重視制度設計保障《公務員法》立法目的的實現(xiàn)(一)

1、重視制度設計，保障公務員法立法目的的實現(xiàn)(1)公務員法第一條確立了公務員法的立法目的： “規(guī)范公務員的管理，保障公務員的合法權益，加強對公務員的監(jiān)督，建設高素質(zhì)的公務員隊伍，促進勤政廉政，提高工作效能” 。這一立法目的可分為三個相對獨立，但又相互聯(lián)系的層次：第一個層次是“規(guī)范公務員的管理”；第二個層次是“保障公務員的合法權益”；第三個層次是“促進勤政廉政，提高工作效能”。至于“加強對公務員的監(jiān)督”和“建設高素質(zhì)的公務員隊伍”，此二者與“促進勤政廉政，提高工作效能”是同一層次的目的，而并非是另外的獨立層次的目的。因為“加強對公務員的監(jiān)督”和“建設高素質(zhì)的公務員隊伍” ，都是為了“促進勤政廉政，提

2、高工作效能”。公務員法確立的這三個層次的立法目的應該說是比較全面、比較適當?shù)摹栴}在于我們?nèi)绾稳崿F(xiàn)這些立法目的，我們應設計什么樣的具體法律制度和法律規(guī)范去實現(xiàn)這些立法目的。考察現(xiàn)行公務員法的整個內(nèi)容，應該說，上述立法目的大多是有一定具體法律制度和法律規(guī)范加以保障，從而是能在一定程度上得以實現(xiàn)的。但是無庸諱言，現(xiàn)行公務員法設計的具體法律制度和法律規(guī)范也有某些欠缺和某些不科學處，并不能充分保障上述立法目的的實現(xiàn)，甚至有些具體法律制度和規(guī)范與相應立法目的還存在不一 致之處，即這些具體法律制度和規(guī)范不僅不能保障相應立法 目的的實現(xiàn)，反而可能妨礙相應立法目的的實現(xiàn)。下面我們 分別對之加以分析。第一，關

3、于“規(guī)范公務員的管理”根據(jù)世界各國公務員管理的經(jīng)驗，特別是法治發(fā)達國家 的經(jīng)驗，規(guī)范公務員管理的最重要途徑就是對公務員實行分 類管理。沒有分類就不可能有規(guī)范管理，不可能有科學管理 因為不同類別公務員行使著不同性質(zhì)的國家職能，而不同性 質(zhì)的國家職能的運作方式是很不相同的，從而要求不同的公 務員管理制度與之相適應。在國外，公務員通常分為特別職公務員和一般職公務員、 政務類公務員和事務類公務員。特別職公務員包括議員、法 官、政府內(nèi)閣組成人員等，一般職公務員包括所有國家機關 和國有企事業(yè)單位中的常任文職人員。政務類公務員指通過 選舉或任命產(chǎn)生，與執(zhí)政黨共進退，行使決策職能的公職人 員，如內(nèi)閣總理、部長

4、、政務次長等，事務類公務員指通過 考試或聘任產(chǎn)生，不與執(zhí)政黨共進退，主要從事執(zhí)行性事務 職能的公職人員，包括在國家機關中工作的副部長以下的公職人員和在國有企事業(yè)單位中的公職人員根據(jù)分類管理的原則，各國公務員法通常只調(diào)整一般職 公務員，即事務類公務員。有的國家的公務員法雖然將特別 職公務員和政務類公務員也列為公務員的范圍，但明確規(guī)定 法律的具體規(guī)范只適用于一般職公務員，即事務類公務員。 有的國家的公務員法則一開始即將特別職公務員和政務類 公務員排除由公務員法的調(diào)整范圍。但是我們現(xiàn)在的公務員法卻將所有的“依照法律規(guī) 定管理國家事務和履行社會公共事務管理職能、使用國家行 政編制、由國家財政負擔工資福

5、利的機關中除工勤人員以外 的工作人員”均納入公務員的范圍，由一個法律統(tǒng)一調(diào)整。 即對完全不同性質(zhì)的公職人員，無論是考任、委任、聘任職 人員，還是通過人大選舉產(chǎn)生或任命的政府組成人員、法官、檢察官；無論是國家機關工作人員，還是政黨、社會團體的 工作人員，均適用同樣的法律、同樣的制度。顯然，這不符 合規(guī)范管理、科學管理的原則，而是將計劃經(jīng)濟時代的“大 一統(tǒng)”干部管理模式法制化。首先，政黨和社會團體不是由人大產(chǎn)生，向人大負責， 接受人大監(jiān)督的機關，也不是法律法規(guī)授權的組織，其工作 人員不能直接行使國家公職， 自然而然地成為公務員。 否則, 就與我國憲法確立的政治制度相矛盾。黨的機關的工作人員 與國家

6、機關工作人員的要求是很不相同的，例如，黨的機關 的工作人員的錄用能向所有公民平等開放嗎？對黨的機關 的工作人員的考核能適用與國家機關工作人員考核同樣的 條件嗎？顯然不能。因此，將政黨和社會團體的工作人員納 入公務員法調(diào)整是不科學的。其次，法官與政府工作人員的工作性質(zhì)完全不同，法官 審理案件，只服從法律，而政府工作人員執(zhí)行公務，必須遵 循下級服從上級的原則。為了保證法官的公正，其任用、考 核、獎懲、職務任免、乃至工資、福利等，都不應該實行與 政府工作人員相同的制度。將法官與政府工作人員同樣對待， 同樣管理，這種計劃經(jīng)濟時代的“大一統(tǒng)”干部管理模式是 與建設法治國家的要求不相適應的，而且在實踐中已

7、經(jīng)暴露 由種種弊端。正因為如此，我們在上世紀末即已開始改革， 單獨制定法官法，對法官進行分類管理?，F(xiàn)在我們自然 沒有理由倒退回去，走回頭路。再次，通過人大選舉產(chǎn)生或任命的政府組成人員與通過 考試、聘任產(chǎn)生的一般政府工作人員在職位和工作性質(zhì)上也 有重大區(qū)別，對之適應統(tǒng)一的法律調(diào)整也是不適當?shù)摹Ｍㄟ^ 人大選舉產(chǎn)生或任命的政府組成人員有嚴格的任期限制，任 期結(jié)束，其就不再是公職人員。在任職期間，他們主要應是 向人大負責，接受人大監(jiān)督，從而對一般公職人員的考核、 獎懲、晉升、任免、辭退等制度不應適應于他們。因此，將 此類人員納入公務員法調(diào)整也是有違規(guī)范管理、科學管 理原則的。第二，關于“保障公務員的合

8、法權益”“保障公務員的合法權益”是公務員法立法的第二 個層次的目的。這一立法目的所針對的法律關系主體是作為 管理對象的公務員，與前一層次立法目的“規(guī)范公務員的管 理”所針對的法律關系主體不同，前一立法目的所針對的法 律關系主體是管理者：使管理者科學管理，如要求對公務員 分類管理等。“保障公務員的合法權益”與后一層次立法目 的“促進勤政廉政，提高工作效能”所針對的法律關系主體 也不同，后一立法目的所針對的法律關系主體是社會公眾， 是公務員服務的對象?！按龠M勤政廉政，提高工作效能”是 為了使公務員為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)和高效的服務。公務員法為了實現(xiàn)“保障公務員的合法權益”的立 法目的，設計了一系列的制度和規(guī)范，如職位保障制度、培訓制度、辭職制度、工資、福利、保險制度、申