自然資源登記程序制度建構(gòu)法律問題探究

1、自然資源登記程序制度建構(gòu)法律問題探究摘要：自然資源登記程序制度構(gòu)建對(duì)自然資源登記 制度意義非同凡響，是登記制度的核心和保障。本文結(jié)合中 西方對(duì)自然資源登記程序建構(gòu)的設(shè)置，分析了自然資源登記 申請(qǐng)階段、自然資源登記受理審查階段以及公示公信問題三 部分中自然資源申請(qǐng)主體、登記對(duì)象、登記主體以及公示公 信等相關(guān)法律問題關(guān)鍵詞：自然資源權(quán)利；程序；登記；國(guó)土資源部門 中圖分類號(hào)：d922. 6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：a文章編號(hào)： 2095-4379- （2017） 11-0055-03作者簡(jiǎn)介：陳章霖，浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院，學(xué)生，研 究方向：民商法黨的十八屆三中全會(huì)通過中共中央關(guān)于全面深化改革 若干重大問題的決定

2、（以下簡(jiǎn)稱決定），決定提出，"要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，對(duì)水流、森林、山嶺、草 原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記。形成歸 屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”。 2016年12月，國(guó)土資源部舉行新聞發(fā)布會(huì)，對(duì)外公開發(fā)布自然資源統(tǒng)一確定登記辦法（行）（下稱辦法）。自 然資源確權(quán)登記將以不動(dòng)產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，明確對(duì)水流、森林、 山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源等自然資 源的所有權(quán)統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記目前，自然資源確權(quán)登記在全國(guó)范圍內(nèi)仍有不足：類別 鑒定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)口徑不一致；自然資源確權(quán)范圍 是不全面的，僅有森林所有權(quán)、林木所有權(quán)、海域使用權(quán)三 種

3、；同一登記簿冊(cè)體現(xiàn)在不同的法律法規(guī)下職能并不統(tǒng)一。 適當(dāng)有序的程序有助于解決問題和完善制度自然資源登記程序制度是自然資源登記的運(yùn)行模式，是 自然資源制度建設(shè)需要關(guān)注和討論的重中之重。適當(dāng)?shù)某绦?有利于自然資源登記步驟的完整和流暢，提高政府工作效 率，有助于社會(huì)主義社會(huì)和諧發(fā)展。參見我國(guó)房屋登記辦 法第七條規(guī)定，辦理房屋登記，一般依照下列程序進(jìn)行： 申請(qǐng)、受理、審核、記載于登記簿、發(fā)證。筆者將以上述程 序?yàn)榭蚣埽瑢?duì)自然資源登記程序制度建構(gòu)展開論述一、自然資源登記申請(qǐng)階段當(dāng)前社會(huì)上，較普遍適用的為登記申請(qǐng)。一般自然資源 經(jīng)過登記后具有對(duì)世性，是一種絕對(duì)的物權(quán)，他人不可隨意 進(jìn)行侵犯。而這種程序性的

4、行為是依申請(qǐng)的，即登記機(jī)關(guān)一 般情況下是不會(huì)主動(dòng)依職權(quán)去對(duì)其進(jìn)行登記（一）申請(qǐng)主體從程序法的角度來看，主體指主體資格與能力?？梢赃M(jìn) 一步解釋為具有申請(qǐng)人的資格。我國(guó)楊海坤教授曾提出，如 果行政程序只規(guī)定行政主體的行為，而不安排行政相對(duì)人的 行為，則行政法律關(guān)系無法構(gòu)成和改變，也不能實(shí)現(xiàn)行政法 的目的。因此，行政程序的范圍應(yīng)包括行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì) 人。行政程序是為實(shí)現(xiàn)行政法的目的而設(shè)立的關(guān)乎行政法律 關(guān)系主體的程序?；诖耍诓粍?dòng)產(chǎn)登記領(lǐng)域，登記機(jī)關(guān)和 不動(dòng)產(chǎn)登記申請(qǐng)人是登記過程的基本主體。自然資源申請(qǐng)主 體理應(yīng)包括單元所有人、全民所有、集體所有人、不同層級(jí) 政府所有權(quán)（二）登記對(duì)象在不動(dòng)產(chǎn)登記

5、中，一般情況為單一客體，但自然資源因 其特殊性，常有許多自然資源相互混合依附，難以將其完全 區(qū)分而單一登記。這里涉及到自然資源登記的單元認(rèn)定問題1. 自然資源登記信息與其他信息自然資源領(lǐng)域的信息具有數(shù)據(jù)量大、時(shí)空變化、隱蔽性、 多尺度性、結(jié)構(gòu)多樣、高度關(guān)聯(lián)等特性。隨著互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用 的普及，特別是信息系統(tǒng)的建設(shè)，自然資源登記信息與其他 相關(guān)信息關(guān)系越發(fā)密切登記信息整合平臺(tái)提供的信息是人民公眾較為熟知的， 這些信息可在相關(guān)網(wǎng)站查詢、公開。此外，還有自然資源籍 類信息，在自然資源登記制度，有的國(guó)家會(huì)要求申請(qǐng)人自發(fā) 提供的籍類信息，如俄羅斯需提供森林地籍信息、智利登記 申請(qǐng)人需要提供水權(quán)信息。再次，還包

6、括自然資源記錄檔案 信息、行政審批許可生成信息、法律法規(guī)法院判決信息、行 政部門開發(fā)登記信息以及專業(yè)權(quán)屬咨詢機(jī)構(gòu)建立的信息。隨 著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，自然資源登記信息與其他相關(guān)信息關(guān)聯(lián)性 加強(qiáng)，這些信息有著千絲萬縷的關(guān)系，其作用和影響不容小 覷2. 兩種及以上類型自然資源重合的情況在現(xiàn)實(shí)生活中，大部分的資源在一定固定范圍內(nèi)僅有一 種自然資源，其用途功能也僅有一個(gè)。但是，由于自然資源 具有可擴(kuò)展性的特點(diǎn)，屆時(shí)，就會(huì)有兩種或兩種以上的自然 資源重合問題的出現(xiàn)。如森林和草地的重合，森林和山巒重 合，森林和草原和水流重合等。在重合情況下，登記對(duì)象可 以依據(jù)主要自然資源為登記客體，其他較次要資源可在登記 時(shí)作

7、特別備注并作為輔助資源加以登記3. 跨行政區(qū)域自然資源登記的情況自然資源登記一般為一權(quán)屬主一宗地。當(dāng)遇到特殊情況 時(shí)，如一權(quán)屬主多宗地或者一宗地多權(quán)屬主，通常將其所有 資源登記在一個(gè)部門。但一權(quán)屬主多宗地且資源分別在不同 縣級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)時(shí)，應(yīng)當(dāng)由各個(gè)縣內(nèi)各自然資源登記機(jī)構(gòu)分 別登記辦理。如果由于特殊原因而不能單獨(dú)登記，可由跨縣 所在地自然資源登記機(jī)構(gòu)協(xié)商處理，咨詢結(jié)果應(yīng)在三天內(nèi)通 知權(quán)屬主。若協(xié)商不成，則可由共同的上一級(jí)登記主管部門 指定辦理。涉及土地傳統(tǒng)劃界變動(dòng)時(shí)，自然資源登記需重新 去部門登記，更改登記簿，更改新的土地標(biāo)識(shí)（三）申請(qǐng)材料一是登記申請(qǐng)書。登記申請(qǐng)書內(nèi)容包括申請(qǐng)人身份、登 記原

8、因、登記類型、標(biāo)的等。各國(guó)現(xiàn)在通行的做法為統(tǒng)一標(biāo) 準(zhǔn)申請(qǐng)書，這樣做有助于方便當(dāng)事人，減少交易成本。二是相關(guān)證明文書。主要包括申請(qǐng)人的身份證明、物權(quán) 變動(dòng)書面說明、登記理由、不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)證書或其權(quán)利證明、 地籍資料、申請(qǐng)人住所等二、自然資源登記受理審查階段受理申請(qǐng)的是不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)受理申請(qǐng)人申請(qǐng)的行為。 登記機(jī)關(guān)收到申請(qǐng)文件時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照受理申請(qǐng)的時(shí)間安排先 后順序，并向當(dāng)事人出具收據(jù)。登記機(jī)關(guān)受理申請(qǐng)后，必須 嚴(yán)格按照法定程序、手續(xù)、時(shí)間和方式進(jìn)行工作。（一）登記機(jī)關(guān)之前我國(guó)采取的是不動(dòng)產(chǎn)分散登記方式，也因此出現(xiàn)登 記錯(cuò)誤、職能重疊、登記資料分散、程序冗雜等問題，給當(dāng) 事人造成了諸多不便，最終阻

9、礙社會(huì)和諧發(fā)展。自然資源統(tǒng) 一登記可有效解決這個(gè)問題，并且是一項(xiàng)利國(guó)利民有助于經(jīng) 濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)性工作。故而，自然資源統(tǒng)一登記是必然 的趨勢(shì)。 辦法中規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)由國(guó)土資 源部門指導(dǎo)、監(jiān)督。但值得思考的是，在辦法中并未 明確地方的登記監(jiān)管機(jī)關(guān)和不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一辦法環(huán)顧世界范圍內(nèi)各國(guó)自然資源登記方式，自然資源統(tǒng)一 登記有兩種模式：一是自然資源綜合管理體制，通過體制單 一實(shí)現(xiàn)自然資源登記統(tǒng)一（美國(guó)、澳大利亞、加拿大的州/ 省級(jí)自然資源綜合管理部門）。二是將分散管理的各門類自 然資源的登記職能分離，由一個(gè)部門行使（新西蘭、智利）國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界有兩種不同的觀點(diǎn)。一是由國(guó)土部門負(fù)責(zé)指 導(dǎo)監(jiān)督全國(guó)土

10、地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的職能，因此對(duì)于 管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)便利，登記主管部門也應(yīng)當(dāng)是省、自治區(qū)、 直轄市的登記主管部門也應(yīng)當(dāng)是國(guó)土廳，縣、市的不動(dòng)產(chǎn)登 記機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)為縣、市的國(guó)土局。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)的 地域遼闊，經(jīng)濟(jì)地域發(fā)展之間的差異較大，正因?yàn)槿绱?，?guó) 務(wù)院沒有明確要求登記機(jī)構(gòu)在全國(guó)必須統(tǒng)一到國(guó)土部門。因 此，應(yīng)當(dāng)尊重各地實(shí)踐差異，不應(yīng)強(qiáng)制統(tǒng)一而統(tǒng)一到國(guó)土部 門筆者認(rèn)為，國(guó)務(wù)院是因?yàn)槲覈?guó)不動(dòng)產(chǎn)登記規(guī)則和資源整 合的混亂才出臺(tái)相關(guān)的行政規(guī)章。以統(tǒng)一登記為目的，若各 地區(qū)仍然對(duì)不動(dòng)產(chǎn)資源登記部門不統(tǒng)一，則該行政規(guī)章的意 義和效果將大大減小。綜合考慮出臺(tái)規(guī)章目的，筆者支持第 一種觀點(diǎn)，各個(gè)地區(qū)應(yīng)

11、在國(guó)土資源部牽頭帶領(lǐng)下建立一個(gè)統(tǒng) 一的登記制度。在市國(guó)土資源局設(shè)立自然資源登記局成立， 原登記科室登記人員編制到國(guó)土資源局下設(shè)的新增自然資 源登記局。各個(gè)部門之間的分工需明確，避免職責(zé)交叉當(dāng)然，沒有監(jiān)管的自然資源登記是不可行的，所以政府 對(duì)登記監(jiān)督是必要的。筆者認(rèn)為，市國(guó)土資源局可下設(shè)有關(guān) 行政部門，可行指導(dǎo)、監(jiān)督職能。并且可由該部門協(xié)調(diào)部門 之間的分工，提高行政效率物權(quán)法第十二條對(duì)審查的相關(guān)事項(xiàng)作了有關(guān)規(guī)定。登記 審查是一種形式審查，我國(guó)的審查偏向于日本的形式審查， 其主要是登記機(jī)關(guān)、人員對(duì)登記物根據(jù)形式、文件、證明而 作出的審查。雖然偶爾會(huì)存在實(shí)質(zhì)審查的方式，但無論是主 體的資格還是實(shí)質(zhì)性

12、操作的可能性來說，實(shí)質(zhì)審查均存有缺 陷（二）書面材料審查不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行進(jìn)一步審查，必要 時(shí)，應(yīng)當(dāng)要求申請(qǐng)人進(jìn)一步提交有關(guān)資料或者向有關(guān)部門核 查有關(guān)情況。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬范圍、權(quán)屬 界限和地籍面積進(jìn)行調(diào)查，權(quán)屬齊全，權(quán)屬清晰，界址是否 清晰、準(zhǔn)確等相關(guān)情況此外，涉及物權(quán)法地役權(quán)和抵押權(quán)的，不動(dòng)產(chǎn)存在 異議登記或者設(shè)有抵押權(quán)、地役權(quán)或被查封的，因權(quán)利人姓 名或名稱、身份證明類型及號(hào)碼、不動(dòng)產(chǎn)坐落發(fā)生變化而申 請(qǐng)的變更登記，可以辦理。因通過協(xié)議改變不動(dòng)產(chǎn)的面積、 用途、權(quán)利期限等內(nèi)容申請(qǐng)變更登記，對(duì)抵押權(quán)人、地役權(quán) 人產(chǎn)生不利影響的，應(yīng)當(dāng)出具抵押權(quán)人、地役權(quán)人同意變

13、更 的書面材料（三）查閱不動(dòng)產(chǎn)登記簿不動(dòng)產(chǎn)登記簿以國(guó)家信譽(yù)作為保證，為相關(guān)交易人提供 值得信賴的、真實(shí)的不動(dòng)產(chǎn)信息，減少了交易成本和交易風(fēng) 險(xiǎn)。從這點(diǎn)上看，不動(dòng)產(chǎn)登記簿是不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利設(shè)立及變更的 基礎(chǔ)，在不動(dòng)產(chǎn)交易中有著極其重要的地位。物權(quán)法第 16條第1款規(guī)定，“不動(dòng)產(chǎn)登記薄是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根 據(jù)”。不動(dòng)產(chǎn)登記簿應(yīng)當(dāng)采取電子介質(zhì)，并具有唯一、確定 的紙質(zhì)轉(zhuǎn)化形式。暫不具備條件的，可以采用紙質(zhì)介質(zhì)。基 于信息平臺(tái)尚在建設(shè)中，實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記信息共享指日可 待，故而目前查閱方式仍以不動(dòng)產(chǎn)登記簿實(shí)體查閱方式為主不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記之前，國(guó)內(nèi)登記簿較為繁雜，其內(nèi)容復(fù) 雜數(shù)量較多，于民而言不方便，同時(shí)也加大了

14、政府機(jī)構(gòu)的工 作量。由于分類過于復(fù)雜，不利于市場(chǎng)活躍發(fā)展。因而國(guó)土 資源部發(fā)布規(guī)范，以宗地宗海為單位將自然資源登記到 一個(gè)不動(dòng)產(chǎn)登簿除了第一次申請(qǐng)登記的不動(dòng)產(chǎn)，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)在審核 過程中應(yīng)當(dāng)查閱不動(dòng)產(chǎn)登記簿的記載信息，審核申請(qǐng)登記信 息與不動(dòng)產(chǎn)登記簿記載的內(nèi)容是否一致。有必要審查申請(qǐng)人 和不動(dòng)產(chǎn)登記簿上記載的權(quán)利人、申請(qǐng)人的登記理由和登記 事項(xiàng)等三、公示公信問題研究登記審查后，根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)是否符合法律規(guī)定，將 產(chǎn)生以下不同的結(jié)果，即登記機(jī)關(guān)辦理登記、暫緩登記和拒 絕登記不動(dòng)產(chǎn)登記公信力，是指由登記機(jī)關(guān)在登記簿上登記的 不動(dòng)產(chǎn)具有使公眾相信其正確的法律效益。公信力保護(hù)的是 善意第三人，是從

15、第三人的角度來分析某人是否擁有確權(quán)的 一種規(guī)則。（一）登記編號(hào)統(tǒng)一長(zhǎng)期以來，我國(guó)各地的不動(dòng)產(chǎn)登記都處于“自治”的局 面，不動(dòng)產(chǎn)登記信息建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)各不相同，導(dǎo)致編號(hào)原則有所 差異。在“四個(gè)統(tǒng)一”提出后，不動(dòng)產(chǎn)登記部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng) 地情況，從實(shí)際出發(fā)，按照國(guó)家有關(guān)編號(hào)標(biāo)準(zhǔn)，以統(tǒng)一編號(hào) 確定不動(dòng)產(chǎn)自然資源確權(quán)情況自然資源單元登記實(shí)施統(tǒng)一代碼編制規(guī)則有助于簡(jiǎn)化 登記手續(xù)，提高登記效率，方便公民的信息查詢。自然資源 單元是以宗地為單位進(jìn)行劃分的，在編碼時(shí)，可以參照當(dāng)?shù)?國(guó)土廳發(fā)布的宗地代碼編制規(guī)則（試行），宗地代碼編 制規(guī)則（試行）中宗地代碼采用五層19位層次碼結(jié)構(gòu)，按 層次分別表示縣級(jí)行政區(qū)劃、地籍區(qū)、地

16、籍子區(qū)、土地所有 權(quán)類型、宗地號(hào)（二）業(yè)務(wù)辦理統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記管理系統(tǒng)通過網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)與本地?cái)?shù)據(jù)庫(kù) 協(xié)調(diào)，建設(shè)一個(gè)國(guó)家、省、市、縣四級(jí)信息共享服務(wù)平臺(tái)。 其主要目的是實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查結(jié)果如調(diào)查結(jié)果的統(tǒng)一 管理，單元管理、數(shù)據(jù)管理、信息查詢、統(tǒng)計(jì)分析等；業(yè)務(wù) 管理如工作流程管理、登記簿管理等功能；檔案管理如文件 管理、查詢、備份、統(tǒng)計(jì)、輸出等功能。(%1) 公告審查結(jié)果需對(duì)外公告。公告的主要內(nèi)容包括：申請(qǐng)人的 姓名或者名稱；不動(dòng)產(chǎn)坐落、面積、用途、權(quán)利類型等；提 出異議的期限、方式、受理機(jī)構(gòu)；按照操作規(guī)范，不動(dòng) 產(chǎn)首次登記的公告應(yīng)該在不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)在其門戶網(wǎng)站和 不動(dòng)產(chǎn)地等指定地點(diǎn)進(jìn)行，公告期不少于15個(gè)工作日，登 記事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)記載在不動(dòng)產(chǎn)登記簿注釋%1 陳麗萍，吳初國(guó)，劉麗，劉偉，等國(guó)外自然資源制 度及對(duì)我國(guó)啟示j國(guó)土資源情報(bào)，2016 (5)： 5.%1 向明.不動(dòng)產(chǎn)登記程序研究j.寧夏社會(huì)科學(xué)， 2011. 7.%1 許明月，胡光志財(cái)產(chǎn)權(quán)登記法律制度研究m.北京: 中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2002.%