關于環(huán)境公益訴訟的實踐和探索

1、關于環(huán)境公益訴訟的實踐和探索關于環(huán)境公益訴訟的實踐和探索作者肖 瑋 賴長浩 摘 要：環(huán)境公益訴訟是解決環(huán)境問題，保護國家、社會和公眾環(huán)境權益的有效途徑。本文從國內環(huán)境公益訴訟的實踐出發(fā)，借鑒國外環(huán)境公益訴訟的經驗，分析了我國環(huán)境訴訟法律制度存在的問題，闡述了建立環(huán)境公益訴訟制度的必要性，并提出了建立環(huán)境公益訴訟制度的建議，旨在探索一條落實科學發(fā)展觀的環(huán)境保護新思路。關鍵詞：環(huán)保 訴訟制度 公益訴訟 研究 公益訴訟是于20世紀60年代，美國在經歷劇烈的社會變革后廣泛使用的術語。當時的眾多社會制度均面臨挑戰(zhàn)，因而出現(xiàn)了各種嘗試改革的方案，設立了眾多的公益法律機構及類似的倡導制度，它們都是為了環(huán)境、

2、消費者、女性、有色人種、未成年人及類似的諸多利益而展開活動。各國的環(huán)境公益訴訟制度不盡相同，在我國也沒有形成一個公認的概念。筆者認為，環(huán)境公益訴訟應當是指任何組織和個人都可以根據(jù)法律法規(guī)的授權（如中華人民共和國環(huán)境保護法第六條規(guī)定，一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權對污染和破壞環(huán)境單位和個人進行檢舉和控告），對侵害國家環(huán)境權益、社會公共環(huán)境權益的行為，有權向法院起訴，由法院追究違法者法律責任的行為規(guī)范。也就是說，環(huán)境公益訴訟是法院在當事人及其他參與人的參加下，按照法定程序，依法對于個人或組織提起的違法侵犯國家環(huán)境權益、社會公共環(huán)境權益的訴訟進行審理并判決，以處理違法行為的活動。就環(huán)境問題

3、提起公益訴訟在國外已有較完善的制度和大量的實踐。近年來，國內也開始了一些積極有益的嘗試和探索。1. 國內環(huán)境公益訴訟的實踐據(jù)報道，2004年5月12日，四川省資陽市雁江區(qū)人民檢察院對該市雁江區(qū)清水河流域8家石材廠違規(guī)加工石材，擅自向河道排放石漿，造成河道污染和堵塞，嚴重影響了村民的生產、生活一事正式啟動法律程序，發(fā)出檢察建議書，建議這些企業(yè)進行整改，并將整改情況報送檢察院。該院在建議書中指出，這8家石材加工廠在未辦理任何證照的情況下，違規(guī)加工石材，擅自向河道排放石漿，造成河道污染和堵塞，嚴重影響了村民的生產、生活。為此建議企業(yè)對治污設施進行整改，修建沉淀凈化池，使所排出水達到環(huán)保標準；對因排放

4、的石漿水造成河床升高、河道堵塞，眾廠家應進行清理，將河道恢復原狀。建議書要求這8家石材廠將整改情況報送該院。 雁江區(qū)人民檢察院告誡這些企業(yè)，如果不積極治理污染，繼續(xù)侵害“三農”，將對其依法提起民事公訴。目前，檢察院正在等待企業(yè)整改的消息。 此前，雁江區(qū)環(huán)保局曾對污染企業(yè)發(fā)出整改通知書，限期15日內停產整改。但眾廠家仍然我行我素，不肯投資治理污染，以至這一問題得不到切實解決。檢察院就污染問題代表國家向污染企業(yè)發(fā)出檢察建議書或提起公益訴訟，是否濫用了國家法律賦予的司法權力，干擾正常的民事法律關系，法院會不會支持呢？其實，類似案件在2003年已有判例。2003年5月9日，樂陵市人民法院根據(jù)原告樂陵市

5、人民檢察院對被告范某通過非法渠道非法加工銷售石油制品，損害國有資源，造成環(huán)境污染，威脅人民健康，影響社會穩(wěn)定提起訴訟，請求依法判令被告停止侵害、排除妨害、消除危險一案，依據(jù)民法通則第5條、第73條、第134條規(guī)定作出判決，責令被告范某將其所經營的金鑫化工廠，于本判決生效后的5日內自行拆除，停止對社會公共利益的侵害，排除對周圍群眾的妨礙，消除對社會存在的危險。這起由樂陵市檢察院起訴、樂陵市法院判決的環(huán)境污染停止侵害案，是最近處理的一個較好的環(huán)境公益訴訟案件，無論是在程序上還是在實體上，都有重要的借鑒意義。2003年11月，四川省首例環(huán)境污染公益訴訟案近日在閬中“塵埃落定”。閬中市人民法院依法判決

6、該市群發(fā)骨粉廠停止對環(huán)境的侵害，并在1個月內改進設備，直至排出的煙塵、噪聲、總懸浮顆粒物不超過法定濃度限值標準為止。較長時間以來，閬中市群發(fā)骨粉廠周圍居民因長期受該廠煙塵、噪聲污染侵害，多次到環(huán)保部門投訴。今年初，該市環(huán)保局在對該廠周圍區(qū)域的空氣質量進行監(jiān)測后發(fā)現(xiàn)，其懸浮顆粒物、噪聲等超標較嚴重。隨后，該市檢察院向法院提起民事訴訟。法院審理后認為，群發(fā)骨粉廠排放的污染物在一定程度上對周邊群眾的工作、生活構成了侵害，并依法作出了上述判決。2004年6月，國家環(huán)?？偩指本珠L潘岳在“世界環(huán)境名人聚會北京探討科學發(fā)展觀”大會上提出，公眾應該成為環(huán)境污染事件中的訴訟主體，建立環(huán)境公益訴訟制度，讓任何公民

7、、團體和國家機關都能與污染環(huán)境者在法庭上一論高低。 據(jù)潘岳副局長介紹，環(huán)境權益并不僅僅屬于私人，它更多地屬于社會公益，而要加大對環(huán)境污染和生態(tài)破壞的懲治力度，環(huán)境訴訟的主體就應從直接的受害者擴大到政府環(huán)境保護部門、環(huán)保組織、公眾，把污染企業(yè)置于公眾的監(jiān)督之下，并形成污染企業(yè)如過街老鼠人人喊打的態(tài)勢，從根本上扭轉污染反彈的現(xiàn)象。去年，北京市環(huán)保局將屢次違反環(huán)境保護法的9家企業(yè)告上法庭，法庭判令9家企業(yè)停止環(huán)境污染行為并繳納罰金。2. 建立環(huán)境公益訴訟制度的思考和建議2.1 建立環(huán)境公益訴訟制度的必要性目前我國法學界在公益訴訟研究方面較具代表性的觀點有兩種。一種觀點認為，公益訴訟有廣義和狹義之分。

8、廣義的公益訴訟包括所有為維護公共利益的訴訟，既有國家機關代表國家以國家的名義提起的訴訟，也有私法人、非法人團體、個人代表國家以自己的名義提起的訴訟。狹義的公益訴訟是指國家機關代表國家以國家的名義提起的公益訴訟。另一種觀點認為，公益訴訟是指特定的國家機關和相關的組織和個人，根據(jù)法律的授權，對違反經濟法律、法規(guī)侵犯國家利益、社會利益或不特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究相對人法律責任的活動。公益訴訟不等于公訴，它既可以由國家授權的檢察機關和政府機關代表國家提起公訴，又可以由利害關系人以國家授權機關的名義或以個人的名義提起訴訟。今年，在北京大學法學院，近30名來自實務部門和理論界的專家

9、、學者就公益訴訟在我國理論和實踐中的問題展開了熱烈而深入的研討，對于公益訴訟的必要性，與會專家都認為無可置疑。專家認為，在利益多元的現(xiàn)代社會，存在很多目前的共同訴訟所無法包含的利益需要法律的保護。同時，建立公益訴訟制度來維護由于行政或立法等原因受到損害的社會公共利益，是推進社會改革，促進民主與法治完善的重要途徑。法院對涉訴當事人眾多的案件通過不受理實施的壓制只會造成更大的社會不安。受理公益訴訟案件，不僅不會影響法院的形象，反而更好地樹立法院維護人民利益及正義與公平的良好形象。是依法治國，建設社會主義法治國家的要求。在各國民事訴訟制度中，大多數(shù)發(fā)達國家都有較完善的公益訴訟制度，環(huán)境保護的公益訴訟

10、是其中的重要內容。我國要建設社會主義法治國家，實施環(huán)境保護基本國策，充分保護國家、社會和公眾的環(huán)境權益，如不建立完善的環(huán)境公益訴訟制度，不能說明中國的民事訴訟制度的健全，也不能保證我國經濟社會全面、協(xié)調和可持續(xù)的發(fā)展。從目前我國現(xiàn)行法律規(guī)定看，侵害國家利益或公共利益，應當承擔法律責任。但是，對侵害國家利益或公共利益的行為，目前大量的是追究行政責任，少量追究刑事責任，而極少、極難追究民事責任。這一法律空白，有必要通過建立環(huán)境公益訴訟制度來填補，真正保障國家利益和公共利益不受侵害。是保護公共利益的需要。法律保護的對象不僅限于特定的主體利益，在某些情況下，違法行為會侵害不特定多數(shù)人的利益。在我國，對

11、公共利益的侵害突出表現(xiàn)在“公害事件”和“國有資產流失”兩個方面。 公害事件也就是通常所說的直接造成不特定的大多數(shù)人的人身、財產損害的事件。當前人們抱怨最多的主要是環(huán)境污染問題。環(huán)境污染已經成為威脅人類生存的問題，近年來，環(huán)境污染致害事件明顯呈上升趨勢，縱然新聞媒體用了相當?shù)钠麄鳝h(huán)境污染給人類帶來的危害，污染仍然象“惡魔”一樣吞噬著人類生存的地球。然而，由此而引起的訴訟卻寥寥無幾，其主要原因是我國現(xiàn)行法上確立的權利主體偏離了社會現(xiàn)實需要，環(huán)境公益訴訟的法律地位并不明確。是環(huán)境保護執(zhí)法提出的新要求。目前我國環(huán)境保護執(zhí)法在很大程度上是指環(huán)境保護監(jiān)督管理部門依法追究環(huán)境違法者的行政法律責任，而對環(huán)

12、境違法者民事責任的追究僅僅是由特定的直接受到環(huán)境污染損害的單位或者個人通過提起民事訴訟來實現(xiàn)，當違法者觸犯刑律時，由司法機關介入提起國家公訴追究違法者的刑事責任，在這種情況下，當違法者違反環(huán)境保護法律法規(guī)，侵害國家利益或公共利益，但又未觸犯刑律時，按照現(xiàn)行法律，對于上述事件，可能只有極少數(shù)人享有起訴權，或者任何公民、法人對這種違法行為均無起訴權。即便是有的受害人依法具有原告資格，也常常由于訴諸法律主張權利對他來說可能是很不經濟的，或者因為受害人多，誰也不愿意付出代價讓別人搭便車等原因而無人起訴，只有靠追究違法者的行政法律責任來制止侵害行為或處以經濟處罰，而無法讓受損害者得到民事法律的救濟。這時

13、，環(huán)境保護行政主管部門或其他部門作為政府（國家或公共利益）的代表，就有責任提起環(huán)境公益訴訟。此外，目前我國環(huán)境保護法律法規(guī)規(guī)定的環(huán)境保護管理手段和措施還比較“軟弱”，環(huán)境保護行政執(zhí)法很難到位，需要有更多更有力的手段和措施來解決環(huán)境污染問題，讓違法者得到應得懲處。通過環(huán)境公益訴訟的手段來解決環(huán)境污染問題，必然促進環(huán)境保護執(zhí)法工作的深化。2.2 建立環(huán)境公益訴訟制度之建議對環(huán)境公益訴訟制度的設計方案，筆者建議在環(huán)境保護法中進一步明確有關主體對侵犯公益的行為提起訴訟的權利，因為訴訟權是一項公民的基本權利，保護環(huán)境公益的訴訟權利應當?shù)玫江h(huán)境基本法的肯定。另外民事訴訟法中設置相應的環(huán)境公益訴訟內容，對環(huán)

14、境公益訴訟案件的訴訟主體、受理條件、訴訟范圍、審判程序等作出具體規(guī)定，形成完整規(guī)范的環(huán)境公益訴訟制度。就具體的訴訟操作而言，筆者建議：賦予一切單位和個人以訴權。環(huán)境公益訴訟由誰來做原告？有的認為環(huán)境公益訴訟的主體只能是國家機關即檢察院，有的認為由檢察院進行公益公訴有違法理，更多的人主張不論國家機關，還是公民個人或其他組織均為公益訴訟的原告主體。筆者認為，根據(jù)中華人民共和國環(huán)境保護法第六條的規(guī)定，一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權對污染和破壞環(huán)境單位和個人進行檢舉和控告。這條規(guī)定中的“控告權”不僅僅是一種宣告的權利，還是一種直接的訴權，是賦予國家機關、有關組織、公民個人均有環(huán)境公益訴權。而

15、且，既然是為保護國家環(huán)境權益和社會公共環(huán)境權益而設置的程序制度，就應當體現(xiàn)其社會性、公共性，允許更廣泛的更能代表不同層次利益的法律主體進行公益訴訟，不應有所限制。當然，當國家環(huán)境權益或者社會公共環(huán)境權益受到侵害時，最為合適的起訴主體應當是環(huán)保部門。作為對環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理的政府環(huán)保部門有責任、有義務對侵害國家利益、公共利益的環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為提起公益訴訟，以保護國家利益和社會公共利益。在我國，檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關，負有監(jiān)督法律統(tǒng)一正確實施的職責，其權力行為不具有實質處分的性質，處于一種超然的地位，在國家利益和社會公共利益受到損害以后，檢察機關應當有權代表國家向人民法院提起

16、公益訴訟。但是，具體到環(huán)境公益訴訟，環(huán)保部門則擔負著維護國家、社會和公眾環(huán)境權益的重要職責。其特殊的環(huán)境管理職責、優(yōu)越的取證手段對其提起環(huán)境公益訴訟有著得天獨厚的條件。 如果說法律賦予環(huán)保部門對國家環(huán)境資源和公共環(huán)境利益進行行政管理是防止國家環(huán)境資源和公共環(huán)境利益受侵害的保證，那么，法律賦予環(huán)保部門依法行使保護國家環(huán)境權益和社會公共環(huán)境權益的民事起訴權，則是在國家環(huán)境權益和社會公共環(huán)境權益受到侵害后進行補救的重要途徑。 環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為往往不直接侵犯特定的公民、法人或者其他組織的合法權益，導致無人享有訴權，即使法律賦予其訴權，也常常因為起訴與否與他們的自身利益無直接的關系而無人起訴。此時

17、，環(huán)保部門以其特殊的環(huán)境管理職責，提起環(huán)境公益訴訟是最好的選擇。因為證據(jù)是訴訟成敗的關鍵，環(huán)保部門作為環(huán)境管理者，一方面可以通過現(xiàn)場檢查、取樣監(jiān)測、保全證據(jù)等手段最及時、最直接地發(fā)現(xiàn)侵害行為和采集證據(jù)，另一方面，環(huán)保部門掌握了采集證據(jù)的技術手段和監(jiān)測工具，能及時有效地采集證據(jù)，承擔訴訟舉證責任最為有利。當然，環(huán)保社團組織和公眾也應當是環(huán)境公益訴訟不可缺少的主體，當國家機關對某些損害公益行為會顧慮方方面面的關系、面臨重重壓力而懈怠起訴時，“舍得一身剮，敢把皇帝拉下馬”的民眾卻在訴訟意志上很少會受到干擾，更敢于舉起公益訴訟大旗，彌補了不足之處，便于形成強大的訴訟合力，充分保障違反公益的行為受到法律

18、追究。國家應當予以鼓勵和支持，形成環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為人人喊打的局面，從而推動經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。對此可借鑒國外的告發(fā)人訴訟制度，對勝訴的原告給予適當?shù)莫剟?。環(huán)境公益訴訟不應受訴訟時效的限制。我國現(xiàn)行三大訴訟均有關于訴訟時效的規(guī)定，要求出現(xiàn)糾紛必須在一定的期限內提起訴訟，否則將喪失勝訴的權利，但在民法通則的有關司法解釋中規(guī)定“未授權給公民、法人經營、管理的國家財產受到侵害的，不受訴訟時效期間的限制”。筆者認為，這一規(guī)定是出于保護國家利益所需，而公益訴訟同樣是保護國家利益和社會公共利益的救濟渠道，也應當不受訴訟時效的限制，使侵犯國家利益和社會公共利益的違法行為在任何時候均能受到法律追究。舉證

19、責任應區(qū)別訴訟主體而定。在民事訴訟中，作為提出訴訟主張的民事訴訟主體，應當為自己的主張?zhí)峁┳C據(jù)證明。在環(huán)境公益訴訟中，舉證責任應根據(jù)環(huán)境法和民事程序法中有關舉證責任的原則及公益訴訟的特殊性，來解決環(huán)境公益訴訟的舉證責任問題，應區(qū)別訴訟主體而定。對于公眾因環(huán)境污染糾紛提起的訴訟，實行舉證責任倒置，已有相關的司法解釋（注：參見最高人民法院關于適用中華人民共和國民事訴訟法若干問題的意見第74條）。公眾或環(huán)保社團組織作為原告提起環(huán)境公益訴訟主要起因是環(huán)境污染公害，如按“誰主張，誰舉證”的分擔原則，眾多的公害受害者就難以得到真正的司法保護。原因之一就是他們在許多情況下不可能就某些要件舉證，主要體現(xiàn)在公眾

20、一方難以舉證行為人的行為與損害事實之間的因果關系、行為人是否有過錯等等。在公害案件中，一是由于受害人缺乏收集證據(jù)的技術手段，對大氣、水質污染缺乏相應的監(jiān)測手段和監(jiān)測工具，而無法獲得確鑿的證據(jù)；二是由于發(fā)生危害的復雜性和說明危害發(fā)生機制的困難性使受害人無法舉證；三是由于科技、文化水平的限制，一般人難以知道某種污染可能造成某種危害（包括將來的危害），以及專有技術和生產工藝的保密性，也使受害人難以對加害人有無過錯舉證。所以在環(huán)境公害案件中，原告方往往只能證明自己受到了損害，而對侵權人在環(huán)境侵權的主觀過錯、行為違法性、因果關系方面的事實很難或根本不可能舉證。要查明公害的原因需要高度的科學知識和大規(guī)模的

21、科學調查，作為普通的公眾其收集證據(jù)的能力較弱，進行這種證明是極其困難的。實行舉證責任倒置，使公眾的舉證責任得到緩和，公眾作為原告只要對自己主張的因果關系的蓋然性舉證證明就算是完成了舉證。環(huán)保部門或檢察機關等國家機關代表國家提起環(huán)境公益訴訟，因其特殊的身份和職責，應對其主張承擔舉證責任。一是這些國家機關有權力開展調查取證活動，可通過現(xiàn)場檢查、取樣監(jiān)測、證據(jù)保全等手段有效地采集證據(jù)；二是國家機關特別是環(huán)保部門擁有收集證據(jù)的技術手段和專業(yè)技術人才，可以獲得充分確鑿的證據(jù)。訴訟請求應包括賠償金。提起環(huán)境公益訴訟主要在于制止環(huán)境污染和生態(tài)破壞的危害和獲得損害賠償。無論誰作為原告，如提出停止侵害、排除妨害

22、、消除危險的訴訟主張，應該很容易得到法院的支持獲得勝訴。至于損害賠償，則比較復雜，這類案件，受害人眾多，受害情況不一，最終損害結果可能一時也難以確定，特別是對國家和公共利益的損害目前還難以計算，還存在不少法律和技術上的障礙，但是，違法者應當對造成的損害承擔賠償責任。在訴訟實踐中，可以如北京市環(huán)保局一樣提出繳納罰金的訴訟請求，罰金的數(shù)額應高于其違法所得，以阻嚇違法者，達到利用經濟手段解決環(huán)境問題的目的。此外，為了鼓勵環(huán)保社團組織和公眾提起環(huán)境公益訴訟，應對其勝訴后進行獎勵，獎勵金應以全額賠償金的一定比例為限，正如國外的告發(fā)人訴訟。法院受理環(huán)境公益訴訟案件并不違背法律的基本精神。在當前，一些法院拒

23、絕受理環(huán)保部門、檢察院或公眾起訴的公益訴訟案件，理由就是法律沒有明文規(guī)定可以提起環(huán)境公益訴訟。事實上，在絕大多數(shù)國家，檢察院等國家機關和公眾都是可以提起環(huán)境公益訴訟的，只是范圍大小有所區(qū)別而已。在我國，那些涉及到國家環(huán)境利益和公共環(huán)境利益的案件，因為沒有確定的受害人作為訴訟主體而無法提起訴訟，因而國家和公眾的利益得不到應有的保護，環(huán)境公益訴訟正好可以解決這一問題。法院受理這類案件并不違背法律的基本精神。 訴訟處分權應作限制。環(huán)境公益訴訟案件原告起訴的目的不是為了自身的私益，而是代表國家、公眾為維護公益進行的訴訟，其訴訟權利不是自生的，而是國家和公眾賦予的，因此原告的訴訟處分權應作限制。筆者認為,除非因證據(jù)不足，被告承認錯誤并已經主動補救了其侵害公益的行為，否則，原告不能撤回起訴，防止出現(xiàn)被告誘使迫使原告撤訴、違法行為依舊存在的現(xiàn)象；凡事實清楚，證據(jù)確鑿，被告明顯違反法律，侵害國家環(huán)境權益或社會公共環(huán)境權益的案件不允許撤訴。在訴訟過程中，如果原告喪失法律行為能力或死亡，則按照訴訟主體資格的繼承原理，任何符合公益訴訟