現(xiàn)行土地出讓模式創(chuàng)新探究

1、現(xiàn)行土地出讓模式創(chuàng)新探究【摘要】文章對(duì)建國(guó)以來(lái)我國(guó)土地出讓制度進(jìn)行了回顧 與分析，并以虹橋商務(wù)區(qū)核心區(qū)為例，對(duì)土地出讓模式的創(chuàng) 新內(nèi)涵、外部條件、基本流程及主要內(nèi)容進(jìn)行闡述，同時(shí)對(duì) 其在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮的作用及遇到的問(wèn)題進(jìn)行了總結(jié)與思考?！娟P(guān)鍵詞】土地出讓模式；預(yù)出讓?zhuān)辉u(píng)標(biāo)體系；評(píng)估反 饋機(jī)制1. 現(xiàn)行土地出讓制度作用及存在矛盾我國(guó)土地出讓制度經(jīng)歷了行政劃撥、協(xié)議出讓、招拍掛 等多個(gè)階段等。2004年，國(guó)土部關(guān)于繼續(xù)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性土地 使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知，標(biāo)志 著我國(guó)招拍掛和行政劃撥雙軌制的土地出讓制度的確立。該 制度引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)標(biāo)，提高土地交易的透 明度，規(guī)范

2、了國(guó)有土地使用權(quán)的出讓行為，有利于建立一個(gè) 公開(kāi)、公平、公正的城市土地市場(chǎng)，促進(jìn)了城市土地資源的 優(yōu)化配置。然而，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，現(xiàn)行的土 地出讓制度自身存在著的種種不足之處也慢慢暴露出來(lái)，例 如：土地稀缺性同公共性的矛盾、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展同土地財(cái)政 之間的矛盾、城市轉(zhuǎn)型發(fā)展同管理水平提升之間的矛盾、規(guī) 劃目標(biāo)公益性同建設(shè)實(shí)施市場(chǎng)化之間的矛盾、地價(jià)、房?jī)r(jià)過(guò) 高同土地閑置之間的矛盾等等。2. 土地出讓模式創(chuàng)新一一以虹橋商務(wù)區(qū)核心區(qū)土地出讓為例虹橋商務(wù)區(qū)位于上海市中心城西側(cè)，是上海“十二 五”期間重點(diǎn)建設(shè)地區(qū)，其核心區(qū)是上海市公共活動(dòng)中心體 系及中央商務(wù)區(qū)的重要組成部分。虹橋商務(wù)區(qū)核心區(qū)控

3、制 性詳細(xì)規(guī)劃于2010年5月獲批，土地出讓工作同步啟動(dòng)。 到目前為止，核心區(qū)一期土地出讓工作已基本完成。在此次an土地出讓過(guò)程中，為應(yīng)對(duì)現(xiàn)行土地出讓制度中暴露出來(lái)的種 種矛盾，對(duì)土地出讓模式的創(chuàng)新進(jìn)行了積極的探索與實(shí)踐。2. 1基本內(nèi)涵土地出讓模式的創(chuàng)新是指在現(xiàn)有的土地出讓制度框架 內(nèi)對(duì)土地出讓各個(gè)環(huán)節(jié)的操作方式、方法、內(nèi)容等進(jìn)行研究 分析，提出優(yōu)化調(diào)整建議。其并不是一種全新的獨(dú)立于現(xiàn)行 土地出讓制度之外的土地出讓模式，而是在現(xiàn)有社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā) 展背景條件下，對(duì)現(xiàn)行土地出讓制度的深化和完善。2. 2外部條件特定的問(wèn)題必須在特定的前提條件下進(jìn)行解決，土地出 讓模式的創(chuàng)新也必須在特定的環(huán)境中進(jìn)行20

4、10年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的通 知即“國(guó)十一條”，拉開(kāi)了房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控的序幕， 為土地出讓模式的優(yōu)化提供了明確的政策導(dǎo)引；“創(chuàng)新驅(qū) 動(dòng)，轉(zhuǎn)型發(fā)展”成為上海推動(dòng)科學(xué)發(fā)展的必由之路，為土地 出讓模式的完善提供了良好的創(chuàng)新環(huán)境；2008年10月上海 市“大部制”機(jī)構(gòu)改革，強(qiáng)化“規(guī)土合一”，為推動(dòng)土地 出讓模式的創(chuàng)新，提供了良好的機(jī)制保障和技術(shù)基礎(chǔ)。2. 3基本流程及重點(diǎn)內(nèi)容現(xiàn)行土地出讓制度基本流程主要包括制定土地出讓計(jì) 劃、開(kāi)展土地招牌掛、核發(fā)用地權(quán)證等幾個(gè)大的階段，本次 土地出讓中將研究重點(diǎn)集中于招牌掛階段，通過(guò)增加土地預(yù) 出讓環(huán)節(jié)、編制全新的招標(biāo)文件及評(píng)標(biāo)體系

5、、建立方案跟蹤 評(píng)估反饋機(jī)制等手段，對(duì)整個(gè)土地出讓模式進(jìn)行優(yōu)化。2. 3.1增加土地預(yù)出讓環(huán)節(jié)，推行土地“預(yù)申請(qǐng)”制度土地預(yù)出讓是指在土地正式出讓前，按照土地正式出讓 的要求，對(duì)程序規(guī)定的若干環(huán)節(jié)進(jìn)行的先期“演練”。本次 土地預(yù)出讓主要包括編制招標(biāo)文件（包括土地出讓預(yù)申請(qǐng)文 件及附件等），發(fā)布預(yù)出讓公告，受理競(jìng)買(mǎi)人投標(biāo)申請(qǐng)并對(duì) 其資格進(jìn)行審查，組織競(jìng)買(mǎi)人現(xiàn)場(chǎng)踏勘并答疑，確定評(píng)標(biāo)體 系初步方案，組織競(jìng)買(mǎi)人競(jìng)標(biāo)并公布結(jié)果。土地預(yù)出讓或預(yù) 申請(qǐng)制度是土地出讓程序或操作流程上的一項(xiàng)創(chuàng)新，土地出 讓人可以通過(guò)其了解市場(chǎng)，競(jìng)買(mǎi)人可以通過(guò)其進(jìn)行“熱 身”，出讓人與開(kāi)發(fā)企業(yè)之間有益互動(dòng)，有利于實(shí)現(xiàn)“雙 贏”的

6、局面。2. 3. 2全新的招標(biāo)文件及評(píng)標(biāo)體系土地招標(biāo)文件是土地出讓過(guò)程中最重要的文件，評(píng)標(biāo)體 系是土地招標(biāo)出讓的核心，會(huì)直接影響土地出讓的成敗。傳 統(tǒng)土地招標(biāo)出讓依靠市場(chǎng)定價(jià)，形成“價(jià)優(yōu)者得”的局面， 引發(fā)地價(jià)波動(dòng)，從而影響房產(chǎn)市場(chǎng)社會(huì)預(yù)期。而且招標(biāo)文件 中只對(duì)少數(shù)規(guī)劃技術(shù)參數(shù)進(jìn)行要求，規(guī)劃中的大部分要素只 作為參考，規(guī)劃與土地出讓銜接較弱。本次土地出讓突破傳 統(tǒng)，對(duì)招標(biāo)文件及評(píng)標(biāo)體系進(jìn)行了大膽創(chuàng)新，通過(guò)采用商務(wù) 標(biāo)加技術(shù)標(biāo)組合評(píng)分形式進(jìn)行評(píng)標(biāo)，弱化價(jià)格因素，加大技 術(shù)標(biāo)權(quán)重，細(xì)化技術(shù)標(biāo)評(píng)分體系，強(qiáng)化了規(guī)劃與土地出讓及后續(xù)建設(shè)的銜接，保障了規(guī)劃實(shí)施效果。2. 3. 3建立跟蹤評(píng)估反饋機(jī)制本次土

7、地出讓過(guò)程中還建立了全程跟蹤評(píng)估及反饋機(jī)制，對(duì)地區(qū)規(guī)劃編制、土地出讓全程跟蹤研究，對(duì)建設(shè)實(shí)施 情況進(jìn)行評(píng)估，編制虹橋商務(wù)區(qū)規(guī)劃實(shí)施報(bào)告，對(duì)地區(qū) 發(fā)展導(dǎo)向、規(guī)劃技術(shù)方法、土地出讓操作、建設(shè)實(shí)施策略等 多方面優(yōu)化調(diào)整提出反饋意見(jiàn)。2.4主要作用 2. 4. 1有利于穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期弱化價(jià)格因素，確立“綜合條件最優(yōu)者得”的指導(dǎo)思想，有效的避免了 “地王”的出現(xiàn)，對(duì)于穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)社 會(huì)預(yù)期有著明顯的作用。本次土地出讓中土地價(jià)格均價(jià)低于 4萬(wàn)元/平方米，折合“樓板價(jià)”約1萬(wàn)元/平方米，明顯低 于上海市相同區(qū)位其他地段商辦用地的價(jià)格。2. 4. 2有利于建立健康的市場(chǎng)秩序土地預(yù)出讓制度，變相延長(zhǎng)了土地出讓公

8、告的時(shí)間，有 利于競(jìng)買(mǎi)人對(duì)土地信息進(jìn)行深度解讀，確定合理的規(guī)劃設(shè)計(jì) 方案。土地出讓信息的充分公開(kāi)有利于社會(huì)的監(jiān)督，突出了 “公開(kāi)、公平、公正”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則。另一方面，預(yù)出讓 相當(dāng)于強(qiáng)化了競(jìng)買(mǎi)人資格審查力度，對(duì)其以往業(yè)績(jī)、經(jīng)營(yíng)狀 況，有無(wú)上“黑名單”進(jìn)行審查，避免囤地現(xiàn)象出現(xiàn)，從而 間接增加土地有效供給，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康平穩(wěn)發(fā)展。2. 4. 3有利于保障地區(qū)規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)通過(guò)全新的招標(biāo)文件及評(píng)標(biāo)體系，突出了規(guī)劃控制要素 在建設(shè)過(guò)程中的落實(shí)，強(qiáng)化了規(guī)劃與建設(shè)實(shí)施的銜接，更有 利于規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；設(shè)立較高的準(zhǔn)入門(mén)檻，有利于綜合實(shí) 力較強(qiáng)的大的集團(tuán)開(kāi)發(fā)商介入，從而間接保障了地區(qū)開(kāi)發(fā)建 設(shè)的品質(zhì)。2

9、. 4. 4有利于維護(hù)創(chuàng)新的可持續(xù)性跟蹤評(píng)估及反饋機(jī)制有利于地區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中各項(xiàng) 機(jī)制的完善，有利于促進(jìn)規(guī)劃編制技術(shù)方法的革新，有利于 維護(hù)創(chuàng)新的可持續(xù)性。目前該機(jī)制已經(jīng)發(fā)揮作用，商務(wù)區(qū)其 他地區(qū)規(guī)劃編制中控制要素根據(jù)具體建設(shè)情況已進(jìn)行若干 調(diào)整、土地預(yù)出讓制度環(huán)節(jié)根據(jù)實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了簡(jiǎn)化、 評(píng)標(biāo)體系各要素權(quán)重也進(jìn)行多輪優(yōu)化調(diào)整。3. 結(jié)語(yǔ)土地出讓制度的完善是一個(gè)長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)的過(guò)程，虹橋商 務(wù)區(qū)核心區(qū)土地出讓針對(duì)現(xiàn)行土地出讓制度進(jìn)行改良，能夠 很好的適應(yīng)當(dāng)今城市建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)的需要，同時(shí)對(duì)于國(guó)家 社會(huì)穩(wěn)定及經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一定的促進(jìn)作用。但是該種模式目前 還處在初步實(shí)踐階段，其理論體系并不完善，有待于在具體 操作中進(jìn)一步優(yōu)化和提升：該種模式必須以詳盡的城市設(shè)計(jì) 及相關(guān)研究論證為基礎(chǔ)，延長(zhǎng)了規(guī)劃編制周期，同時(shí)對(duì)規(guī)劃 編制技術(shù)人員也提出了更高的要求；其對(duì)開(kāi)發(fā)商的限定會(huì)使 一部分開(kāi)發(fā)商被排除在外，并不一定適合在所有的土地出讓 中都使用，同時(shí)也可能產(chǎn)生權(quán)力尋租的腐敗現(xiàn)象；其對(duì)土地 價(jià)格的控制，可能會(huì)觸犯到地方政府深層次的利益，不利于 執(zhí)行；因此對(duì)于土地出讓制度的研究還需要結(jié)合實(shí)踐進(jìn) 一步深入進(jìn)行，建立完善的以市場(chǎng)機(jī)制為主導(dǎo)的城市土地市 場(chǎng)還任重道遠(yuǎn)。參考文獻(xiàn)：1 虹橋商務(wù)區(qū)核心區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃（2010年）2 淺析“招拍掛&qu