(quán)不清、管理不順。同時，由于多頭管理，導(dǎo)致管理尺度不一、依據(jù)不一，市場管理較混亂。3、機構(gòu)重疊 效率低下突出表現(xiàn)在管理部門眾多，機構(gòu)重疊，分工過細，導(dǎo)致人浮于事，效率低下。由于本市城市交通多家管理、行業(yè)分割、部門分割、職能交叉、政出多門，因此，造成了行政成本增高，也為有關(guān)政府部門制造了尋租的可能空間和機會。權(quán)力對利益的追逐，使交通參與者的負擔加重，極易產(chǎn)生官僚和導(dǎo)致腐敗。4、淮安公交服務(wù)觀念落后淮安市城市公交服務(wù)實行公交服務(wù)行政化的供給方式，也就是政府以行政管理的方式實現(xiàn)公交服務(wù)的供給。其內(nèi)

6、容包括：一是政府以公交服務(wù)生產(chǎn)組織者的身份，組建國有公交方式，生產(chǎn)提供服務(wù)。二是政府對國有公交企業(yè)實行低票價制產(chǎn)生的虧損，通過財政補貼保證公交服務(wù)的再生產(chǎn)。這種行政化供給方式雖然有利于公交事業(yè)的生產(chǎn)和再生產(chǎn)的進行，但有較大的局限性，主要表現(xiàn)在觀念和體制的滯后：(1)管理觀念的滯后公交服務(wù)行政化的管理方式首先是一種計劃經(jīng)濟時期的公共產(chǎn)品供給管理觀念的遺留，與服務(wù)型政府的管理理念是有差距的。容易形成政府部門對企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)型管理，而不是服務(wù)型、監(jiān)管型管理，通過行政手段下任務(wù)多，服務(wù)和監(jiān)管少。對乘客服務(wù)的管理上，缺少消費者意識，對廣大乘客的合法消費權(quán)益的維護缺位。(2)發(fā)展體制的滯后公交服務(wù)行政化的供給

7、方式，帶有濃厚的計劃經(jīng)濟管理色彩。在市場經(jīng)濟條件下，顯然有許多不適應(yīng)之處。在投資體制上，仍然是國有企業(yè)的單一投資體制，容易導(dǎo)致經(jīng)營管理改革上的不徹底。在市場開放上，不利于吸引社會資本，不利于形成開放、競爭、有序的公交市場。在財政補貼上，容易導(dǎo)致公交企業(yè)吃財政大鍋飯，不利于提高財政補貼的效用。二、淮安市公共交通管理體制存在問題的原因剖析 淮安市公共交通仍處在努力滿足市場經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)實需求的階段，公共交通設(shè)施能力不足、吸引力不強，良性發(fā)展的長效機制尚未形成，結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出。究其原因，主要有以下幾個方面：（一）投資體制不盡完善投資體制不順主要體現(xiàn)在兩個方面：一是傳統(tǒng)管理體制中過于強調(diào)城市公共交通的

8、公益性一面，在城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)上政府投資，在城市公共交通企業(yè)的運營管理上政府投資；二是投資渠道比較單一。從目前來看，城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資主體還主要是政府，資金來源中比較固定的是城市維護稅和公共事業(yè)附加稅，但這兩項收入分攤到城市公共交通上的份額畢竟很少，僅僅依靠政府從稅費中抽取資金難以滿足城市公共交通的投資需求。（二）資源配置不盡合理長期以來，對城市公共交通的理解局限于城市動態(tài)公共交通。中心區(qū)地面公交路線過度重復(fù)，而外圍區(qū)和郊區(qū)線網(wǎng)密度不足。停車泊位總量不足和局部區(qū)域停車處利用率不高的現(xiàn)象并存。（三）政企職能不夠明晰政企界限模糊不清，這與現(xiàn)代企業(yè)制度的要求不相適應(yīng)。迫切需要政

9、府和企業(yè)對各自的職能能有一個明確的界定，在政策制定和落實、規(guī)劃投資與運營、責(zé)任權(quán)利與義務(wù)等方面都需要進一步明確。政府既是投資者也是管理者。面對城市公共交通公用事業(yè)和經(jīng)營企業(yè)的雙重屬性。政府在考慮減輕財政負擔時，要求把公交企業(yè)推向市場，實行企業(yè)化的經(jīng)營。而當需要提供普遍服務(wù)時，又要求公交企業(yè)承擔社會義務(wù)。企業(yè)也以此為借口向政府提出優(yōu)惠政策，或要求減免稅款、無償劃撥土地，或要求免收養(yǎng)路費、通行費等。但政府對補貼和優(yōu)惠的監(jiān)管不到位，補貼并沒有完全真正用到改善服務(wù)上，企業(yè)長期經(jīng)營虧損，成本消耗不能從正常渠道合理補償，此時，企業(yè)又把希望寄托在調(diào)價上，對政府價格部門形成很大壓力，而價格部門調(diào)價不僅要考慮成

10、本，考慮企業(yè)經(jīng)營，還要考慮社會承受能力，維護社會穩(wěn)定。（四）設(shè)施能力仍然欠缺城市中心區(qū)土地高強度開發(fā)和功能集聚引起的交通需求增長與交通能力不足的矛盾依然存在。停車泊位缺口大。城市外圍和郊區(qū)新城鎮(zhèn)快速發(fā)展與交通設(shè)施建設(shè)滯后的矛盾日益顯現(xiàn)。（五）行業(yè)集約化程度亟待提高行業(yè)規(guī)模效應(yīng)難以體現(xiàn)，企業(yè)運輸組織水平和運輸效率較低，產(chǎn)業(yè)標準化進程緩慢，市場體系亟待完善。三、完善淮安市公共交通管理體制的策略與建議 （一）明確交通部門和公安部門在道路交通管理體制上的職責(zé)分工問題以交通部門為主對道路交通的各要素進行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一規(guī)則、統(tǒng)一管理。由交通部門承擔經(jīng)濟技術(shù)性工作職責(zé)，將車輛管理與車輛營運劃歸交通部門，使交

11、通部門成為集道路建設(shè)管理和道路運輸管理等職責(zé)為一身的真正的道路交通主管部門。 （二）理順交通系統(tǒng)內(nèi)部的管理體制問題，轉(zhuǎn)變政府職能目前，交通系統(tǒng)內(nèi)部的管理體制存在著諸多問題，在運輸方式上"重水路輕陸路"，在公路管理上"重建設(shè)輕管理"，在行政管理上"重業(yè)務(wù)輕法律"等。理順交通系統(tǒng)內(nèi)部的管理體制，是進行道路交通管理體制改革的一個重要前提因素。具體實施起來，淮安市政府應(yīng)設(shè)立城市交通管理局，授權(quán)其全權(quán)負責(zé)城市行政區(qū)劃內(nèi)公共交通管理和協(xié)調(diào)工作。將原市交通局、市政局、市行政執(zhí)法局、市公用事業(yè)局、市公安局對城市交通管理的職能收回。使政府部門多頭管理變

12、一家管理。通過機構(gòu)調(diào)整、資源整合，實施管理機構(gòu)、交通規(guī)劃、設(shè)施建設(shè)、運行管理的相對集中，形成決策、執(zhí)行、管理和監(jiān)督相協(xié)調(diào)的運行機制。 所以，新的城市交通管理局職責(zé)包括：負責(zé)城市道路交通發(fā)展總體規(guī)劃與管理；客運汽車場站的發(fā)展規(guī)劃；城區(qū)機動車、非機動車和行人道交通標志和設(shè)施的規(guī)劃、設(shè)置和管理；公共停車場的規(guī)劃和管理；城區(qū)各種營運車輛的通行和管理，車輛購置費和養(yǎng)路費的收繳和稽查，以及城市路（橋）通過費的收取等；對違章占道車輛實施清障等；負責(zé)城市公交和城市客運出租汽車的管理；負責(zé)轄區(qū)車輛的登記和審驗；負責(zé)對機動車各類交易市場的管理，機動車零配件和機動車維修行業(yè)資質(zhì)認證等；駕駛執(zhí)照的資格考試和申領(lǐng)、換發(fā)

13、等。 （三）市政建設(shè)實施“陽光作業(yè)”、“透明工程” 城市道路和交通設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)和施工，均通過政府招標采購方式解決，實施“陽光作業(yè)”、“透明工程”。委托監(jiān)理機構(gòu)和紀檢監(jiān)察部門共同對工程全過程實施監(jiān)理，并實行項目開工預(yù)先報告預(yù)審制度。城市規(guī)劃建設(shè)要有發(fā)展觀，重視道路管網(wǎng)管線設(shè)置，杜絕修東補西和城市道路亂挖溝現(xiàn)象，對城市管理要實行目標責(zé)任人管理，誰出問題誰負責(zé)，誰造成損失誰賠償。 （四）改變現(xiàn)有的停車場管理模式 從目前的承包經(jīng)營停車企業(yè)手中收回公共停車資源管理權(quán)。由政府在城區(qū)道路兩側(cè)設(shè)置停車區(qū)域，嚴禁侵占行人的行人道路權(quán)。在繁忙路段停車區(qū)可設(shè)置部分限時投幣收費設(shè)施，是以加快停車位周轉(zhuǎn)為目的，增加

14、公眾停車的均等機會，非繁忙路段則不收取停車費，以給市民以應(yīng)有的自由停車空間，避免造成“收費政府”的非良性印象。應(yīng)鼓勵和允許社會或企業(yè)機構(gòu)在非政府控制公共區(qū)域內(nèi)，興辦和改建各類經(jīng)營性收費停車場，以解決停車位不足的問題。 （五）交巡警負責(zé)交通安全管理、控制及處罰 市公安交警負責(zé)維護、疏導(dǎo)城市道路以及車輛的交通安全的管理與控制職責(zé)不變，是政府授權(quán)除交管局以外，唯一可以依法對各類交通違法現(xiàn)象行使處罰權(quán)的部門。但交警只開罰單不得收取當事人罰金，罰金一律由事主按罰單期限交政府罰款收費大廳。 （六）違章停車等由交管局負責(zé)管理和處罰 交管局委托拖車企業(yè)對違章占道車輛實施清障。交管局雇員將在違章車輛上貼警示性告

15、示或罰單，嚴重阻礙交通者，可通知拖車企業(yè)將違章停放機動車強行脫離，違章車輛罰單交政府罰款收費大廳，拖車費用交拖車和停車企業(yè)。 （七）成立城市危機響應(yīng)中心 成立城市危機響應(yīng)中心，負責(zé)包括交通安全在內(nèi)的城市突發(fā)危機事件的處理。由市政府值班市長牽頭，聯(lián)合公安、消防、醫(yī)療、保險、交通、慈善機構(gòu)等社團共同組成救援機構(gòu)，形成聯(lián)動，對可能發(fā)生的城市公共安全事件可在第一時間按照各自的職責(zé)進行分工處理。 總之，改革城市公共交通管理體制的目的，是要在淮安市建立一個體系完整、機構(gòu)精干、職能明確、權(quán)責(zé)一致、管理順暢、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、辦事高效，服務(wù)百姓，基本符合現(xiàn)階段社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求，有利于促進城市經(jīng)濟、社會和交通運輸生產(chǎn)力全面、協(xié)調(diào)、