基層財政管理體制的改革發(fā)展路徑

1、    基層財政管理體制的改革發(fā)展路徑    舒奚榮 張夢園 劉璇 閔曉文【摘  要】隨著社會經(jīng)濟(jì)的建設(shè)與發(fā)展，尤其是在我國的基層經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中仍然存在諸多問題，相關(guān)財政管理體制不完善，在開展財務(wù)運(yùn)營管理過程中漏洞百出。為了能夠不斷提升財政管理水平，基層政府部門必須進(jìn)行改革和優(yōu)化，最大程度的發(fā)揮財政管理體系的優(yōu)勢。本文簡單介紹了當(dāng)前基層財政管理體制的現(xiàn)狀，同時提出相關(guān)改革措施與路徑，希望能夠推進(jìn)我國基層財務(wù)的發(fā)展。【關(guān)鍵詞】基層財政管理體制;現(xiàn)狀;發(fā)展措施與路徑引言自從農(nóng)村稅收改革開始到現(xiàn)在，我國廣大的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)生了翻天覆地的變化，特別是國家頒

2、布了各種惠農(nóng)政策，并在很大程度上增強(qiáng)了對三農(nóng)的支持力度，新農(nóng)村建設(shè)是一個很典型的案例。通過這系列改革，大大改善了縣鄉(xiāng)政府財務(wù)困難的問題。但是，在西部許多貧窮地區(qū)仍然存在著很多非常尖銳的縣政府和財務(wù)收支之間的矛盾，這大大限制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1.基層財政管理體制的現(xiàn)狀1.1基層財政影響政府的運(yùn)轉(zhuǎn)就目前而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府財權(quán)較小，但管理上的東西多，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境中最根本和直接的原因。從目前國家推行的分稅制度來看，收入分配雖然劃分為中央和地方之間的比重，但在管理各級政府之間的物權(quán)制度上仍表現(xiàn)為不對等，這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府處于有事無財?shù)膶擂尉车?，最終導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的說話底氣不夠，有時還無法兌現(xiàn)非正常的說

3、話。1.2基層財政債務(wù)"纏身"一是在過去幾年大力發(fā)展各類行業(yè)。當(dāng)時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為干點事興辦企業(yè)，或公益工程項目，起點是好的，為政府創(chuàng)造了佳績，但沒有錢，只得用鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的名義借錢給各家銀行。二是過去幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)、人員大肆膨脹，使政府無法運(yùn)作，不得已造成巨額債務(wù)。三是為發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政采取新的措施，增加了舉債額。新項目可以正常工作，也可以收取稅費(fèi)，但如果一旦項目陷入困境，不能正常工作，就會使黨委政府產(chǎn)生新的債務(wù)。1.3鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對財政建設(shè)不夠重視眾所周知，鄉(xiāng)政府是貫徹扶貧濟(jì)困的橋梁，也是貫徹惠農(nóng)政策和伸張公平正義的橋梁。但是，大量事實顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是由鄉(xiāng)村或縣（區(qū)）分管的，而且這些財

4、政人員中有許多人對新時期的財政功能并不十分透徹，他們中有許多人僅單純地認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政只是指領(lǐng)導(dǎo)會計和出納的機(jī)構(gòu)而已?？紤]到這一點，政府領(lǐng)導(dǎo)在實踐中往往會出現(xiàn)隨便調(diào)換財政人員的情況，如果這么做很容易造成鄉(xiāng)財政業(yè)務(wù)的骨干大量出現(xiàn)外流，這在極大程度上限制了整個財政工作的規(guī)范性管理。1.4基層政府的財政約束力不足（1）越位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。在過去的很長時間內(nèi)，具體來說是在公務(wù)員管理系統(tǒng)頒布之前，我國對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入沒有嚴(yán)格限制，因此，在就業(yè)形勢困難的大環(huán)境中，財政監(jiān)管不夠公平。（2）以往，對于一級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，往往沒有理會農(nóng)村規(guī)模大小或地方資源是否充足，都會有很多的部門設(shè)立起來，雖然這些機(jī)構(gòu)已經(jīng)對這些工作進(jìn)

5、行了詳細(xì)的規(guī)定，但去基層政府辦事的人卻會有很深的感覺：太過繁瑣，往往是很簡單的一件事需要花大量時間來完成程序。這樣就直接造成了機(jī)構(gòu)和員工的冗余，同時也缺少有效制約。（3）國家政策的錯位問題。從這一層面來看，主要表現(xiàn)在兩方面。首先，由于一些國家為有效解決農(nóng)村大學(xué)生的短期就業(yè)困難問題，硬性地要求安排他們到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行工作，這樣很容易就會導(dǎo)致由于原本工作人員規(guī)模超過的目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)機(jī)構(gòu)基層工作人員越來愈多，為了有效安排這部分機(jī)構(gòu)工作人員，只能從以前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員中進(jìn)行分?jǐn)?，也就因此產(chǎn)生了許多公務(wù)閑差。2.關(guān)于新形勢的基層財政管理制度改革戰(zhàn)略2.1健全基層財政管理體制模式基層財政管理制度問題，說到

6、底是要理順"財權(quán)劃分"的問題，這一理順應(yīng)該是要對發(fā)展程度不同、資源差異的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行不同管理制度。一是開展省級財政部門對下級財務(wù)部門的合理分配，加強(qiáng)對上層財務(wù)部門的調(diào)控，重點在于平均分配公共產(chǎn)品服務(wù)的基礎(chǔ)。第二，要根據(jù)不同的基層財政特點，建立起與之適應(yīng)的管理制度模式。對經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高，資源豐富的農(nóng)村實行分稅制度，并按不同的稅種劃分財權(quán)和財權(quán);對經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后且資源短缺的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實行超收分配和超支補(bǔ)助財政制度，以滿足與鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)部門相關(guān)的基礎(chǔ)支出，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運(yùn)作。2.2創(chuàng)新財政監(jiān)管模式（1）基層財政部門的創(chuàng)新思路，多渠道、多途徑地盤活鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資產(chǎn)，并對集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭有潛力

7、，給予了一定的扶持，引導(dǎo)企業(yè)闖市場，培養(yǎng)企業(yè)的市場競爭力，使企業(yè)保持健康發(fā)展。（2）鼓勵鎮(zhèn)域發(fā)展個體私營經(jīng)濟(jì)模式，同時加強(qiáng)招商引資力度，吸引外國企業(yè)入駐，形成以特色為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)鏈，最終形成了一些特色的龍頭企業(yè)，以此培植財源為目的。（3）充分利用地域資源，開發(fā)礦產(chǎn)、農(nóng)業(yè)和林業(yè)綜合工程，對整個工程實行精細(xì)管理，不斷提高財務(wù)監(jiān)管水平。（4）根據(jù)方案的要求，通過有效的方式，采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解措施。要對歷史上形成的債務(wù)合理、合法地細(xì)化，并因事因人分析制定了較為詳盡的化解方案，逐步消除。結(jié)合鎮(zhèn)域企業(yè)發(fā)展，建立壞帳準(zhǔn)備金專門用于化解債務(wù)，同時將預(yù)算提取一定的比例，以應(yīng)對債務(wù)化解問題。2.3采取針對性管理手段眾

8、所周知，縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況各不相同，因此實行的鄉(xiāng)財管制度是千篇不同的。結(jié)合多年來對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)的研究，可從以下幾方面努力：（1）加大對基層公共服務(wù)扶持的力度。特別是鄉(xiāng)村比較窮的地方，在必要時盡可能地傾斜到貧園區(qū)。然后，盡可能地加大在基層公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，并進(jìn)一步加大對貧窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支出的力度，增加對貧窮地區(qū)的補(bǔ)助。從我國現(xiàn)狀看，主要集中于中西部的貧困地區(qū)。（2）深化省直管縣的改革工作。為了實現(xiàn)這一目的，需要基層政府機(jī)構(gòu)在精簡財務(wù)管理部門、提高資金管理效率的情況下，積極探索如何開發(fā)直管縣下轄的直管村經(jīng)濟(jì)，并做到點帶面，起到了領(lǐng)導(dǎo)和示范作用。最后的一點就是要按照基層實際情況，建立有針對的鄉(xiāng)村財政體制。

9、具體來說，對經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的區(qū)域?qū)嵭幸?guī)范分稅制，然后對縣內(nèi)各種財政收入和事權(quán)的劃分，并由各級財政收入的劃分，并由各自對本級開支負(fù)責(zé)。但經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，可采取批準(zhǔn)收支超分或給予相應(yīng)的比例資助管理制度。通過此方式，確保了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本的支出，滿足了人民群眾基本的需要。2.4對基層財政實行精細(xì)化管理就目前縣鎮(zhèn)財務(wù)實際情況而言，地方政府在確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)所有權(quán)、預(yù)算管理權(quán)、財政審批權(quán)和使用權(quán)的前提下，可采取"鄉(xiāng)財鄉(xiāng)理縣監(jiān)管"、"村民用鄉(xiāng)監(jiān)管權(quán)"的管理模式。具體而言，需要在以下幾方面進(jìn)行實施：首先，在區(qū)縣財政局統(tǒng)籌指揮的下，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算編制、實施、調(diào)整和管理，以及支

10、付。然后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一核算，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算。此外，還包括專項資金管理、社會保險籌集資金、管理國家資產(chǎn)等方面的工作。歸納起來，就是要實現(xiàn)由收支管理到綜合服務(wù)的轉(zhuǎn)變，所做一切都要為農(nóng)民提供更加直接、有效的管理和服務(wù)。2.5清晰劃分基層財權(quán)與事權(quán)根據(jù)目前的發(fā)展?fàn)顩r來看，造成基層財務(wù)管理漏洞百出的根本性原因在于很多部門缺少對資金的有效控制與管理，同時還有承擔(dān)著超過能力范圍內(nèi)的事權(quán)。為了能夠更好的針對此類問題進(jìn)行解決，一般所采用的手段是將財力和權(quán)利進(jìn)行明確劃分。具體可以理解為各級政府明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該在各級政府中分別承擔(dān)事權(quán)，然后通過法律的相關(guān)手段來確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)享有財力，這在一定程度上也解決了基層責(zé)

11、任與資金使用之間的矛盾問題，進(jìn)而更好的推動基層的建設(shè)與發(fā)展。同時對于基層財權(quán)與事權(quán)的分割，能夠更加有利于民生建設(shè)與發(fā)展，將村、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不能事權(quán)歸入縣后進(jìn)行分割管理，另外再根據(jù)其具體情況進(jìn)行經(jīng)濟(jì)撥款。3.結(jié)語總體而言，在我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，仍需加強(qiáng)對于基層農(nóng)村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)管理，針對其所暴露出來的各種問題進(jìn)行有效解決，強(qiáng)化對其重視程度，加大對于基層財政管理體系的完善與優(yōu)化，使其經(jīng)濟(jì)發(fā)展更符合當(dāng)?shù)貙嵡?，只有這樣才能夠更好的推動基層經(jīng)濟(jì)的建設(shè)和發(fā)展。因此為了能夠更好的推動我國基層農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮，應(yīng)著力于財政管理體制的改革與創(chuàng)新，以國家相關(guān)政策方針為依據(jù)，堅定不移的開展相關(guān)基層管理活動，實現(xiàn)更加精細(xì)化的基層財政管理工作，明確各部門的具體責(zé)任，從而有效帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展，為我國整體經(jīng)濟(jì)建設(shè)的繁榮與昌盛奠定堅實的基礎(chǔ)。參考文獻(xiàn)1劉寧. 基層財政管理體制的改革發(fā)展路徑j(luò). 中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊， 2020（14）.2韓廣海. 基層財政管理體制改革研究