我國電力安全法規(guī)體系建設(shè)及發(fā)展初探

1、我國電力安全法規(guī)體系建設(shè)及發(fā)展初探摘要分析了我國目前電力安全法規(guī)體系的現(xiàn)狀和存在的問題，針對這些現(xiàn) 狀和問題，探討了我國電力安全法規(guī)體系建設(shè)的任務(wù)和發(fā)展的趨勢。 關(guān)鍵詞 法規(guī)體系；安全法規(guī)；電力安全法規(guī)，主要是指為了保護(hù)職工的安全健康，保護(hù)國家與集體財(cái)產(chǎn) 不受破壞，由國家制定并由國家強(qiáng)制實(shí)施的行為規(guī)范。它主要涉及安 全管理、安全技術(shù)、工業(yè)衛(wèi)生及女職工和未成年人勞動(dòng)保護(hù)等方面的 法律規(guī)范。對于電力行業(yè)，為確保其安全運(yùn)行，我國立法機(jī)構(gòu)和各級 電力管理部門經(jīng)過近 20多年的不懈努力， 通過加強(qiáng)電力安全法規(guī)的建 設(shè)，從而全面、有效地改善了電力行業(yè)的安全狀況。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，電力體制也發(fā)生了很大變革

2、，使得許多法規(guī)、 規(guī)章或它們的某些方面已經(jīng)不能適應(yīng)改革與發(fā)展的需要。所以，從電 力事業(yè)的發(fā)展和國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要出發(fā)，必須加緊電力行業(yè)立法， 建立更加完善的電力安全法規(guī)體系。筆者就目前我國電力安全法規(guī)體 系的現(xiàn)狀、不足和當(dāng)前的任務(wù)作一探討。1 我國電力安全法規(guī)體系的現(xiàn)狀及存在的問題11 現(xiàn)狀 我國政府歷來都很重視電力安全生產(chǎn)工作，在 “安全第一，預(yù)防為主 的總體方針下，使電力安全法規(guī)與電力事業(yè)同步發(fā)展。目前我國的安 全法規(guī)遵循 “三級立法 ”的原則，即在國家法規(guī)、 政策的統(tǒng)一指導(dǎo)下， 充 分發(fā)揮地方立法的積極性，形成全國人大，國務(wù)院，行政部門、地方 立法部門的三級立法體系。我國的電力安全法規(guī)也

3、是按照這一原則進(jìn) 行立法的。從 2002 年出版的由福建省電力有限公司主編的電力安全 法規(guī)制度匯編 來看，黨和國家及地方政府陸續(xù)頒布的電力安全法規(guī)、 規(guī)章和其他有關(guān)安全方面的行政規(guī)范已有 4 大類 160 多項(xiàng)上千多條， 在數(shù)量和質(zhì)量上都有很大的發(fā)展，特別是 1996 年頒布實(shí)施的中華人 民共和國電力法 （以下簡稱電力法 ），對加強(qiáng)電力安全工作有很大 的指導(dǎo)作用。所以在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，電力安全法規(guī)體系迅速組建， 法規(guī)體系初步健全，執(zhí)法機(jī)構(gòu)也逐步形成。12 存在的問題 121 缺乏系統(tǒng)性 安全法規(guī)的系統(tǒng)性，是指在編制安全法規(guī)的過程中，要依據(jù)安全法規(guī) 體系的結(jié)構(gòu)，建立、健全具有各自功能的生產(chǎn)技術(shù)、

4、安全技術(shù)、安全 工作、安全獎(jiǎng)懲 4 種不同類型安全法規(guī)。而我國現(xiàn)階段的電力安全法 規(guī)，從數(shù)量上看，雖有上百部之多，枝繁葉茂，但缺乏比較清晰的主 干。換句話說，對于如此繁多的電力安全法律法規(guī)，除了電力法 外，還沒有一部充分適應(yīng)實(shí)際情況的電力行業(yè)綜合性法規(guī)。由于這一 體系缺乏系統(tǒng)性，給安全法規(guī)的匯編、管理和查找?guī)砹死щy，在耗 費(fèi)人力和財(cái)力的同時(shí)，又因不能及時(shí)獲得準(zhǔn)確的信息而影響了安全生 產(chǎn)與管理工作。122 立法層次不高 根據(jù)中華人民共和國立法法 ，按法律地位及效力等同原則，安全法 規(guī)可劃分為 3 個(gè)層次：由全國人大及專門立法會(huì)議制定的根本大法， 由全國人大常務(wù)委員會(huì)及各省人大常委會(huì)確定的一般法

5、以及國務(wù)院下 屬部委及各地方政府制訂的行政法規(guī)。 目前，電力行業(yè)的安全法規(guī)中， 根本大法和一般法不多，絕大多數(shù)是由行政部門、地方政府制訂和頒 布的行政法規(guī)，從立法的層次上看，僅屬于法規(guī)中的第三個(gè)層次。即 使國務(wù)院頒布的某些電力安全法規(guī)，也只是某個(gè)方面的問題或某一個(gè) 時(shí)期制訂的規(guī)范性文件，法律的權(quán)威性不夠。由于缺少權(quán)威性，在實(shí) 施過程中就要逐級制訂規(guī)定、 辦法、細(xì)則，這就不可避免地有隨意性。 123 覆蓋面不廣 改革開放以來，國家制訂了一系列政策措施，打破獨(dú)家辦電格局，實(shí) 行多家辦電，形成多元投資主體，對促進(jìn)電力發(fā)展起了重要作用。但 是，電力行業(yè)仍然主要是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的壟斷經(jīng)營模式，在電

6、力行業(yè)面對許多實(shí)際問題時(shí)，尤其是在市場經(jīng)濟(jì)初步發(fā)展的過程中暴 露出來的新問題、新情況，立法工作沒有跟上，有些方面法規(guī)還是空 白，或者某些法規(guī)還停留在原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中，不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要 求。就拿電力法來說，從 1986 年開始起草到頒布實(shí)施前后經(jīng)歷了 10 年，它是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)框架內(nèi)制訂，在市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期頒布實(shí)施的。很 顯然，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不少內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)電力市場化改革要 求。電力法在貫徹執(zhí)行中遇到了法與法之間的沖突與矛盾，這些沖突與矛盾使得電力企業(yè)在許多方面無所適從，一些具體的工作難以開 展。2 建立我國電力安全法規(guī)體系的設(shè)想 電力安全法規(guī)體系，是指以電力法為主體，以國家頒布的有關(guān)電 力

7、安全方面的法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)和電力主管機(jī)關(guān)頒發(fā)的規(guī)章 為補(bǔ)充，形成不同等級、 不同層次、內(nèi)容完備、界限明確、結(jié)構(gòu)合理、 組織嚴(yán)密和統(tǒng)一協(xié)調(diào)的法規(guī)群體。電力安全法規(guī)體系的建立過程中， 我們有必要注意以下幾個(gè)方面：(1) 電力安全法規(guī)體系不是單一的電力安全法典，而是不同層次，不同 頒發(fā)等級的法律法規(guī)網(wǎng)絡(luò)；(2) 電力安全法規(guī)體系不是對法律法規(guī)的簡單匯編，而是要明確各法律 法規(guī)之間調(diào)整范圍的界限，但又必須把它們相互協(xié)調(diào)起來；(3) 電力安全法規(guī)體系不是僅僅覆蓋電力安全各個(gè)方面的原則規(guī)定，而 是更要注重其科學(xué)性和可行性。鑒于上述基本思想， 關(guān)于電力安全法規(guī)體系的構(gòu)成， 初步設(shè)想為下面 3 個(gè)層次

8、： 第一層次：法律法規(guī)。這一層次的安全法規(guī)是電力安全通用法，法律 效力最高，主要由全國人大、專門立法會(huì)議頒布的根本大法和一些權(quán) 威性較高的一般法組成。這些電力安全法律法規(guī)應(yīng)該是比較綜合的， 應(yīng)該規(guī)定該法的協(xié)調(diào)關(guān)系和對象、電力安全技術(shù)法規(guī)的立法程序、執(zhí) 法主體、監(jiān)督、實(shí)施等。以此法為基礎(chǔ)，其他有關(guān)部門可以發(fā)布行政 法規(guī)和技術(shù)法規(guī)，譬如依據(jù)電力法制定的一些行政法規(guī)或依據(jù)電 力安全標(biāo)準(zhǔn)制定的一些技術(shù)法規(guī)。第二層次：規(guī)程規(guī)范。這一層次的安全法規(guī)主要根據(jù)通用基本法授權(quán)制定發(fā)布處理電力安全技術(shù)問題的技術(shù)性法規(guī)，或根據(jù)法律發(fā)布的強(qiáng)制性電力安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。它是對第一層次的法律法規(guī)的技術(shù)性補(bǔ)充和對第一層次中的法律

9、法規(guī)的一種權(quán)威性的解釋。它一般不涉及具體的 細(xì)節(jié)問題，如電業(yè)安全工作規(guī)程 ，這類法規(guī)主要涉及行政和技術(shù)管 理內(nèi)容，是行政與技術(shù)的綜合表現(xiàn)形式。第三層次：規(guī)章制度。這一層次的電力安全法規(guī)主要由地方政府與電力企業(yè)制定的電力安全生產(chǎn)規(guī)章、制度組成。由于考慮到許多電力安全技術(shù)細(xì)節(jié)問題以及具體的執(zhí)行辦法，所以在制定時(shí)需要產(chǎn)業(yè)部門和法律部門的共同協(xié)調(diào)?？梢哉f，這些在協(xié)調(diào)過程中制定的法規(guī)是集科學(xué)性和實(shí)用性于一體的，另外，由于它的具體性，也有利于作業(yè)人員 實(shí)施和監(jiān)督。3 對我國電力安全法規(guī)體系建設(shè)的幾點(diǎn)建議 面對我國電力安全法規(guī)體系的現(xiàn)狀及存在的問題，應(yīng)努力建立新的安 全法規(guī)體系，為此，提出幾點(diǎn)建議：(1)

10、進(jìn)一步完善電力安全法規(guī)體系。在我國社會(huì)主義法制建設(shè)和市場經(jīng) 濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，結(jié)合電力行業(yè)改革的實(shí)際需要，對原有的電力安全法 規(guī)體系框架進(jìn)行修改和完善。根據(jù)遇到的新情況補(bǔ)充制定一些新的法 規(guī)，力求滿足電力安全工作各方面的要求；(2) 做好已頒布法規(guī)的修訂工作。根據(jù)實(shí)際情況，對原有電力安全法規(guī) 體系中已經(jīng)不再起作用，或不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的法規(guī)必須進(jìn)行修改。 修改后的法規(guī)更有利于電力企業(yè)去適從， 有利于電力企業(yè)的工作開展；(3) 加緊制定新的法律法規(guī)。現(xiàn)階段我國的立法沒有跟上市場經(jīng)濟(jì)的發(fā) 展形勢，有些方面的法規(guī)還是空白。電力行業(yè)也是如此，這樣勢必導(dǎo) 致工作中存在混亂和不規(guī)范的現(xiàn)象。所以，應(yīng)該根據(jù)電力安全工作發(fā) 展的要求和實(shí)際工作遇到的新問題，按照電力安全法規(guī)體系，有