[困境,對策,基層]欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的困境與對策研究

1、欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的困境與對策研究摘要：隨著國家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的推進(jìn)，民生政策落實與執(zhí)行過程中凸顯了許多農(nóng)村基層 治理問題，筆者以銅仁市民生監(jiān)督專項整治行動與欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村基層治理的視覺契合，對 欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村基層治理所凸顯的主要問題進(jìn)行梳理，并從農(nóng)村基層權(quán)力構(gòu)成、公眾的政治 參與、政治文化建設(shè)與“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)層面提出相應(yīng)的對策。關(guān)鍵詞：農(nóng)村基層治理困境對策一、農(nóng)村基層治理的現(xiàn)代化：欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方發(fā)展的必然趨勢地方發(fā)展的動力始終將來源于地方。對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，長期以來經(jīng)濟、政治、文化 教育的落后造成了發(fā)展的遲緩力，中央財政轉(zhuǎn)移支付與民生問題是全國同步小康目標(biāo)實現(xiàn)的 必要方式。但地方

2、發(fā)展終究不能長久依靠“雪中送炭”式的外在支持，如何借助“雪中送炭” 式的外在支持為自己找到自力更生發(fā)展的契機才是關(guān)鍵。黨的十八屆三中全會決定指出， “全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能 力現(xiàn)代化1而作為占人口比例一半以上的農(nóng)村，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化離不開 地方治理現(xiàn)代化，推進(jìn)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化既是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要 內(nèi)容之一，也是事關(guān)地方經(jīng)濟社會發(fā)展和農(nóng)民生活幸福的一項系統(tǒng)工程。然而，“以往中央一 地方關(guān)系過分注重“強干弱枝”，致使當(dāng)前很多地方治理能力建設(shè)實踐仍處于起步探索期，雖 然也積累了不少零散經(jīng)驗，但從總體來看，對地

3、方治理能力建構(gòu)的頂層設(shè)計依然缺乏一個清 晰的路線圖2那么何為農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化？憲法第111條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū) 設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織?！贝迕裎瘑T會組織法第2條 規(guī)定：”村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。實行民主 選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！备鶕?jù)這兩部法律，農(nóng)村基層治理應(yīng)該是指政府組織、 村民、鄉(xiāng)村社會組織等利益相關(guān)者，在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，以政府管理為基礎(chǔ)、為了達(dá)到增進(jìn)鄉(xiāng) 村利益和發(fā)展鄉(xiāng)村社會的共同目標(biāo)而多元參與、談判、協(xié)調(diào)的持續(xù)互動過程?？梢?，農(nóng)村基 層治理是一種復(fù)雜的社會政治現(xiàn)象，它既有政府的統(tǒng)治，又有村民的

4、自治；既有法定的制度， 又有村規(guī)民約：既有國家的介入，又有村民的參與。但是，在日常實踐中，基層農(nóng)村仍然缺 少自治性色彩。從民生資金與民生項目的實踐來看，農(nóng)村基層治理一方而對政府仍有很大的 依附性：另一方面又具有自發(fā)的不受控制性?？傮w來說農(nóng)村基層治理相當(dāng)缺乏活力。根據(jù)新 時代社會經(jīng)濟政治發(fā)展的多維度要求，提升農(nóng)村基層治理的現(xiàn)代化，是欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方發(fā)展 的必然趨勢。二、欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村基層治理存在的問題80年代初，欠發(fā)達(dá)地區(qū)逐步建立起村民委員會，實行村民自治。目前，在國家政府的推 動下，我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)村民自治發(fā)展取得了一些成績，但在實施中的效果各地良莠不齊，還 存在一些問題。以銅仁市為例，具體體現(xiàn)如

5、下：1、村支“兩委”權(quán)力集中致使干群關(guān)系問題嚴(yán)重村支“兩委”指的是在農(nóng)村基層民主建設(shè)中存在的兩個實體一一村黨組織與村民自治組 織。村民委員會組織法出臺后，人事權(quán)、辦事權(quán)和財務(wù)權(quán)都要交給村委會，村支部的職能 是宣傳共產(chǎn)黨政策、幫助黨的路線方針政策在基層的落實、帶領(lǐng)廣大基層人民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下 發(fā)家致富奔小康。兩者本質(zhì)上是相統(tǒng)一的，都是在協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，帶領(lǐng)村民脫貧致富、 安居樂業(yè)。對于民生項目及民生資金問題上，欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的“村支”兩委幾乎都處于統(tǒng) 一戰(zhàn)線之上，形成權(quán)力聯(lián)盟，具有權(quán)力壟斷的傾向。難免會出現(xiàn)一些村干部在民生項目及資 金上想著用手中的權(quán)力為自己謀取私利而不關(guān)心群眾利益，為群眾辦實事，

6、使得村干部在群 眾中的形象受到很大負(fù)而影響。一些農(nóng)民群眾對部分村干部的不良作風(fēng)和腐敗行為很反感， 對黨及政府的感情逐漸疏離、淡化甚至是惡化。2、農(nóng)村基層治理過程中公眾政治參與積極性不高文化教育水平是農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化不可忽視的重要因素，一般來講，欠發(fā)達(dá)地區(qū)文盲 所占人口比例較其他地方高，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)中，由于青壯年和有勞動能力的人出外務(wù)工，剩 下的大多數(shù)為農(nóng)村留守老人及留守兒童。在留守人員中，老年人文盲和無教育經(jīng)歷的人占絕 大多數(shù)，這就造成了農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的文化瓶頸，致使農(nóng)村基層治理參與制度建設(shè)困難， 監(jiān)督及辯論、制定政策難度加大等問題。生活中我們可以看到：凡是在文化比較貧乏的地方， 公民意

7、識就相當(dāng)薄弱?！睂⒐姷默F(xiàn)實利益與公共利益有效結(jié)合起來，是激發(fā)公眾參與熱情的 關(guān)鍵?！?3對于村民而言，村民自治沒有帶來基本的利益，貧困的農(nóng)民把主要的精力放在 家庭和個人的物質(zhì)生活的提高上來，對參與治理的積極性不高，對自身權(quán)益的重視程度不高 和漠視，這很大程度上也阻礙了農(nóng)村基層治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。3、宗族觀念對農(nóng)村基層治理文化建設(shè)的消極影響宗族基本上是按男性血緣關(guān)系原則建立起來的是一種有著內(nèi)部認(rèn)同和外部邊界的社會群 體。宗族文化是中國基層傳統(tǒng)文化的組成部分，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的宗族勢力尤為突出，對農(nóng)村基 層治理有一定的影響。首先，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)宗族組織與村民自治共存的狀態(tài)下，村民在推選 候選人時，一般根據(jù)

8、血緣關(guān)系和利益關(guān)系來決定?！白谧鍎萘ν鶗醚壖~帶關(guān)系形成利 益集團(tuán)，采取非正常手段操縱村民選舉，獲取自治權(quán)力4其次，宗族觀念在欠發(fā)達(dá)地區(qū) 對村民自治的過程中起著干預(yù)作用，在對政府政策的執(zhí)行上以及村民事務(wù)的管理上，傳統(tǒng)的 宗族觀念對村民自治方式的影響可能會使其流于形式，無法真正的落到實處，個人權(quán)威式參 與色彩濃重。再次，在村民利益分配問題上，比如在民生項目、民生資金的對象戶的確定上， 宗族勢力也難免多少帶有親家族傾向，從而導(dǎo)致公共利益的分配有失公平、公正，不利于農(nóng) 村基層治理能力的提高與基層治理結(jié)構(gòu)合理化的成長。三、欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村基層治理的對策與出路目前欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村民間組織發(fā)展速度較慢，

9、整體發(fā)展情況要落后于發(fā)達(dá)地區(qū)。要使欠 發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村民間組織得到更好地發(fā)展，真正充當(dāng)起政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、政府與民眾之間的橋 梁作用，必須健全政府管理體系、著力完善農(nóng)村基層治理權(quán)力結(jié)構(gòu)機制，最終改善農(nóng)村基層 治理的內(nèi)部力量結(jié)構(gòu)，建立和完善平等協(xié)商、誠信自律的運行機制，形成民主參與、民主管 理和民主監(jiān)督的制度，推進(jìn)農(nóng)村基層治理的互動發(fā)展與和諧進(jìn)程。主要要做好以下幾方面：1、健全政府管理體系、著力完善農(nóng)村基層治理權(quán)力結(jié)構(gòu)機制從客觀角度來說，首先要保證政府對農(nóng)村社會的管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須在充分尊重村委會 自治權(quán)的基礎(chǔ)上，以建立新型政府職能為原則，認(rèn)真履行職責(zé)，不斷強化法律意識與服務(wù)意 識，全面轉(zhuǎn)變政府職能。

10、村支“兩委”要積極配合和輔助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，對于村莊的基本義務(wù)要 認(rèn)真履行，更不能凡事以村民自治為借口，不愿意接受縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村莊事務(wù)的指導(dǎo)工作， 甚至與上級政府唱對臺戲。其次要充分重視監(jiān)委會在農(nóng)村基層，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村基層 治理中的作用和地位。應(yīng)積極確立各監(jiān)委會的合法地位，解決其基本的待遇問題，確保其合 法活動尊嚴(yán)不受侵犯。從主觀角度來說，不管是村支兩委干部，還是監(jiān)理會成員，都應(yīng)該提 高個人綜合素質(zhì)。這就要求通過多渠道、多途徑著力培養(yǎng)學(xué)習(xí)型、創(chuàng)新型村干部隊伍，不斷 加其理論知識素養(yǎng)，提升其對政策的執(zhí)行力與創(chuàng)造力。2、要加大對公眾公民意識的教育與培養(yǎng)，拓寬公政治參與渠道，增強公眾的監(jiān)督力度治理民

11、主化是世界潮流，而參與是民主的最鮮明特征。因此，要通過健全完善公共參與 來促進(jìn)治理民主化水平的提升。激發(fā)公眾參與，首先需要樹立正確觀念，提升公民意識。增 進(jìn)鄉(xiāng)村利益和發(fā)展鄉(xiāng)村社會是地方治理的重要目標(biāo)指向。其次，需要將參與同公眾的現(xiàn)實利 益結(jié)合起來，以形成持久推動力。將公眾的現(xiàn)實利益與公共利益有效結(jié)合起來，是激發(fā)公眾 參與熱情的關(guān)鍵。為此，要以公眾的根本利益為出發(fā)點，切實提升地方治理水平，使公眾從 中得到實惠，進(jìn)而調(diào)動其參與地方治理的積極性。銅仁市民生監(jiān)督中，群眾義務(wù)監(jiān)督不同于 民生監(jiān)督組和監(jiān)委會的監(jiān)督力量，更為直接，效果也更加明顯。群眾義務(wù)監(jiān)督具有自發(fā)性、 主動性、積極性和公正性，在一定程度上

12、克服了紀(jì)檢監(jiān)察力量不足和監(jiān)委會能力有限的監(jiān)督 瓶頸，逐漸成為民生監(jiān)督的后起之秀。因此，積極鼓勵、引導(dǎo)群眾積極參與民生監(jiān)督顯得尤 為重要和必要。但是，如何引導(dǎo)和鼓勵，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督在民生監(jiān)督中的生力軍作用，這 需要進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗，試點推進(jìn)。3、正確引導(dǎo)欠發(fā)達(dá)地區(qū)宗族觀念，促進(jìn)政治文化的建設(shè)對待宗族問題，不能一味的持消極的態(tài)度，需根據(jù)農(nóng)村基層治理的實際情況出發(fā)，引導(dǎo) 其發(fā)揮積極作用。比如，宗族權(quán)威者在村民之間矛盾與糾紛的協(xié)調(diào)處理和社會公益事業(yè)中能 起到一定的積極作用。然而，當(dāng)農(nóng)村基層治理制度流于形式，不能發(fā)揮其正常作用時，一部 分村民會向宗族領(lǐng)域內(nèi)尋求支持，這會導(dǎo)致宗族因素干預(yù)農(nóng)村基層治理。例如

13、在選舉中，以 宗族派系為劃分的群眾分化，這樣不利于村委會選舉等村民自治制度的落實。此時應(yīng)該利用 公平公正的程序與制度建設(shè)來打破宗族勢力的影響?？傊?，只有一分為二地看待宗族文化， 這樣既能發(fā)揮宗族的有利因素，又能引導(dǎo)和諧的宗族文化建設(shè)，有利于欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會穩(wěn)定。 所以，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)對宗族宗教進(jìn)行合理的引導(dǎo)和利用，來促進(jìn)政治文化建設(shè)與和諧的農(nóng) 村基層治理現(xiàn)代化進(jìn)程。4、注重技術(shù)創(chuàng)新，提倡“互聯(lián)網(wǎng)+”參與模式，提升參與績效利用互聯(lián)網(wǎng)平臺，如微信，微博，網(wǎng)站等鼓勵公眾通過各種方式與農(nóng)村基層治理。比如 民生監(jiān)督查詢系統(tǒng)的啟用在很大程度上將與人民群眾切身利益相關(guān)的民生政策、民生項目和 民生資金等亳無保留的展示在公眾面前。如懷疑民生項目評選或民生資金補助的公平性，老 百姓還可以使用本縣內(nèi)其他群眾的身份證號碼來查詢他享受的民生項目或民生資金，在同等 條件下將其與自己進(jìn)行橫向比較，以此判斷民生項目或補助資金的評選是否公正合理。該系統(tǒng)的功能及效用充分體現(xiàn)了 “手指一點，民情盡顯”的理念，一舉打破了民生監(jiān)督開展之前 相關(guān)部門信息不對稱、不透明、不公開的局而。既保障了人民群眾的知情權(quán)，又將政府的行 政行為主動暴露在公眾而前，自覺接受監(jiān)督，讓人看到“陽光民生”的希望?？傊?，通過“互 聯(lián)網(wǎng)+”參與模式，整合數(shù)據(jù)資源，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)共享。政府可通過建立包括國家政策法規(guī)庫，社 會事務(wù)