《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》解讀

1、畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例解讀之一：以環(huán)境保護(hù)制度優(yōu)化畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展中國工程院院士 金鑒明近年來，我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展迅速， 已經(jīng)成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)最具活力的增長點(diǎn)， 對保障消費(fèi)者“菜籃子”供給、促進(jìn)農(nóng)民增收致富具有重要意義。但是，由于我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展缺乏必要的引導(dǎo)和規(guī)劃， 更多地是自發(fā)地單純地面向市場需求自由發(fā)展， 導(dǎo)致我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)布局不合理、種養(yǎng)脫節(jié)，部分地區(qū)養(yǎng)殖總量超過環(huán)境容量， 加之畜禽養(yǎng)殖污染防治設(shè)施普遍配套不到位，大量畜禽糞便、污水等廢棄物得不到有效處理并進(jìn)入循環(huán)利用環(huán)節(jié)， 導(dǎo)致環(huán)境污染。第一次全國污染源普查數(shù)據(jù)表明，畜禽養(yǎng)殖業(yè)cod、總氮、總磷的排放量分別為1268萬噸、106 萬噸

2、和 16 萬噸，分別占全國總排放量的 41.9%、21.7%、37.7%，分別占農(nóng)業(yè)源排放量的 96%、38%、65%。近年的污染源普查動態(tài)更新數(shù)據(jù)顯示，畜禽養(yǎng)殖污染物排放量在全國污染物總排放量中的占比有所上升。 可見，畜禽養(yǎng)殖污染物減排已不容小覷， 攸關(guān)國家節(jié)能減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，攸關(guān)國家生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的整體改善。畜禽養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境問題也已經(jīng)成為妨礙產(chǎn)業(yè)本身健康發(fā)展的重要因素。 糞便、尸體、廢水等廢棄物處置不當(dāng)，將惡化生產(chǎn)環(huán)境，大量病原體、高濃度惡臭氣體、粉塵等，都將嚴(yán)重危害畜禽健康，甚至導(dǎo)致疫病，直接威脅生產(chǎn)安全， 導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)損失。畜禽養(yǎng)殖造成的環(huán)境污染也常常引發(fā)社會問題， 如由于惡臭或水污染等原因?qū)?/p>

3、致農(nóng)村地區(qū)的民事糾紛， 直接妨礙畜禽養(yǎng)殖經(jīng)營活動。畜禽養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境保護(hù)滯后， 畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源的浪費(fèi)， 也直接妨礙產(chǎn)業(yè)綜合效益的提高。農(nóng)業(yè)要提升效益，就必須走綜合利用的路子，走生態(tài)化、循環(huán)化的路子。畜禽養(yǎng)殖業(yè)要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、 實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化和升級，就必須搞好廢棄物的綜合利用， 走種養(yǎng)結(jié)合、種養(yǎng)平衡的路子。為此，畜禽養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境保護(hù)必須加強(qiáng)。畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例 頒布之前，我國還沒有國家層面上專門的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)類法律法規(guī)。長期以來，畜禽養(yǎng)殖污染防治監(jiān)管無法可依，僅有的原環(huán)?？偩?001 年頒布的畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法效力有限， 無法作為進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管的依據(jù)，導(dǎo)致畜禽養(yǎng)殖污染防治設(shè)施配套率

4、低，環(huán)境管理不到位；此外，部門規(guī)章也無法協(xié)調(diào)更多力量、出臺更多的政策措施推動畜禽養(yǎng)殖廢棄物水平的提高。 另一方面， 由于農(nóng)村生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變、勞動力結(jié)構(gòu)的變化以及國家對化肥使用的補(bǔ)貼等政策，導(dǎo)致畜禽糞肥的應(yīng)用受到限制，也直接導(dǎo)致了大量畜禽糞便等廢棄物資源的浪費(fèi)， 形成污染。 畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例立法的根本目的，就是要推動畜禽養(yǎng)殖業(yè)從加強(qiáng)科學(xué)規(guī)劃布局、 適度規(guī)模化集約化發(fā)展、 加強(qiáng)環(huán)保設(shè)施建設(shè)、 推進(jìn)種養(yǎng)結(jié)合、 提高廢棄物利用率入手， 提高畜禽養(yǎng)殖業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，提升產(chǎn)業(yè)綜合效益。為此，條例以生態(tài)文明建設(shè)的精神為指導(dǎo)，引領(lǐng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展走綠色農(nóng)業(yè)、

5、循環(huán)農(nóng)業(yè)和低碳農(nóng)業(yè)的路子，采取全過程管理的思路，對產(chǎn)業(yè)的布局選址、環(huán)評審批、污染防治配套設(shè)施建設(shè)等前置環(huán)節(jié)做出了規(guī)定， 對廢棄物的處理方式、利用途徑等環(huán)節(jié)做出了規(guī)定。 為推動將綜合利用作為防治畜禽養(yǎng)殖污染的根本手段， 條例還特設(shè)專章對綜合利用的激勵措施做出了規(guī)定， 如對污染防治和廢棄物綜合利用設(shè)施建設(shè)進(jìn)行補(bǔ)貼、 對有機(jī)肥購買使用實(shí)施不低于化肥的補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策、 鼓勵利用廢棄物生產(chǎn)沼氣以及發(fā)電上網(wǎng)等。這些規(guī)定，貫徹落實(shí)了生態(tài)文明制度建設(shè)的要求， 將從根本上對提高畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用水平、 實(shí)現(xiàn)以環(huán)境保護(hù)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化和升級、 促進(jìn)實(shí)現(xiàn)畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的和諧統(tǒng)一提供有力的制度保障。畜禽規(guī)

6、模養(yǎng)殖污染防治條例解讀之二：力推綜合利用，破解發(fā)展難題中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師董仁杰我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)能力已居世界第一， 同時也產(chǎn)生了大量的畜禽糞便。 據(jù)測算，目前我國每年產(chǎn)生各類畜禽糞便約 18 億噸，還不包括養(yǎng)殖所產(chǎn)生的污水以及畜禽尸體及其它廢棄物。畜禽糞便等廢棄物是良好的生物質(zhì)資源，可以用于制造沼氣、生產(chǎn)有機(jī)肥， 適量適時的還田利用對于保障土壤有機(jī)質(zhì)含量、 保障農(nóng)田生產(chǎn)力的可持續(xù)具有重要意義。 但是由于缺乏有效的政策機(jī)制保障， 大量畜禽糞便得不到有效利用， 造成水體和土壤環(huán)境污染。 大量數(shù)據(jù)和研究表明， 我國水體富營養(yǎng)化的一個重要原因即是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)流失的氮磷等養(yǎng)分， 而畜禽養(yǎng)殖是農(nóng)業(yè)源

7、氮和磷重要來源。 另一方面，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期依賴化肥， 許多地區(qū)的農(nóng)田出現(xiàn)了不同程度的有機(jī)質(zhì)減少、 地力下降等情況，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不少地方化肥投入的增加甚至不能再對作物增產(chǎn)有更多貢獻(xiàn)?？梢哉f，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變已迫在眉睫。黨的十八大對生態(tài)文明建設(shè)做出了部署，要求逐步建立與資源和環(huán)境相適應(yīng)的發(fā)展方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)方式。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，也是其中重要內(nèi)容。如何建立推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的體制機(jī)制？如何改變長期以來畜禽糞便等農(nóng)業(yè)廢棄物得不到合理利用反而形成環(huán)境污染的困局？畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例正是破解這個困局的制度建設(shè)實(shí)踐。一是實(shí)施資金支持。 雖然我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)總量大， 但規(guī)模化和專業(yè)化程

8、度與國際先進(jìn)水平還有不小的差距，總體上講，管理水平還比較低，經(jīng)營還比較粗放， 畜禽糞便處理與資源化利用能力還比較弱。因此，條例一方面規(guī)定加強(qiáng)畜禽養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境監(jiān)管， 另一方面則是對畜禽養(yǎng)殖污染防治和廢棄物綜合力利用設(shè)施的建設(shè)實(shí)施資金補(bǔ)貼， 規(guī)定 “可以按照國家規(guī)定申請包括污染治理貸款貼息補(bǔ)助在內(nèi)的環(huán)境保護(hù)等相關(guān)資金支持” 。此外，對于自愿采取高于國家和地方規(guī)定的污染物控制標(biāo)準(zhǔn)、 進(jìn)一步削減污染物排放量的， 條例規(guī)定縣級政府可以依照國家有關(guān)規(guī)定予以獎勵，并優(yōu)先列入環(huán)保和畜牧發(fā)展相關(guān)資金扶持范圍。二是實(shí)施政策扶持。由于畜禽糞便等廢棄物資源密度低，收集、處理、利用等環(huán)節(jié)的增值空間?。恢圃?、購買、使用畜禽

9、糞便制造的有機(jī)肥的優(yōu)惠政策不足，生產(chǎn)和使用者盈利空間小， 甚至可能虧錢， 生產(chǎn)者和使用者效益通常無法與長期享受更多政策優(yōu)惠和扶持的化肥相比，導(dǎo)致畜禽糞便等優(yōu)質(zhì)的肥料資源無法得到利用。為此， 條例特別規(guī)定，利用畜禽糞便等廢棄物進(jìn)行有機(jī)肥生產(chǎn)等綜合利用活動可享受稅收優(yōu)惠政策、 以畜禽糞便制造的有機(jī)肥產(chǎn)品享受化肥運(yùn)力安排、 購買使用有機(jī)肥產(chǎn)品享受不低于化肥的使用補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策。 這些規(guī)定都將有利于從根本上改變畜禽糞便收集、 處理、利用的困局，大大提高畜禽糞肥還田利用的比率。此外，條例還規(guī)定，對利用畜禽糞便等廢棄物進(jìn)行厭氧發(fā)酵和沼氣發(fā)電的， 電網(wǎng)企業(yè)要提供無歧視的接入服務(wù)并全額收購符合并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的多

10、余電量； 利用畜禽養(yǎng)殖廢棄物制造沼氣、以及進(jìn)行沼氣凈化生產(chǎn)生物天然氣，享受新能源優(yōu)惠政策。 可以預(yù)見，條例的實(shí)施會大大促進(jìn)畜禽糞便等廢棄物厭氧發(fā)酵處理和沼氣生產(chǎn)等方式的綜合利用， 在保障肉蛋奶等畜禽產(chǎn)品的同時，為社會提供綠色能源，減少溫室氣體排放。條例對畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染采取的是“疏堵結(jié)合、以疏為主”思路，以“激勵、扶持、引導(dǎo)”生物質(zhì)資源綜合利用為根本途徑。 條例的頒行，將有力地提升我國畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用整體水平，有利于促進(jìn)形成種養(yǎng)平衡、 種養(yǎng)結(jié)合的生態(tài)農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)模式，推動畜禽養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境保護(hù)水平從本質(zhì)上得到提升， 有利于從根本上突破農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨的資源和環(huán)境瓶頸。畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防

11、治條例 解讀之三： 以制度保障環(huán)境保護(hù)與畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展實(shí)現(xiàn)雙贏中國農(nóng)科院研究員、博士生導(dǎo)師楊正禮長期以來， 普遍存在一個誤區(qū)， 認(rèn)為加強(qiáng)畜禽養(yǎng)殖環(huán)保監(jiān)管， 要求養(yǎng)殖者建設(shè)環(huán)保設(shè)施、實(shí)現(xiàn)污染物達(dá)標(biāo)排放， 需要較大的前期投入和不菲的運(yùn)行費(fèi)用支出， 會給畜禽養(yǎng)殖者帶來較重經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，阻礙畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展。 因此，不少人對加強(qiáng)畜禽養(yǎng)殖環(huán)境保護(hù)心存擔(dān)憂， 甚至對此存在抵觸情緒。事實(shí)上，做到環(huán)境保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的雙贏并非不可能， 關(guān)鍵是采用怎樣的思路處理好二者的關(guān)系，讓二者達(dá)到相輔相成、 互相支持、互相促進(jìn)的狀態(tài)，在提高環(huán)境保護(hù)水平的同時促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)雙贏。 畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例為此在制度設(shè)置上做了

12、精心設(shè)計。一是以科學(xué)規(guī)劃為實(shí)現(xiàn)雙贏打好基礎(chǔ)。 規(guī)劃是龍頭， 在具體的行業(yè)管理中起基礎(chǔ)性和導(dǎo)向性的作用。 為避免環(huán)境保護(hù)與畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展在實(shí)踐中被割裂， 條例從畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃和畜禽養(yǎng)殖污染防治規(guī)劃這兩個規(guī)劃入手做出了具體規(guī)定， 如要求制定畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃要統(tǒng)籌考慮環(huán)境承載能力和污染防治要求， 科學(xué)確定布局以及養(yǎng)殖的品種、 規(guī)模和總量；制定畜禽養(yǎng)殖污染防治規(guī)劃要與畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃相銜接， 統(tǒng)籌考慮畜禽養(yǎng)殖生產(chǎn)布局， 明確畜禽養(yǎng)殖污染防治目標(biāo)、任務(wù)、重點(diǎn)區(qū)域、設(shè)施建設(shè)和措施等。條例規(guī)定新改擴(kuò)建養(yǎng)殖場和小區(qū)符合兩個規(guī)劃的要求， 有利于保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展在合乎區(qū)域環(huán)境保護(hù)的要求基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)有序發(fā)展， 避免由于前期考

13、慮不足而在日后由于環(huán)保問題影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是以落實(shí)環(huán)保要求促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。 畜禽規(guī)模化養(yǎng)殖業(yè)疫病風(fēng)險較大， 一旦發(fā)生疫病將給養(yǎng)殖者帶來難以估計的直接和間接經(jīng)濟(jì)損失， 而養(yǎng)殖場所的環(huán)保搞得好不好則直接關(guān)系到疫病防控。此外，養(yǎng)殖場所環(huán)保還直接關(guān)系到鄰里關(guān)系的和諧，搞不好將導(dǎo)致糾紛，直接影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展。 為此條例對畜禽養(yǎng)殖場和養(yǎng)殖小區(qū)環(huán)保提出了一些具體要求， 如新改擴(kuò)建畜禽養(yǎng)殖項(xiàng)目要依法進(jìn)行環(huán)評， 建設(shè)與其養(yǎng)殖規(guī)模相適應(yīng)的糞污貯存和雨污分流設(shè)施， 避免糞便、污水等廢棄物泄露溢出污染環(huán)境等。 認(rèn)真落實(shí)這些環(huán)保要求，對提高畜禽養(yǎng)殖場所防控疫病的能力以及促進(jìn)與鄰里關(guān)系的和諧都會有積極作用， 從而更好地保障

14、畜禽養(yǎng)殖業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。三是以激勵引導(dǎo)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。 條例將激勵和引導(dǎo)廢棄物綜合利用作為解決畜禽養(yǎng)殖污染問題的根本途徑， 做了一系列規(guī)定： 畜禽養(yǎng)殖污染防治設(shè)施建設(shè)和改造可以申請環(huán)境保護(hù)等相關(guān)資金支持，利用畜禽養(yǎng)殖廢棄物進(jìn)行有機(jī)肥生產(chǎn)等綜合利用活動享受稅收優(yōu)惠，購買使用有機(jī)肥享受不低于化肥的使用補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策， 制取沼氣及發(fā)電上網(wǎng)享受相關(guān)優(yōu)惠政策等。這些規(guī)定都有利于提高畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用效益， 甚至通過種養(yǎng)結(jié)合、綜合開發(fā)，使產(chǎn)業(yè)效益得到整體提升，在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級的同時全面提升污染防治水平。此外，條例規(guī)定對標(biāo)準(zhǔn)化、 規(guī)模化養(yǎng)殖場和小區(qū)建設(shè)和環(huán)保設(shè)施配套予以資金、 用地方面的政策扶持和獎

15、勵， 規(guī)定縣級以上地方政府要將規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖用地納入土地利用總體規(guī)劃， 統(tǒng)籌安排落實(shí)養(yǎng)殖用地，鼓勵利用廢棄地、 未利用地等開展規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化畜禽養(yǎng)殖，畜禽養(yǎng)殖用地按農(nóng)用地管理。這些規(guī)定將有利于推動產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、集約化發(fā)展，有利于提高管理水平、降低生產(chǎn)成本、發(fā)揮規(guī)模效益，也更有利于做好環(huán)境保護(hù)。畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例解讀之四：疏堵結(jié)合，破解畜禽養(yǎng)殖污染防治難題中國環(huán)境科學(xué)研究院研究員韓永偉“莊稼一枝花、全靠糞當(dāng)家” ，畜禽糞肥是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)寶貴的肥料資源，為農(nóng)作物提供豐富的有機(jī)養(yǎng)分。但是，目前由于制度層面缺乏必要規(guī)范和扶持引導(dǎo)， 導(dǎo)致大量畜禽糞便等廢棄物沒有得到科學(xué)處理和合理利用，隨意排放，既浪費(fèi)了

16、資源，又污染了環(huán)境。針對這一問題， 畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例采取“疏堵結(jié)合”立法思路，通過促進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用， 變廢為寶， 減少畜禽養(yǎng)殖廢棄物隨意排放， 從根本上破解畜禽養(yǎng)殖污染防治難題。一是以疏為主， 扶持引導(dǎo)綜合利用。 畜禽養(yǎng)殖污染防治不能照搬照抄工業(yè)污染治理的思路，要充分考慮畜禽養(yǎng)殖行業(yè)及其廢棄物的特殊性。一方面， 養(yǎng)殖行業(yè)利潤不高，如果按照治理工業(yè)污染的要求對畜禽養(yǎng)殖糞便、 污水等實(shí)施處理后達(dá)標(biāo)排放， 其高昂的成本是養(yǎng)殖業(yè)難以承受的； 另一方面， 畜禽糞便等廢棄物具有資源屬性， 可以用來制造有機(jī)肥、 制取沼氣、發(fā)電等， 取得一定的經(jīng)濟(jì)收益。 特別是當(dāng)前生態(tài)農(nóng)業(yè)、 綠色農(nóng)業(yè)、 循

17、環(huán)農(nóng)業(yè)的發(fā)展勢頭良好、可再生能源開發(fā)不斷擴(kuò)大的形勢下， 畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用大有潛力可挖。 為此，條例明確規(guī)定國家支持和鼓勵糞肥還田、制取沼氣、 發(fā)電、制造有機(jī)肥等綜合利用方式，鼓勵和支持采取種植和養(yǎng)殖相結(jié)合的方式消納利用畜禽養(yǎng)殖廢棄物， 促進(jìn)畜禽糞便、 污水等廢棄物就地就近利用。條例專章規(guī)定了一系列扶持和鼓勵措施： 明確對沼氣、制肥等綜合利用設(shè)施以及沼渣沼液輸送和施用、 沼氣發(fā)電等相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)予以鼓勵和支持。 對廢棄物利用予以稅收優(yōu)惠并享受農(nóng)用電價格， 對有機(jī)肥購買使用予以不低于化肥的補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策， 利用廢棄物進(jìn)行沼氣生產(chǎn)和發(fā)電的享受新能源優(yōu)惠等。 這些規(guī)定都將有利于促進(jìn)畜禽糞便等廢棄物更多地流向綜合利用，從而從源頭上減少污染環(huán)境的可能。二是堵住污染， 嚴(yán)防廢棄物隨意排放。 畜禽養(yǎng)殖廢棄物的綜合利用率不高的另外一個重要原因是缺乏明確的規(guī)范