行政權(quán)異常強大導致財產(chǎn)權(quán)公民權(quán)非常薄弱

1、周其仁：行政權(quán)異常強大導致財產(chǎn)權(quán)公民權(quán)非常薄弱2011 年 01 月 26 日 07:50來源：財新網(wǎng)字號:T|T“增減掛鉤”制度設(shè)計應(yīng)當肯定。今后不能用行政手段推進，應(yīng)讓農(nóng)民通過市場自主決疋【背景】近日，國務(wù)院一份關(guān)于“規(guī)范增減掛鉤、防止農(nóng)民被上樓”的文件正在坊間流傳。該文件針對一些地方以“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”為名，大范圍快速推進“農(nóng)民集中居住” 的做法，提出要“嚴格規(guī)范”，并“堅決制止”違法違規(guī)行為。這份題為關(guān)于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通 知(國發(fā)(2010)47號)指出：“少數(shù)地方片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標、擅自開展增減掛 鉤試點和擴大試點范圍，突破

2、周轉(zhuǎn)指標，違背農(nóng)民意愿強拆強建”，“必須采取有力措施，堅 決予以糾正?！痹撐募€明確要求，村莊“整治騰出的農(nóng)村建設(shè)用地，首先要復墾為耕地。在優(yōu)先滿足農(nóng)村各種發(fā)展建設(shè)用地后，經(jīng)批準將節(jié)約的指標少量調(diào)劑給城鎮(zhèn)使用的，其土地增值收益必須及時全部返還農(nóng)村，切實做到農(nóng)民自愿，農(nóng)民參與，農(nóng)民滿意”。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，最早始于2004年。其核心是村莊經(jīng)過整治和農(nóng)民集中居住，把騰出來的宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地復墾為耕地。然后，市縣政府就可在年度用地指標之 外，在城市近郊區(qū)征用等量的耕地，用于城市和工業(yè)建設(shè)。在此過程中，由于在某一縣域內(nèi)，耕地總量沒有減少，因而被稱為“城市建設(shè)用地的增加與農(nóng)村建設(shè)用地的減少相

3、掛鉤?！被蛘虼?，近年來在中央嚴控耕地占用的背景下，江蘇、山東、河北、重慶、四川成都等地，都在嘗試擴大增減掛鉤的范圍。由于增減掛鉤一般都涉及村莊撤并和農(nóng)民集中居住。事實上，一些地方確實也發(fā)生了強迫農(nóng)民上樓的問題。2010年下半年以來，“農(nóng)民被上樓”等故事，經(jīng)由多個媒體報道，引起了中央決策部門的警惕和關(guān)注，于是才有上述“規(guī)范”之舉。那么，究竟如何全面認識現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策？如何認識其與改革征地制度，推進農(nóng)地制度改革的關(guān)系？北大國家發(fā)展研究院教授周其仁認為：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，作為國土資源部的一個 制度設(shè)計，經(jīng)過多年來的實驗和探索，效果明顯，應(yīng)充分肯定。同時，增減掛鉤所涉及的村 莊撤并

4、和農(nóng)民集中居住， 不能由政府主導。今后， 應(yīng)尊重農(nóng)民的意愿， 利用市場機制形成掛 鉤指標的價格，為土地制度改革提供試錯的機會。他承認，增減掛鉤是對土地制度的技術(shù)性改進。其局限在于，一，它沒有觸及征地制度，“拆舊區(qū)”會被復墾為耕地，但是在“建新區(qū)”，依然要征地，而征地價并非市場價的賠償。 二是它并沒有改變土地制度框架。目前土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標還是由中央政府批發(fā)給省級政府，再由省級政府零售給市縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，然后再賣給企業(yè)或開發(fā)商。高層決策者之所以擔心增減掛鉤盲目擴大會出問題，主要是基于現(xiàn)有政治結(jié)構(gòu)的考慮。在現(xiàn)有政治結(jié)構(gòu)下， 基層政府缺乏實質(zhì)性制約。在農(nóng)轉(zhuǎn)非指標普遍饑渴的背景下，地方政府會盡可能增加“掛鉤

5、”面積，就可能多拆農(nóng)民的房屋。周其仁指出，在中國，任何深層次的改革都要受到政治結(jié)構(gòu)的制約。長期以來，行政權(quán)異常強大，財產(chǎn)權(quán)、公民權(quán)非常薄弱。這個大問題不解決，GDP總量即使世界第一也沒有意義。而諸多制度性改革，怎么一步步地走出來，誰也沒有經(jīng)驗，只能靠探索嘗試。據(jù)他介紹，增減掛鉤的背景是，當前城市化高速推進，耕地被大量侵占，中央要保護耕 地，地方卻要招商引資，擴大城市。面對這個矛盾，數(shù)年前，國土資源部基于大量研究，在 現(xiàn)有政策框架下設(shè)計方案，基本不涉及利益分配機制，尤其不涉及產(chǎn)權(quán)制度的變化。從這個意義上說，增減掛鉤與征地制度屬于平行存在，是技術(shù)性改進。但是，周其仁認為，從目前看，此項實驗有可能轉(zhuǎn)

6、化為全國性制度變革的契機。畢竟，“所有的制度變化都是從現(xiàn)有體制中長出來的，不可能另起爐灶打進去。這是漸進改革的共同特點?！敝芷淙手赋?，此前媒體報道的農(nóng)民“被”上樓，重點不是農(nóng)民上樓不上樓，關(guān)鍵是自愿 不自愿，自愿的上樓，無可厚非。中國人口這么多，平地這么少，早晚都得上樓。問題是否 尊重農(nóng)民的意愿，用什么機制來實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置、掛鉤收益如何合理分配。在他看來，成渝等地增減掛鉤指標的交易，可能誘發(fā)現(xiàn)有體制機制的重大調(diào)整。過去，地方政府用老辦法搞增減掛鉤，就會引出一堆矛盾，比如“用什么價增，用什么價減，掛鉤 雙方之間，利益怎么分配”，都會出問題，鬧出矛盾來。問題出來了，就應(yīng)該解決。到底怎么辦？周其仁指出，今后的增減掛鉤，必須是不用政 府主導的增減掛鉤， 不能再用行政手段推進。 政府權(quán)力應(yīng)逐漸退出