決策咨詢委員會制度的構(gòu)想——在行政法學視野中的探究和重構(gòu)法學

1、決策咨詢委員會制度的構(gòu)想一一在行政法學視野中的探究和重構(gòu)法學論文內(nèi)容摘要：決策 咨詢委員會在現(xiàn)代行政決策咨詢屮具有重要的地位。木文從概念分析、制度分析以及理性分 析三個方面對決策咨詢委員會制度進行了探討。在借鑒國外決策咨詢機構(gòu)的基礎上，在法律 的視野中対我國的決策咨詢機構(gòu)進行探討和重構(gòu)，分析了決策咨詢委員會的性質(zhì)、地位、功 能，咨詢委員會及其成員的法律責任等問題，并從立法上提出建議，以期進一步完善和發(fā)展 我國的決策咨詢委員會制度。關鍵詞：行政決策咨詢委員會法律責任適應時代要求，建立現(xiàn)代化的行政決策咨詢委員會制度，是行政決策科學化、民主化及 法制化的基本保證。決策水平的高低，在很大程度上反映的是

2、行政決策咨詢系統(tǒng)工作質(zhì)量的 高低以及對該系統(tǒng)利用程度的高低。隨著市場經(jīng)濟發(fā)展和“小政府、大社會”目標的確立, 政府與m場、政府與社會之間的關系都在重新界定的過程中，政府與咨詢機構(gòu)之間也有一個 職能劃分的問題，以充分發(fā)揮政策研究機構(gòu)與社會咨詢系統(tǒng)輔助決策的功能。只有充分發(fā)揮 決策咨詢委員會的作用，實現(xiàn)“謀”與“斷”的合理分工，才能保證行政決策的科學化、民 主化和法制化。本文將在以下內(nèi)容中対決策咨詢委員會制度在行政法視野中進行探討。一、決策咨詢委員會制度的必要性（一）以權(quán)利制約權(quán)力的需要“權(quán)力導致腐敗，絕對的權(quán)力導致絕對的腐敗?！卑⒖祟D勛爵在上個世紀所說的這句話 到現(xiàn)在依然是至理名言。權(quán)力是一種社

3、會關系，它是指任何主體能夠運用其擁有的資源，對 他人發(fā)生強制性的影響力、支配力，促使或命令、強迫對方按權(quán)力者的意志和價值標準作為 或不作為。權(quán)力如果不受到制約就會走向界化。社會對公共權(quán)力的制約，又叫以權(quán)利制 約權(quán)力。這種制約以群眾力量、輿論力量等形式從公共權(quán)力纟r織的外部對公共權(quán)力產(chǎn)生制約 作用。從其表現(xiàn)形式上看，來自公共組織外部的制約力量，人多數(shù)以權(quán)利為手段，是依據(jù)憲 法和法律賦予公民和社會組織的權(quán)利，對公共管理部門及其工作人員的權(quán)力行為進行監(jiān)控制 約。從本質(zhì)上來說，行政決策乃是一種權(quán)力，亦是對各種利益要求進行整介，對各種社會資 源進行分配控制的權(quán)力。傳統(tǒng)上，行政權(quán)力基本上不是由公民授權(quán)獲得

4、的，行政決策權(quán) 完全在于行政機關。雖然公權(quán)及參政權(quán)在理論上于19世紀提出并得到完善，但是基于近代 行政法的價值觀念，相對人對行政的參與基本上是不存在的，相對人往往是行政的客體而不 是行政的主體。故在行政決策過程中，公民鮮有參耳的機會，權(quán)力缺少制約和監(jiān)督。到 了近代，公民參與的渠道僅僅表現(xiàn)為代議民主制，這也是公民參與的基本形式，即全休人民 直接經(jīng)過政治選舉和全民公決等形式?jīng)Q定國家人事。雖然這一機制將公眾的觀點通過一個選 舉出來的公民代表i才i體來提煉及補充，但是代議民主政體在很大程度上使政府遠離民眾的直 接接觸范圍，也為濫用權(quán)力和牟取私利提供了可能。在現(xiàn)代國家中，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變遷和物質(zhì)利益的分化，促

5、使行政權(quán)理念在實質(zhì)上發(fā)展成為是 對公共利益進行集合、維護和分配的權(quán)力。行政機關通過對公共利益的集合、維護和再分配, 目的是為了保護個人利益，確保個人追求和實現(xiàn)自己利益的公平機會，實現(xiàn)社會成員實際占 有利益的基木公平；同時，這種分化也使得公民的權(quán)利意識、自主意識、平等意識和法治意 識等都得到了到了空前的提高，他們開始由民主的被動者逐漸變成積極推動者。公氏參 與已經(jīng)不僅僅只通過代議制才能實現(xiàn),更多的表現(xiàn)為越過代議機關直接參與到政府的工作之 中。比如冇關專家、利益關系人乃至全體人民參加重要法律、法規(guī)的討論，行政決策請咨詢 委員會咨詢和論證，舉行利益相關人的聽證、協(xié)商對話等等。通過這些形式的參與，不僅

6、可 以導致參與權(quán)的實現(xiàn)，而h也起到了表達意愿和利益的作用，同時也發(fā)揮了監(jiān)督權(quán)力的功能, 使得行政決策能夠充分考慮到公眾的需求和公眾利益。決策時是否充分聽取來口人民群眾的呼聲，是否準確拿握社會現(xiàn)實狀況，不是單純的工 作方法和工作水平問題，而是事關公權(quán)力性質(zhì)的人問題。我國政權(quán)的性質(zhì)決定了建立決策咨 詢委員會制度的必要性，也就是說，反映社情民意是各級決策機關正確行使職權(quán)的問題中應 有z義。（二）實現(xiàn)公眾參與的需耍以服務與合作、信任與溝通為人文精神的現(xiàn)代行政法，將行政行為看作一個過程，即從 意思表示的發(fā)生和形成到作出和實現(xiàn)的時空運動過程，而不僅僅是一個最終決定。相對 人對服務行為的介作，不僅表現(xiàn)對一個

7、已作出的、最終的行政決定的配介，而h還表現(xiàn)為對 形成和作出行政決定的參與，這種參與主要是一種權(quán)利，具有積極性和主動性。法治行政所耍求的平等，其重耍意義更在于耍求公民、利益關系人有權(quán)作為平等的一員, 進行“行政參與”。通過這種參與，改變了公民、行政相對人只是行政管理的對象，而 成為行政管理的參與人，可以說也成了與行政人員平起平坐的成員，滲入到行政主體之中。 通過這種參與，有利于公民、法人或者其他組織，在直接涉及其切身利益的行政決策中, 維護自己的合法權(quán)益，防止行政機關單方面行為對自己做出不利的決策，從而侵犯其合法權(quán) 益；通過這種參耳，有利于公眾對行政決策的理解，從而有助于消除行政政策在執(zhí)行中的障

8、 礙，保證行政政策的順利貫徹執(zhí)行；通過這種參與，有利于消除歧視、偏袒，保障社會公止, 從而可以避免決策的不全而性；通過這種參與，有利于加強對公權(quán)力行使的監(jiān)督，防止腐敗。 因為陽光是最好的防腐劑，公眾的千白雙眼睛就是陽光，公眾參與顯然是消除腐敗的良方z 一；通過這種參與，有利于為國家公權(quán)力向社會轉(zhuǎn)移，推動公民社會的發(fā)展創(chuàng)造條件。在現(xiàn)行的中國制度安排下，個人力最超弱，行政權(quán)力超強，個人與行政機關在權(quán)利與權(quán) 力之間缺乏平衡的對抗、對話的能力。行政決策權(quán)集中于中央政府和有決策權(quán)的各級政府。 在首長負責制中，決策權(quán)乂基本上歸集于組織內(nèi)部某些人身上，公眾在決策過程中兒乎是被 動和信息閉塞的。而權(quán)力精英往往

9、容易將個人的價值判斷、長官意識和行為方式等溶入到?jīng)Q 策過程z中，喜歡關起門來搞獨斷式的“拍腦袋”決策，決策過程與公眾2間鮮冇互動，充 其量也是在決策層內(nèi)不同權(quán)力精英群體z間的相互妥協(xié)少折衷。并且政府及其決策者想忠實 地按社會公共利益去決策亦有上天之難，因為要將分散的、對立的個人利益及偏好綜介成為 政府行政決策追求目標的公共利益往往是困難，甚至是不可能的。故決策咨詢委員會的設置對于公眾來說，實際上是一種行政決策的外部參與機制。相對 人通過這種機制，可以對行政主體的決定冇權(quán)進行反駁，對公共利益的集合、維護和分配提 出自己的意見和愿望，要求行政主體采納并對原有意志進行修改，使行政主體與相対人的意 志

10、得以溝通和交流；對政府來說，也是一個獲取信息有效渠道，將相對人意志吸收到行政意 志中，從而使行政法關系具有某種雙方性，使人權(quán)真正得到尊重。在政府、公眾以及咨詢專 業(yè)技術人員的利益博弈過程z中，利益主體經(jīng)多方討論、溝通意見、互相訃步、彼此容訃, 最后利益在協(xié)商、平衡和妥協(xié)中得到充分表達，進而在這種利益的平衡中作出科學合理的行 政決策咨詢意見。如果說設立決策咨詢委員會是在國家權(quán)力和個人權(quán)利z間建立一個平衡機 制，那么承認決策咨詢委員會的意義就在于社會公共權(quán)力和個人權(quán)利之間建立一個協(xié)調(diào)器, 從而有助于在國家權(quán)力、社會權(quán)力和個人權(quán)利之間建立政治生態(tài)平衡。（三）實現(xiàn)決策科學化的需要在行政決策領域，決策的

11、整合顯得尤為重要。咨詢委員會能經(jīng)常性接觸到很多形形色色 決策失誤的案例，分散的信息和意見。它的t作和任務就在于集合各方面的信息和意見，加 以整介和協(xié)調(diào)。決策咨詢委員會有利于保證行政決策屮的一貫性。行政決策的一貫性體現(xiàn)的 是對社會和m民的尊重，保證相對人的合法權(quán)益不因為決策的前厲不一致而受到損害。決策咨詢委員會制度的建立，可以使得決策者作出決策時，進行更為慎重周密的考慮, 更多的聽取行政機關其他成員和咨詢委員會成員的意見。咨詢委員會成員構(gòu)成復雜，代表著 不同的社會集i才i、社會利益階層。在審議政策或法案過程中，各方代表人物從各口立場出發(fā), 廣泛地提出意見和建議。即使這些意見未被決策機關所采納，但

12、政府在作出最終決策時，仍 應考慮到多方因索，協(xié)調(diào)各方面關系，使出臺的政策能為更多人所接受，更具科學性，減少 政策實施中的阻力。（四）應對現(xiàn)實問題的需耍就目前中國行政決策的實際情況而言，行政機關決策體制屮決策系統(tǒng)高度發(fā)達，但是咨 詢系統(tǒng)極度萎縮。不可否認，近年來，某些行政機關的某些決策，如價格決策，也逐漸開始 重視外界意見，采取聽證會、專家論證等方式進行咨詢，聽取意見。但總體而言，仍然存在 下列問題：第一，行政決策權(quán)高度集中，不能形成有效制約。決策體制中具冇相對獨立地位 的咨詢機構(gòu)的缺位，使行政決策在作ihz前不能充分收集信息，決策過程中不能充分論證。 行政機關內(nèi)部的調(diào)研機構(gòu)又與具有最后決策權(quán)的

13、行政領導者處于領導與被領導的關系，對行 政領導者的決策不能形成真正意義上的制約。第二，行政決策嚴重脫離社會現(xiàn)實，不具可行 性，造成行政效率低下。市于行政機關內(nèi)部的咨詢機構(gòu)力量薄弱，加上其本身既為行政機關 利益共同體屮的一員，往往不能進行充分的論證，提出的積極建議不被采納時也無相應的制 約機制。在此基礎上作出的行政決策，肯定會偏離“公共”原則，不具可行性。笫三，先有 的行政決策模式，為一些行政領導獨斷專行提供了制度環(huán)境，他們想當然行事，不考慮公眾 意見以及行政決策的實際厲果，造成社會資源的極人浪費。盡管實踐屮對決策咨詢委員會作出了積極的探索，但是實際上并不能充分的發(fā)揮決策咨 詢的作用。原因是：第

14、一，很大一部分的咨詢機構(gòu)在行政上必須從屬于相關政府部門，英獨 立性和社會化程度不夠。這本身就失去了決策研究和決策咨詢的意義。第二，有些咨詢機構(gòu) 的組織形式帶有柔性。這些機構(gòu)隨時組織分散在各單位的專家，完成任務后仍回原單位。這 種彈性組織會導致研究沒有連續(xù)性，不利于對長期的、可持續(xù)性的決策問題進行分析和研究。 第三，決策咨詢委員會的成員構(gòu)成也不科學，成員的索質(zhì)不高，難以形成有效的咨詢意見。 并且，由于缺少公眾的代表，以至于咨詢機構(gòu)在進行決策分析的時候，更偏重于理論層次上 的研究，沒有真止深入了解公眾的真止需求和意思，在此基礎上所作出的許多決策方案、對 策建議人而化之，人云亦云，不能解決實際問題，

15、有的建議雖好，但缺乏可操作性。決策咨詢委員會的存在為其成員直接參與社會事務的管理提供了制度保障。在咨詢委員 會屮，個人可以通過直接的方式參與到?jīng)Q策咨詢，從而參與決定與自己利益相關的事情。決 策咨詢姿員會代表社會成員參與并監(jiān)督政府決策的制定，冇效地制衡和約朿行政機關，維護 口身權(quán)益，從而保障公民權(quán)利的真止實現(xiàn)?？倆, “社會和國家通過合作而獲益：一方面， 社會中的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與道政策形成的過程中去;另一方面, 這種制度化的參與機制中，國家權(quán)力獲得了穩(wěn)定的支持來源（合法性）和控制權(quán)?！倍Q策咨詢委員會制度的內(nèi)容（一）決策咨詢委員會的性質(zhì)獨立性是許多國家決策咨詢委員會授

16、大也是最重要的的特點。無論是美國的總統(tǒng)科學咨 詢委員會、法國的經(jīng)濟與社會委員會，述是德國的經(jīng)濟合理化監(jiān)察會，其獨立性都得到有關 政策和法律保障。明確決策咨詢委員會的性質(zhì)對研究決策咨詢委員會有重要意義。從世界許 多國家的實踐來看，其決策咨詢委員會一般有以下特點。決策咨詢委員會是一個獨立的咨詢機構(gòu)。比如香港的行政會議（回歸前為行政局），其 成員直接有港督委任、対港督負責。在內(nèi)部人事上保持獨立性，其成員的編制獨立，從而獨 立于各級行政系統(tǒng)，行政會議成員應由該機構(gòu)自己公開招刪，擇優(yōu)錄取，并從法律上賦予該 機構(gòu)權(quán)力，為其活動提供法律保證。在纟ft織上確保對政府部門進行監(jiān)督的權(quán)力，保證其決策 咨詢過程屮，

17、提供切實可行的咨詢方案。決策咨詢機構(gòu)的獨立性是值得我國借鑒和參考的重 要z處，因為我國的決策咨詢委員會z所以很難真疋行使其咨詢職能，最根本原因就在于其 本身的從屬性和依賴性。獨立自主地進行決策研究，是保證決策咨詢機構(gòu)的決策研究科學、 客觀的基本條件。追求相對獨立性，就是實現(xiàn)決策咨詢委員會與決策機關相分離，擺脫決策 咨詢委員會的從屬地位或依賴關系，使彼此成為相對獨立的行為主體。決策咨詢委員會是政府和社會公眾的溝通渠道。行政行為從單方意志性向交涉性轉(zhuǎn)變是 現(xiàn)代行政權(quán)利運作方式的一個重耍變化。交涉性是指行政機關在行使行政權(quán)力時應與相對人 溝通與交流，包括意見交換與信息溝通等等，不再只是單方的調(diào)查與搜

18、集。11然而，個體 組織、機構(gòu)之間的力量之間力量、信息極不對稱。社會成員個體的分散意見過于弱小而難以 被傾聽。例如，在近年，在我國來常常舉行的壟斷行業(yè)的價格聽證會上，被挑選出的個體代 表往往無能為力，他無法代表整個群體，對其他消費者的要求也缺乏足夠充足的了解，更無 法捉岀有力的數(shù)據(jù)和研究報告來增強口己觀點的說服力。“聲音必須集中才能更有效的傳播 和被傾聽”，決策咨詢委員會即是民意反映和集中衣達的重要方式，通過在政府和社會成員 之間架起溝通的橋梁，促進它們之間的互相影響和滲透，其扮演著政府與社會間的平衡的角 色。筆者認為，獨立的決策咨詢委員會制度是社會多元利益相互沖突、相互協(xié)調(diào)和平衡的結(jié) 果，同

19、時也為政府i辦調(diào)多元利益矛盾提供了一個制度平臺。我們應當應該通過立法設立獨立 的、權(quán)威而又統(tǒng)一的專門咨詢委員會。在組織結(jié)構(gòu)上，決策咨詢委員會不受立法與行政機關 的管制，直接向最高行政機關負責。只要最高行政機關同意，它可以獨立地對任何行政決策 的制定進行調(diào)查、提供建議。決策咨詢委員會的全部職員自行招聘，他們都不屬于公務員z 列，其升級調(diào)薪無須通過政府部門行政機關的批準。如果他們的品徳引起懷疑，委員會主席 可以対其進行懲戒或開除，對此不得上訴，即或上訴也無效，這樣避免了行政機關干涉等諸 多麻煩。委員會主席作為決策咨詢委員會的首長應能夠以身作則，口覺遵紀守法，秉公行事, 帶領全體職員努力作出有建設性

20、的積極的咨詢意見和建議。委員會成員的來源較廣，包括專 家成員和非專家成員，并h大多數(shù)是這些人員屮的精明強干的優(yōu)秀人才。委員會成員一般都 應踏實、忠誠、敬業(yè)，具冇較強的開拓進取意識、紀律和法制觀念，以及高尚的道徳情操和 完美的人格修養(yǎng)。（二）委員會制大多數(shù)國家的決策咨詢機構(gòu)都采用委員會制。委員會制又稱合議制，賦予委員會議集體 承擔著。如根據(jù)美國聯(lián)邦咨詢委員會法的規(guī)定，其適用的對象是聯(lián)邦政府的咨詢委員會, 即指國會法律設立的、或美國總統(tǒng)設立或利用的、或聯(lián)邦行政機關設立或利用的，向總統(tǒng)或 聯(lián)邦行政機關或聯(lián)邦官員捉供建議或意見的委員會或類似團體，以及該委員會或團體的分支 機構(gòu)。并且規(guī)定對于非止式的社會

21、團體若要適用聯(lián)邦咨詢委員會法，該組織必須采取委員會 的形式，因為該法主要目的是會議公開，只適用委員會制的團體。12一般來說，凡是執(zhí)行性、技術性與速決性一類的爭務，宜用首長制，可以收到行動性、 效率性z效；凡立法性、協(xié)調(diào)性、傾向性一類的事務，宜用委員會制。可反映多方面的利益 與耍求，利于分工合作，避免個人專斷。委員會制具有集思廣益、分工合作，集體負擔工作 的優(yōu)點，防止職權(quán)過于集中，便于發(fā)揮集體的押慧和力量。因此，咨詢機構(gòu)采取委員會制, 在咨詢工作過程中，舉行會議，不同利益集團的代表在討論中可能有讓步、妥協(xié)，以多數(shù)委 員的意見作出最終決定。13與“首長制”決定由行政領導一人作出相比，更能體現(xiàn)民主的

22、 要求。在咨詢委員會制度下，委員會小的每個委員雖然都擔任某一職務，但無權(quán)對委員會的 所討論的重大問題單獨作出決定，必須作為提案由委員會集體研究決定。一切重要的事務, 均由委員會集體討論，實行少數(shù)服從多數(shù)、集體負責的原則。我國的決策咨詢機構(gòu)不僅數(shù)量少，而且咨詢機構(gòu)不是按照委員會的形式，由社會各界杰 出的人士及專家組成，而是按照首長負責制的模式建立，難以真正發(fā)揮智囊團的作用。14 因此，筆者認為我國的決策咨詢機構(gòu)應當采用委員會的形式，才更為符合決策咨詢工作性質(zhì) 的需要。（三）委員會章程委員會章程是委員會宗旨的體現(xiàn)，是委員會咨詢工作的行為準則。美國咨詢委員會法規(guī) 定，除了法律規(guī)定設立的咨詢委員會z外

23、，行政機關決定設立咨詢委員會時，必須制定一個 咨詢委員會的章程。沒有制定章程z前，咨詢委員會不能活動。rh總統(tǒng)決定設立的咨詢委員 會的章程，應向總務行政局提出；由行政機關決定設立的咨詢委員會的章程，應向行政機關 首長和國會兩院有關的常設委員會提出。章程中規(guī)定：委員會的名稱、目的、活動范圍、對 誰提出咨詢意見、經(jīng)費來源、每年費用的估計、會議次數(shù)的估計以及存續(xù)期間。但由國會制 定法律設立的咨詢委員會，存在地期間按法律而不是按章程的規(guī)定。其他國家對咨詢委員會 的章程的內(nèi)容和效力也作出了相應的規(guī)定。15j咨詢委員會制定的章程只耍有法律依據(jù)，并且是依照咨詢委員會的具休情況制定的，體 現(xiàn)了咨詢委員會成員的

24、共同利益和意志的，就應當具有一定的效力。委員會的章程規(guī)定了委 員會的職責、成員的具體權(quán)利和義務、會議秩序、委員會的選舉、會議筆錄等有關事項，可 以調(diào)整咨詢委員會的具體權(quán)利義務關系，行政機關不應予干涉。筆者認為，耍保證決策咨詢的科學性和客觀性，一方面我們要頒布法律法規(guī)，規(guī)范決策 者的決策行為，界定決策咨詢的范圍，另一方面要制處咨詢委員會章程，對咨詢委員會及其 成員的行為作出明確的規(guī)定。通過章程規(guī)范委員會成員的工作行為，以提高成員的責任心, 提高所提供信息的準確性，保證成員對咨詢工作的公正性。（四）決策咨詢委員會的成員成員是委員會的必備要索。成員要能代表咨詢委員會中各自的利益團體來實現(xiàn)均衡，其 結(jié)

25、構(gòu)應當遵循“均衡性”原則。一個優(yōu)秀的決策咨詢隊伍，首先應建立合理的人才專業(yè)結(jié)構(gòu)。 筆者認為，在吸取國外有益經(jīng)驗的基礎上，改革和完善我國的決策咨詢委員會的人員機構(gòu)， 應當在委員會屮賦予專家人員、行政機關公務員代表和社會公眾代表以適當?shù)谋壤?，即可?采取以下做法：1. 專家成員。專家是咨詢委員會成員中最重耍的組成部分，他們利用其多學科綜合優(yōu)勢 為行政決策提供技術保障。徳國的決策咨詢機構(gòu)對人員的要求是很嚴格的，一般來說，要具 冇某個專業(yè)領域的專家資格，如經(jīng)濟學博士、建筑學闿士或工程師、經(jīng)濟師才能進入咨詢委 員會，錄用時除了集體評定z外，還強調(diào)資歷、實踐經(jīng)驗和工作能力。16口木的綜合研究 開發(fā)機構(gòu)、美

26、國的對外關系委員會等對專家也冇很高的要求，其成員都是通過嚴格考核、具 有多重和綜合知識結(jié)構(gòu)的人才。但是，進入咨詢委員會的專家成員，光有淵博的專業(yè)知識是 不夠的，述必須具有獨立的咨詢能力，以及相當年限的咨詢丄作經(jīng)驗。這樣才能保證專家在 咨詢工作過程中能夠充分的發(fā)揮自己的優(yōu)勢。當然，能成為咨詢委員會的專家是有資格限制的，概括起來，即是對專家資格的認定, 除了要求不同的背呆和豐富的經(jīng)驗z外，還應以專業(yè)訓練和經(jīng)驗為基礎，首要的應以他們在 相關科學領域的專長而非他們與特定團體的制度性關聯(lián)為基礎。對于專家而言，不僅耍有淵 博的知識，而且述耍有較強的系統(tǒng)分析能力，不僅要有相應的技術資格，而且述要具有咨詢 認

27、證資格。然而，就我國目詢而言，雖然在某些專業(yè)領域己經(jīng)有了技術資格認證體系，但是 在咨詢領域還沒有相應的認證機制，因此，還需要相關制度建設予以輔助。2. 公務員代表。現(xiàn)代社會尤其是當今城市化工業(yè)社會中的利益表達需要公共行政人員的 積極參與。17決策咨詢委員會成員結(jié)構(gòu)中，應給予行政機關公務員以適當代表，這對決策 咨詢具有重要的意義。如果我們在咨詢委員會屮過分的強調(diào)了社會公眾利益的代表，而忽視 了行政機關的呼聲，那么在決策咨詢的過程中調(diào)查和研究就有偏向相對人一方的可能。行政 機關公務員代表的是政府的利益，他們在咨詢委員會中主要是起到表達政府決策的原因和1=1 的作用，站在決策機關的立場上向咨詢委員會

28、提供冇關行政決策議案，包括與行政決策1丨的 以及與z有關的信息和資料，并口在咨詢過程中同專家以及社會人士進行溝通、探討和研究, 避免咨詢委員會作出有悖行政決策機關初衷的決策意見或方案。3. 公眾代表。由于社會存在人量的社會需求和信息，而咨詢委員會的專業(yè)技術人員乂無 法獲得制定行政決策所需要的全部信息，甚至得不到正確的信息。因此，如果排除了公眾對 重耍決策的參與，決策咨詢失誤將在所難免。這是因為，一方面，社會公眾直接面對各種社 會問題，最了解情況，傳達的信息最全面、最真實；另一方面，社會公眾可以通過參與決策 咨詢這樣一種方式，最直接地與決策機關的代表以及專家接觸，從而為咨詢委員會提取信息 資源提

29、供了一條捷徑，大大縮短了信息交流的管道。18公眾對行政決策的參與主要是當事人和其他利害關系人的參與，而不可能是全體公眾的 參與，而往往是通過公眾代表參與的。這樣，如果沒有別的力量予以平衡，則有可能導致對 般社會公眾利益的忽視，以致在使這部分人獲得公止的同時卻造成對另一些人的不公止。 因此，在決策咨詢委員會中公眾代表如何產(chǎn)生，如何分配，對各方而利益的平衡和協(xié)調(diào)將產(chǎn) 牛至關重要的作用?！肮怖妗贝砝碚撝赋?，“公共利益”代表將產(chǎn)牛更為平等地結(jié)果, 而fl作為公眾參與政府管理的一種方式具冇自身獨立的價值，所以，獲得這種代表的權(quán)利不 應該僅僅是具有儀式(ceremonial)意義的原理。19如果代表

30、產(chǎn)牛不合理，代表在各不同 利益團體的分配比例不平衡，參與不僅不能保障公正，而且對能導致比沒有參與的行政單方 而決策可能形成的不公正更人的不公正。因此成員代表的權(quán)利應當擴人至廣泛的利害關系 人，從而使得利益能趨于均衡。公務員和公眾代表屬于非專家成員。有些觀點認為只有在專家或有技術背景的人zi'可, 才有可能尋求均衡。將非專家排除在外的一個理由是，他們對技術性問題不能提供或很少能 提供幫助，而咨詢委員會的科學導向定位，也會因利益i才i體代衣者的加入而受到破壞。事實 上并非如此。在咨詢委員會中吸納非專家的理由是，很難將科學和政策問題相區(qū)分。由于這 個原因，咨詢委員會常常要對這兩方而都加以考慮

31、。如果沒有會為擬議政策決定所影響者的 代表，那么委員會組成就是不均衡的。另外，非專家的存在，某種程度上可以防衛(wèi)咨詢委員 會不能以削弱公共責任的方式運作。所以應耍求咨詢委員會中應包括有利益影響且富有學識 的非專家成員。三、決策咨詢委員會的法律責任筆者認為，決策咨詢委員會的法律責任應當包折兩個部分，即作為整體的委員會的法律 責任以及作為委員會個體的成員的法律責任，只冇這樣才能構(gòu)成一個完整的法律責任制度。(一)決策咨詢委員會的法律責任決策咨詢委員會的法律責任，是咨詢委員會制度中不可缺少的一部分。雖然委員會制易 于使咨詢活動集思廣益，避免獨斷專行，但是權(quán)力分散、責任不明也是委員會制的一個弱點。 決策咨

32、詢委員會也不例外。需要明確一點的是，雖然決策咨詢委員會僅僅是行政機關進行決策的集體參謀，是咨詢 和智囊性質(zhì)的機構(gòu)，其本身并不具政權(quán)性質(zhì)。最終的決策權(quán)在于行政機關而非行咨詢委員會。 即使負責，也應當由作岀決策的行政機關負責，而不需協(xié)助決策的咨詢委員會負責。但是并 不因此就說明決策咨詢委員會不承擔任何法律責任。美國聯(lián)邦咨詢委員會法第5節(jié)專門 就聯(lián)邦委員會的法律責任、委員會主席的法律責任等作出了規(guī)定。20主要包括委員會的運 行要符合目的、全體成員的觀點應得到平等的對待、保證委員會的忠告和建議免受不適當?shù)?影響以及委員會的主席的代表責任籌籌。咨詢委員會責任的明確，有助于健全委員會的責任 機制，這樣才能

33、避免在失課時出現(xiàn)責任相互推委的現(xiàn)象。因此，筆者認為育必要研究決策咨 詢委員會的法律責任，決策咨詢委員會，是決策中心的參謀體系，承擔的是“謀”的責任。然而，在某些情況 下，咨詢委員會會通過給出冇偏頗得或是無知的建議，給決策過程帶來偏差。認識到這一點, 筆者認為，應該確立作為決策機構(gòu)輔助的咨詢委員會的責任。因為作為利益i才i體而言，咨詢 委員會更愿意不受拘束地批評行政決策，而不是讓自己承擔起對行政決策負責的責任。咨詢委員會可能會給出有偏見的乃至無知的建議，或者行政官員有可能運用咨詢委員會 來支持自己預設的政策偏好。出現(xiàn)這種情況的原因有以下幾點：首先，如果咨詢委員會僅僅由背景和閱歷類似的人組成，委員

34、會的建議會有偏頗。即使 這一影響是如此微秒以至于不為個人所注意，它還是會影響到他將給出的建議的類型。類似 的，從事同一子專業(yè)領域的人們也會產(chǎn)生類似的偏見。學術偏見可能會對決策有非常人的影 響，因為不同領域的人對不同類型的科學證據(jù)給予不同的權(quán)重。在某些情況下，行政官員可 能沒冇意識到，一個更為均衡的委員會，可能給出不同的建議。當技術專家非常挑剔的時候, 決策咨詢委員會還會偏離科學的邊界，給出無知建議的可能。在技術專家沒有特定優(yōu)勢的情 況下，委員會有可能陷入政策領域的迷途。21其次，實際上，己有的決策咨詢委員會成員常常不承認，其至認識不到自己會超越自己 的技術專長并根據(jù)政策價值提出建議。這一結(jié)杲不

35、僅模糊了科學和政策決定z間的界限，也 阻礙了行政機構(gòu)的決策過程。最后，只耍科學、政策問題的決策不是立即為公眾所知曉，決策者可以通過主張決策依 據(jù)的是獨立的決策咨詢委員會的中立建議，來利用咨詢委員會躲避對政策選擇的批評。這一 策略可以通過向委員會中“選派”那些從過去行為看一般會遵從行政官員政策偏好的公務員 代表，或者通過隱匿不利于行政官員所支持結(jié)果的委員會資料來實現(xiàn)。界定決策咨詢違法行為的范圍和法律后果，是決策咨詢立法中罰則的基本內(nèi)容。咨詢主 體實施具有社會為危害性、違法性的行為，是發(fā)生咨詢法律責任的原因和根據(jù)。（二）決策咨詢委員會成員的法律責任決策咨詢委員會發(fā)生法律爭議，往往由于其成員的行為，

36、但是其成員的這種行為，卻能 損害整個機構(gòu)的利益。美國聯(lián)邦咨詢委員會法第七節(jié)、第八節(jié)對咨詢委員會的成員的法 律責任作出了規(guī)定，其中包括委員會管理人員的法律責任和普通成員的法律責任。22在決 策咨詢工作中，有些情況下結(jié)果耳事實不符，是由于客觀的限制，但是如果有證據(jù)證明個別 委員會成員行為不端，即使是普通的過失，也將可能被認定為舞弊。因此，法律責任的控制 應從每個人入手，應嚴明執(zhí)業(yè)紀律，對委員會成員的不規(guī)范行為進行追究。筆者認為，決策咨詢委員會成員構(gòu)成的不同，其在委員會屮承擔的義務也不盡相同，在 法律責任上也有區(qū)別?？偟膩碚f，可以分為兩部分來討論，一是非專家法律責任，一是專家 的法律責任。由于非專家

37、成員都是代表的相關利益團體，在利益代表這一點上是和通的，故 他們所要履行的義務基本相同，所要承擔的法律責任基本無差別。但是專家山于其義務的特 殊性，故專家的法律責任也異于公務人員和社會人士的法律責任。1 非專家成員的法律責任咨詢委員會成員中的公務人員是政府的利益代表，在咨詢工作中正確明口表達行政機關 的意志。其具有以下幾個特點：笫一，公務員代表必須完全代表行政機關的意志，表達行政 機關在作出某種行政決策議案時的相關考慮，不得加入個人的看法和觀點；第二，公務員代 表并沒有得到行政機關的授權(quán)，因此不得在咨詢工作中行使行政權(quán)以干涉或約束咨詢委員會 作出有偏頗的咨詢意見。咨詢委員會成員屮的社會人士是作

38、為社會公眾的代表，在咨詢工作 小表達受行政決策影響的利益相關人的意愿和要求，并r他們的表達也要求真實可靠。由此可見，不論是公務員還是公眾代表，他們在咨詢t作中有一個共同的義務，即是客 觀、真實表達其各自所代表的利益集團的意愿，不得滲入個人的偏私。如果是rh于故意給出 錯謀的信息和資料以誘導咨詢委員會作出有利于各自的決策咨詢意見，就應當承擔相應的責 任。因為一旦這種咨詢意見被決策機關所采納，并且付之于執(zhí)行，不僅會導致公共利益的犧 牲、社會資源的浪費，而fl也造成行政決策成本的增加，這遠遠背離了決策咨詢的初衷。所 以，筆者認為，有必耍在和應的法律、法規(guī)或者章程中確立非專家成員的法律責任。2.專家的

39、法律責任咨詢委員會成員屮專家的責任是咨詢委員會成員法律責任屮的關鍵部分。筆者認為，在 談論專家責任的同時，應當綜合考慮專家的特征：首先，由于工作內(nèi)容專門化，因此要求專 家應具有與所耍求的資格和應的高度的能力、技能。并且不能認為能力、技能不足而對以作 為免責的理由。若發(fā)生了一定水準以下的行為時，應當認定為有過失。其次，由于專家的工 作以智力判斷為中心，所以對于專家過失應以說明義務的違反等來追究責任。最厲，高度的 職業(yè)道徳、信任關系，可以導出專家有與信賴相符的為委托人利益行動的忠實義務。如果說非專家成員在咨詢委員會中主要是起到溝通、協(xié)調(diào)的作用，那么專家在決策咨詢 的過程中的作用主耍是根據(jù)口己的專業(yè)

40、技術知識，綜合各方面的相關資料，提出切實可行的 咨詢意見。i大i此，專家的責任在咨詢委員會中有以f幾個特點：首先，信賴。行政決策機關 正是基于對咨詢委員會的信賴，才會在行政決策的程序中保證咨詢這一個必要的環(huán)節(jié)，把行 政決策議案委托給咨詢委員會進行研究利論證；而專家的科學知識和專業(yè)技能是信賴的基 礎。其次，高度注意和忠實。即專家負冇與異于一般人的專門知識、技能相應的高度注意義 務，以及因受到行政機關的信任必須進行裁量的判斷這一意義上的忠實義務。而這兩種義務 都可以導致專家的法律責任。如果為反了高度注意的義務而導致的責任，實際上是一種客觀 基準決定的責任，可以認為是對其具有一定基準以上的能力、技能

41、的信賴為基礎的一種保證 責任。如果為反了忠實義務而導致的責任，屬于因行政機關信賴而被委以裁量權(quán)行使得專家, 從行政機關利益的觀點來看不適當?shù)匦惺共昧繖?quán)的情形，所應負的責任。23這是因為，作 為有高度職業(yè)道徳的專家，應為委托人的利益而盡其最大限度的努力，不得追求第三人的利 益或口 c的利益之故。在專家責任問題上，我們對以借鑒德國學說上關于信息提供者的責任 問題看法。24對于咨詢委員會屮的專家而言，如果他盡了咨詢委員會專家集團平均水平的義務，則可 不追求其法律責任。不過，即使是免除了專家的法律上的責任，如果在職業(yè)道德方面應冇追 究的事項，也應該受到咨詢委員會內(nèi)部的制裁。四、決策咨詢委員會制度的立法

42、建議法律作為一種特殊的社會規(guī)范，它調(diào)整著人們的思維模式。決策咨詢委員會作為決策咨 詢的重要載體，只有納入法制化的軌道，才能真正發(fā)揮其功能和作用。同時，為了保證公民 的各種參與權(quán)利，使z對國家生活、社會生活的各方面順利表達各自的意見、觀點，也必須 用法律的形式，將參與地內(nèi)容、形式、程序固定下來，使z成為人們政治參與過程中的行為 規(guī)范和指導民主生活的準則。25目詢，政府利用咨詢組織的智力支持己經(jīng)被納入了法制的軌道。許多國家的咨詢立法, 基本上是采取分散立法的模式，也就是將咨詢立法散見在各種相關專業(yè)的專門立法中，我國 也不例外。改革開放以來，雖然我國頒布的法律、法規(guī)很多，但是對決策咨詢委員會的性質(zhì)

43、屬性、行為方式、行為保障、工作評估、獎懲等無明確的要求，有關保證咨詢發(fā)展的地方性 法規(guī)、政策也不健全。雖然我國在決策咨詢方面做了大量的努力，但是要將這種口發(fā)的咨詢 轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂X的行為，還必須建立起較為合理、科學的行政決策咨詢委員會制度，并使之具有 穩(wěn)定性、規(guī)范性的特點，使行政決策者在重大決策前進行咨詢成為一項法定義務。因此，有 必要通過立法來設定這一制度。我們可以在借鑒西方法治發(fā)達國家在決策咨詢方面的成功經(jīng)驗的基礎上,重視本土法律 資源的開發(fā)與利川，制定咨詢委員會法，適川于對行政機關的行政決策提供意見和建議、本 身沒有決定權(quán)的決策咨詢機關?？谇?，分散而具體的專業(yè)性咨詢立法，很難規(guī)范綜合性、戰(zhàn) 略

44、性的決策咨詢行為。不過，在我國現(xiàn)階段，制定一部規(guī)范決策咨詢行為的咨詢業(yè)基木法, 其條件尚未成熟，但從決策咨詢發(fā)展的趨勢及其對法律的需求來看，又是勢在必行。對此, 我們可以充分利用“后發(fā)優(yōu)勢”，吸納國外立法的成熟經(jīng)驗，總結(jié)我國立法的有益成果，從 規(guī)劃我國決策咨詢管理和運行的規(guī)范體系著手，分批立法，協(xié)調(diào)配套，然厲出臺專門的咨詢 委員會法，使得決策咨詢委員會的發(fā)展受到法律的保障，使其咨詢行為有法可依。此法主要 內(nèi)容包括咨詢委員會的設立條件、設立程序、咨詢委員會的組織形式和棊本類型確定咨詢委 員會的職責范圍、工作方式、行為的效果、咨詢委員會的職責范圍、工作方式和行為的效果 等。應當在立法中體現(xiàn)權(quán)利、義務、責任的三級均衡。隨著行政法治的發(fā)展，現(xiàn)代行政程