論我國養(yǎng)老保險制度變遷中的政府職責

1、論我國養(yǎng)老保險制度變遷中的政府職責為了適應社會主義市場經(jīng)濟體制的建設需要，我國社會保障正 在進行制度創(chuàng)新，政府職責從頭定位是關鍵一步有所為,有所不為”, 從而使社會保障走向市場，真正發(fā)揮其“平安網(wǎng)”、“穩(wěn)固器”的功能。 本文試圖從現(xiàn)時期我國政府面臨養(yǎng)老保險制度變遷進程中存在的問題 動身，探討政府在養(yǎng)老保險制度中所應承擔的職責。一、老保險制度變遷中面臨的問題我國現(xiàn)時期養(yǎng)老保險制度是由單純的“現(xiàn)收現(xiàn)付”模 式走向“部份積存”模式。1987年國務院公布關于成立統(tǒng)一的企業(yè) 職工大體養(yǎng)老保險制度的決定，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的新 型養(yǎng)老保險制度，從頭界定了養(yǎng)老保險制度中政府、企業(yè)和個人的職 責，企

2、業(yè)和職工個人正慢慢成為養(yǎng)老保險金的要緊提供者，政府在養(yǎng) 老保險中的直接作用將慢慢縮小，間接作用將慢慢加大。不可否定，我國養(yǎng)老保險制度正在慢慢走向完善，對推動企業(yè)改 革、增進經(jīng)濟進展、保護社會穩(wěn)固發(fā)揮著相當重要的作用。但關于中 國如此一個進展中國家而言，養(yǎng)老保險制度建設仍是一項十分復雜艱 巨的社會系統(tǒng)工程，在新舊體制轉軌這一特殊進程中，政府應該關注 養(yǎng)老保險制度中存在的以下幾方面問題：（一）從養(yǎng)老保險籌資方面分析。1 .個人賬戶沒有形成積存，造成個人賬戶“空賬”運行。由于原 有養(yǎng)老保險基金籌資實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，“老人”所需的養(yǎng)老金和“中人” 所需的過渡性養(yǎng)老金沒有預留，在養(yǎng)老保險制度轉軌進程中又尚

3、未對 養(yǎng)老保險制度的歷史債務成立補償機制，政府只能以企業(yè)繳納的社會 統(tǒng)籌來歸還“轉制本錢”，但由于新制度中的社會統(tǒng)籌基金與舊制度的 隱性債務之間存在龐大差額，必然造成現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度透支在職職 工個人賬戶基金，用于支付退休人員的養(yǎng)老保險金，造成個人賬戶“空 賬”運作。據(jù)統(tǒng)計，養(yǎng)老保險個人賬戶“空賬”的規(guī)模，1997年為140 多億元，1998年為450多億元，1999年為1000多億元,2000年為2000 多億元。嚴峻的“空賬”問題不僅使我國的養(yǎng)老保險制度在實際運作 中仍然停留在傳統(tǒng)現(xiàn)收現(xiàn)付的模式中，而且加大了以后養(yǎng)老金支付危 機，使所要成立的新制度難以為繼。2 .繳費率偏高，收繳難度大，欠

4、繳嚴峻，養(yǎng)老保險基金來源的可 持續(xù)性受到嚴峻挑戰(zhàn)。養(yǎng)老保險制度可否順利運轉，要緊取決于養(yǎng)老 保險基金來源的可持續(xù)性，而企業(yè)是養(yǎng)老保險基金的要緊來源。由于 當前我國企業(yè)參保率不高（養(yǎng)老保險參保者主若是國有企業(yè)和大集體 企業(yè)，其他形式的企業(yè)參保率很低），致使繳費率居高不下。目前企業(yè) 的平均繳費率為23%,高于世界平均水平13個百分點，高于國際警 戒線3個百分點。繳費率偏高致使兩種結果：一是企業(yè)普遍存在逃避 繳費和拖欠養(yǎng)老保險費的動機。在經(jīng)營狀況不行的情形下，逃避繳費 和拖欠養(yǎng)老保險費的情形更是普遍，致使繳費率持續(xù)下降。二是繳費 率的提高加大了企業(yè)的產(chǎn)品本錢，降低了企業(yè)的競爭力，使得一些企 業(yè)的經(jīng)濟

5、效益嚴峻滑坡乃至破產(chǎn)，致使企業(yè)按時足額繳納養(yǎng)老保險費 的能力衰落，養(yǎng)老保險基金來源的可持續(xù)性受到嚴峻挑戰(zhàn)。3 .養(yǎng)老保險覆蓋面不夠廣，支撐能力不強。最近幾年來，我國養(yǎng) 老保險實施范圍不斷擴大，其中國有企業(yè)實現(xiàn)大體覆蓋，城鎮(zhèn)集體企 業(yè)覆蓋率為,可是其他經(jīng)濟類型企業(yè)僅為,很多外商投資企業(yè)和 民營企業(yè)沒有參加養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌，顯現(xiàn)養(yǎng)老保險參保人數(shù)持續(xù)兩 年大幅度下降的局面。最近幾年來，雖各級政府重點抓擴面工作，取 得必然成效，但離政府力爭實現(xiàn)城鎮(zhèn)各類企業(yè)、企業(yè)化治理事業(yè)單位 大體全覆蓋的目標還有距離。（二）從養(yǎng)老保險支付方面分析。1 .養(yǎng)老保險金替代率太高。2000年全國參保職工的月人均繳費工 資為

6、636元，參保的離退休人員月人均離退休費559元，養(yǎng)老金替代 率高達。一些地域乃至顯現(xiàn)了養(yǎng)老保險金和工資倒掛的現(xiàn)象，太高 的替代率加重了養(yǎng)老保險基金的支付壓力，也和我國的大體國情不相 適應。2 .提早退休致使養(yǎng)老保險基金入不敷出。提早退休從收入與支出 兩方面蠶食著本來就不太寬裕的養(yǎng)老保險基金。一方面它減少了參保 人數(shù)，使養(yǎng)老保險基金收入減少，另一方面它延長了領取養(yǎng)老保險金 的年限，使得養(yǎng)老保險基金支出相應增加。我國規(guī)定的退休年齡是男 性60歲、女性50歲g555歲，而1998年我國人均預期壽命71歲（城 鎮(zhèn)居民稍高于農(nóng)村居民，女性高于男性），退休年齡明顯偏低。專門是 我國作出“30年工齡能夠退

7、休，持續(xù)15年、20年工齡能夠領取退休 金”的規(guī)定，使許多職工不到退休年齡就辦理了退休手續(xù)，領取退休 金。假設退休人員平均55歲退休，至少有16年的平均余命（平均預 期壽命還不斷提高）。我國養(yǎng)老保險個人賬戶按10年平均余命發(fā)放， 將入不敷出。（三）從養(yǎng)老保險節(jié)余資金的治理方面分析。1 .養(yǎng)老保險節(jié)余基金的投資渠道單一，保值增值率低。依照我國 現(xiàn)行對社會保障基金投資治理的規(guī)定，節(jié)余基金除留有二個月的支付 費用外，全數(shù)用于購買特種國債和存入財政專戶。從1996年以來銀行 通過7次降息，銀行存款和購買的特種國債利率下降較快，基金的保 值增值比較困難。假設遇上高通貨膨脹年份，恐怕不但不能增值，連 保值

8、也困難。如1994年基金收益率為%，而昔時的通貨膨脹率高達。2 . 一些省市區(qū)養(yǎng)老保險基金沒有納入社會保障基金財政專戶、實行收支兩條線治理。依照1998年發(fā)布的關于養(yǎng)老保險基金實行收支兩 條線治理的規(guī)定:“大體養(yǎng)老保險基金納入單獨的社會保障基金財政專 戶，實行收支兩條線，專項治理，?？顚Ｓ??！钡?000年末，某省養(yǎng) 老保險節(jié)余基金納入財政專戶治理的只有68%,尚有4億元節(jié)余額未 按規(guī)定納入財政專戶、實行收支兩條線治理。這就容易引發(fā)養(yǎng)老保險 基金被擠占挪用，無益于養(yǎng)老保險基金的平安完整。 二、政府在 養(yǎng)老保險制度變遷中的職責上述這些問題是改革中難以幸免的，要制止或減輕由此帶來的負 而效應，政府是

9、不可或缺的重要力量。在我國養(yǎng)老保險制度變遷進程 中，政府具體應擔負的職責要緊表現(xiàn)為以下幾方面：（一）承擔改革本錢，做實個人賬戶。個人賬戶空賬是由我國養(yǎng)老保險基金中的“隱性債務”造成。我 國在設計養(yǎng)老保險基金改革方案一從傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制轉向社會統(tǒng)籌 與個人賬戶相結合時，沒有專門處置轉制本錢，而是期望以社會統(tǒng)籌 部份的供款來償付舊制度的債務，即用新制度收繳的一部份基金支付 制度變遷的本錢，其結果是個人賬戶“空賬”運轉，阻礙了舊制度向 新制度的順利轉變。能夠說，轉制本錢是任何一個國家養(yǎng)老保險制度 改革面臨的問題。對這一問題，政府應當承擔全數(shù)責任，尤其是中國。 因為在傳統(tǒng)的打算體制下，我國一直實行“低

10、工資、低消費、高積存” 的政策。從19521978年，職工實際平均工資年均增加率僅為, 而積存率卻從1952年的2L4%增加到1978年的，許連年份乃至高 達40%以上，顯然，國有資產(chǎn)中的一部份是靠老職工捐軀其消費積存 起來的。因此，由政府承擔轉制本錢，向離退休職工支付養(yǎng)老金是公 平的，也是明智的。政府應承擔轉制本錢，這是毫無異議的。但政府消化轉制本錢， 解決養(yǎng)老保險基金“隱性債務”可考慮用部份國有資產(chǎn)變現(xiàn)收入來歸 還，或每一年財政收入按某一固定比例切下一塊，永久性地納入養(yǎng)老 保險基金，或發(fā)行專門用于償債的特種國債等途徑。但單純利用一種 方式來消化巨額的轉制本錢是不可能的。如完全通過征稅，會加

11、重企 業(yè)和個人的經(jīng)濟負擔，造成經(jīng)濟效率的損害；假設僅依托發(fā)行債券， 會使政府財政不堪重負；變現(xiàn)部份國有資產(chǎn)那么受目前資本市場規(guī)模 和發(fā)育程度的制約，且只能漸進實施。因此，只有多管齊下，才能籌 措足夠的資金，消化轉制本錢。（二）加大政府支持力度，確保養(yǎng)老保險基金籌資走出窘境。1 .調整財政支出結構，提高社會保障在財政支出中的比重。依照 成立公共財政框架的要求，財政資金的利用應慢慢轉移到知足政府履 行職能和社會公共需要上來，突出財政的公共性特點，解決財政“越 位”和“缺位”問題。國務院下發(fā)的關于切實做好企業(yè)離退休人員 大體養(yǎng)老金按時足額發(fā)放和國有企業(yè)下崗職工大體生活保障工作的通 知（國發(fā)20008

12、號）中規(guī)定：各地要切實調整財政支出結構，提高 財政預算中社會保障性支出的比例；各級財政預算安排的社會保障資 金，要及時足額撥付，并比上年有所增加，財政超收的部份除用于法 定支出外，應要緊用于充實社會保障基金。我國可依照財力情形，通 過征收特種消費稅、遺產(chǎn)稅、利息稅或劃撥部份個人所得稅等方式來 籌資，補充養(yǎng)老保險基金，同時慢慢將社會保障支出占財政支出的比 重提高到1520%o2 .完善地稅征收方法，在條件成熟情形下及早開征社會保障稅。 社會保障（保險）稅是世界上比較流行的為籌措社會保險基金而開征 的一種稅，世界上實行社會保障制度的國家大部份開征了社會保障稅。 開征社會保障（保險）稅，能夠發(fā)揮稅收

13、“剛性”的特點，保證社會 保險基金有一個穩(wěn)固、靠得住的資金來源；同時，有利于實現(xiàn)社會公 平，均衡企業(yè)負擔，制造公平的競爭環(huán)境。目前，財政部、國家稅務 總局已著手調研開征社會保障稅問題。3 .增強法制化建設，擴面征繳。加速立法步伐，提高立法層次， 完善實施機制，以實現(xiàn)擴面征繳目的。加大力度將城鎮(zhèn)各類從業(yè)人員 全數(shù)納入養(yǎng)老保險這一 “平安網(wǎng)”保障范圍，實現(xiàn)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險 全覆蓋，既是養(yǎng)老保險制度本身的需要，也有利于擴大養(yǎng)老保險基金 的積存規(guī)模，增強基金支撐能力。當前擴面工作的重點是，一要將養(yǎng) 老保險擴大到機關事業(yè)單位，一一要催促非國有經(jīng)濟即股分制、股分 合作制企業(yè)、三資企業(yè)、私營企業(yè)及其中方職工

14、、個體勞動者和自由 職業(yè)者參加養(yǎng)老保險。同時要研究低標準進入、低水平享受的養(yǎng)老保 險具體政策。另外，要加大欠繳養(yǎng)老保險費的清繳力度，對故意欠繳 的企業(yè)單位要依照社會保障費征繳暫行條例和企業(yè)職工養(yǎng)老保 險條例規(guī)定進行懲罰。（三）完善養(yǎng)老保險支付制度，增強養(yǎng)老保險基金支出治理。1 .切實降低養(yǎng)老金替代率，使養(yǎng)老保險立足于保障大體需要。我 國養(yǎng)老保險待遇的支付標準必需與國力相適應，太高的替代率，既違 抗了我國養(yǎng)老保險制度“低標準，廣覆蓋”的原那么，增加了財政的 壓力，也阻礙了企業(yè)的競爭力。西方一些高福利國家在這方面有過沉 痛的教訓，咱們不能重蹈覆轍?？蓪⑻娲识轲B(yǎng)老金與本地社會平 均工資之比，適當

15、考慮物價指數(shù)，爭取在經(jīng)濟進展和社會平均工資上 揚進程中，有效地操縱養(yǎng)老金增加幅度，使其與社會平均工資之比穩(wěn) 步下調，做到退休人員養(yǎng)老收入的絕對值不減或有所增加，養(yǎng)老金替 代率慢慢下降。具體可從存量和增量二方面進行調整。存量調整主若 是凈化統(tǒng)籌項目，剔除統(tǒng)籌外項目；增量調整主若是從待遇調整機制 上下功夫。2 .調整養(yǎng)老保險金的支付年齡，嚴格領取養(yǎng)老保險金的條件。為了應付人口老齡化帶來的養(yǎng)老金支付危機，大多數(shù)國家都選擇了提高 退休年齡的做法，法定退休年齡由60歲左右，慢慢延長至65歲或67 歲。為了降低供養(yǎng)比、減輕養(yǎng)老保險金支付壓力，我國也要慢慢提高 退休年齡。同時，政策上必需嚴禁用早退方式處置就

16、業(yè)矛盾，避免將 失業(yè)壓力轉移到養(yǎng)老保險負擔上。嚴格養(yǎng)老金的領取條件，一要嚴格 操縱提早退休的條件，企業(yè)確需要下崗分流的，又接近退休年齡的人 員，應通過領取失業(yè)救濟金或最低生活保障救助來解決，并由企業(yè)繼 續(xù)繳納養(yǎng)老保險費，直到法定退休年齡再進入養(yǎng)老保險基金支付渠道; 二是對現(xiàn)己退休或提早退休人員，仍在繼續(xù)就業(yè)的，其就業(yè)收入超過 最低生活保障線的，應停發(fā)養(yǎng)老金，并繼續(xù)交納養(yǎng)老保險費；三是嚴 格審核統(tǒng)籌項目支付基數(shù)，成立基金支付的制約機制。（四）增強養(yǎng)老保險基金投資運營治理，提高基金保值增值能力。增強養(yǎng)老保險節(jié)余資金治理的目的有二個：一是避免養(yǎng)老保險基 金被擠占挪用，保證基金的平安；二是增強投資運作

17、，提高基金收益 率。為此，一方面要嚴格財政專戶治理，確保養(yǎng)老保險基金平安。存 入財政專戶的養(yǎng)老保險基金，財政部門不得隨意挪用，也不得用于平 穩(wěn)財政預算?？墒菃我坏幕鹜顿Y渠道使養(yǎng)老保險基金全然不具有規(guī) 避風險和抵御通貨膨脹的能力，因此，踴躍探討多種形式、切實可行 的養(yǎng)老保險基金保值增值方法，嘗試開辟新的投資渠道。借鑒國際養(yǎng) 老基金的投資體會，結合我國實際情形，可供選擇的方式有：（1）購 買國債等有價證券。（2）委托銀行短時間貸款。（3）購買企業(yè)債券。（4）參于股票投資。（5）設立專業(yè)的社會保險投資銀行，專門從事基 金的投資運營治理工作。固然在實踐操作上，要考慮到我國資本市場 發(fā)育水平尚低，可供選擇的較為成熟的投資工具少，缺乏相關的高素 養(yǎng)專業(yè)人材和經(jīng)營治理體會等因素,養(yǎng)老保險基金目前不可貿(mào)然入市, 專門是直接進入二級市場作長期投資是不妥的?？勺鳛閼?zhàn)略投資者參 與一級市場的申購或配售，如此，既無高風險而言，又可維持大部份 資金的流動性，且收益可觀。隨著我國證券市場的進一步進展，基金 治理的慢慢標準化和多樣化，養(yǎng)老保險基金也