統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中基本公共服務(wù)均等化研究

1、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中基本公共服務(wù)均等化研究原文作者：姜曉萍摘要促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是破解城鄉(xiāng)二元難題的出發(fā)點(diǎn)，也是推進(jìn)新型工業(yè)化和城市化的著力點(diǎn)，同時也是促進(jìn)社會公平的歸著點(diǎn)。本文以四 川省成都市為案例，分析成都市在推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的有機(jī)銜接，創(chuàng)新城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給機(jī)制，制定城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建農(nóng)村公共服 務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制等方面的創(chuàng)新探索，提煉出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化 必須以民生需求為導(dǎo)向、以城鄉(xiāng)社區(qū)為重點(diǎn)、以制度配套為關(guān)鍵、以民主參與為 手段、以質(zhì)量控制為保障的基本經(jīng)驗(yàn)與啟示。關(guān)鍵詞統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；基本公共服務(wù)；均等化；成都中圖分類號文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號1000-4769（

2、 20XX） 06-0033- 08目前我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的二元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致農(nóng)村基本公共服務(wù)供給嚴(yán)重短 缺，公共產(chǎn)品質(zhì)量不高，基本公共服務(wù)體系不完善等現(xiàn)實(shí)問題，使農(nóng)民既缺失參與現(xiàn)代化進(jìn)程的起點(diǎn)公平，同時也缺失共享改革發(fā)展成果的機(jī)會公平。這不僅加 大了城鄉(xiāng)差距與貧富差距，也是加劇城鄉(xiāng)社會矛盾，誘發(fā)群體性事件沖突的重要 原因。20XX年7月頒布的國家基本公共服務(wù)體系十二五規(guī)劃明確提出“十 二五”時期我國基本公共服務(wù)的發(fā)展目標(biāo)是：“覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)體系逐步完善，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化取得明顯進(jìn)展；到2020年實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)時，基本公共服務(wù)體系比較健全，城鄉(xiāng)區(qū)域間基本公共服務(wù)差

3、 距明顯縮小，爭取基本實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。'這表明城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化已經(jīng)由統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中的現(xiàn)實(shí)難題上升為國家層面的制度目標(biāo)。一、和諧發(fā)展促公平：基本公共服務(wù)均等化與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的內(nèi)在邏輯 在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中，基本公共服務(wù)的均等化主要指城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)在資源配 置、供給機(jī)制等方面的一體化，通過構(gòu)建農(nóng)民享有起點(diǎn)公平與機(jī)會公平的基本公 共服務(wù)體制和機(jī)制，保障農(nóng)民享受與城市居民平等的社會福利權(quán)利和同質(zhì)化的基 本公共服務(wù)質(zhì)量。由此可以看出，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化既是破解城鄉(xiāng)二元難 題的出發(fā)點(diǎn)，也是推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中加快新型工業(yè)化和新型城市化的著力點(diǎn)，更是統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會建設(shè)，以改善“民生”促進(jìn)社會公

4、平的歸著點(diǎn)。1. 基本公共服務(wù)均等化是破解城鄉(xiāng)二元難題的出發(fā)點(diǎn)長期以來，人們習(xí)慣于把我國城鄉(xiāng)二元分離結(jié)構(gòu)過多歸因于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水 平導(dǎo)致的收入分配差距，忽視了農(nóng)村基本公共服務(wù)嚴(yán)重短缺對城鄉(xiāng)貧富差距的推 波助瀾作用。比如：農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施脆弱，不僅嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展空間 與市場環(huán)境，也導(dǎo)致了農(nóng)村抵御自然災(zāi)害風(fēng)險的能力弱和農(nóng)民經(jīng)營性收入過低。 農(nóng)村基礎(chǔ)教育的薄弱，直接影響農(nóng)村人力資源結(jié)構(gòu)與質(zhì)量，導(dǎo)致農(nóng)民公平受教育 權(quán)的短缺和工資性收入偏低。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，20XX年，我國農(nóng)村居民人均純收入6977元，比上年增長%扣除價格因素，實(shí)際增長 %城鎮(zhèn)居民人 均可支配收入21810元，比上年增長

5、%扣除價格因素，實(shí)際增長%城鄉(xiāng)人均純 收入之比為門 。有學(xué)者認(rèn)為，目前的城鄉(xiāng)人均收入比并未把實(shí)際上存在的 城鄉(xiāng)居民在基本公共服務(wù)方面的差距考慮在內(nèi)，若把義務(wù)教育、基本醫(yī)療等因素考慮在內(nèi)，據(jù)初步估算，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距對城鄉(xiāng)實(shí)際收入差距的影響度在 30%-40%右。1實(shí)際上，農(nóng)村地區(qū)的新增貧困人口中，50%以上都與疾病、失業(yè)、 失學(xué)有關(guān)。這表明城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)在資源配置、供給能力及服務(wù)水平等方面存 在的較大差距是加劇城鄉(xiāng)分化的重要因素。 因此要破解統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中經(jīng)濟(jì)與社 會發(fā)展的失衡和城市與農(nóng)村收入分配的失衡， 都應(yīng)該以促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均 等化為出發(fā)點(diǎn)，通過提升農(nóng)村基本公共服務(wù)水平加強(qiáng)社會

6、建設(shè)， 通過保障農(nóng)民的 基本公共服務(wù)權(quán)利縮小城鄉(xiāng)收入差距。2. 基本公共服務(wù)均等化是推進(jìn)“兩化”互動的著力點(diǎn)中國三十多年改革開放的經(jīng)驗(yàn)證明，新型工業(yè)化與城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本 動力，也是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要路徑依賴。然而，一些地區(qū)在推進(jìn)工業(yè)化、 城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中片面強(qiáng)調(diào)增長導(dǎo)向，通過加速工業(yè)化帶動商業(yè)繁榮和城市升值， 進(jìn)而通過商品房和征地制度獲得稅費(fèi)收入之外的土地收入，再投入工業(yè)或基礎(chǔ)設(shè) 施建設(shè)。這種做法一方面推動了生產(chǎn)要素在城鎮(zhèn)的快速集聚，但也導(dǎo)致了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化長期不同步、嚴(yán)重不協(xié)調(diào)，尤其是城鄉(xiāng)脫節(jié)、農(nóng)村發(fā)展滯后、 農(nóng)民基本公共服務(wù)和社會保障權(quán)長期被忽略。 隨著越來越多的農(nóng)村剩

7、余勞動力進(jìn) 入城市，成為產(chǎn)業(yè)工人的主體，從而衍生出農(nóng)民工融入城市的諸多問題。同時，推動新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的前提是土地的規(guī)模化經(jīng)營，這就需要加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，推進(jìn)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。然而，農(nóng)村土地不僅是農(nóng)民最基本的 生產(chǎn)要素，同時還承載著農(nóng)民的就業(yè)、養(yǎng)老、住房、教育、醫(yī)療等多種社會保障 功能。農(nóng)民失去土地，不僅意味著失去了一個穩(wěn)定又可靠的謀生渠道，同時也失去了負(fù)載在土地中的一系列社會保障權(quán)利。 一些地方政府進(jìn)行的“土地?fù)Q社?！?的嘗試，加重了農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)后社會保障權(quán)流失的擔(dān)心和憂慮，從而不敢或不愿意流轉(zhuǎn)土地。據(jù)中國（海南）改革發(fā)展研究院對 29個省700多個農(nóng)戶調(diào)查表 明，有的農(nóng)戶不支持“土地

8、換社保”。2這就要求在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計中，不僅要考慮如何使農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)增收， 保障農(nóng)民的土地物權(quán)和收益 權(quán)；也要充分考慮將目前農(nóng)村土地承載的社會保障功能轉(zhuǎn)移為農(nóng)民的社會保障權(quán) 利，健全農(nóng)村基本公共服務(wù)與社會保障制度， 逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會保障由依賴土地 為重心轉(zhuǎn)向以基本公共服務(wù)為重心，構(gòu)筑保障農(nóng)民基本生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的基線0 論文3. 基本公共服務(wù)均等化是促進(jìn)社會公平的歸著點(diǎn)目前我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)規(guī)模和水平的巨大差距，使農(nóng)民不能享受與城市 市民同質(zhì)化的基本公共服務(wù)，農(nóng)村的社會福利權(quán)利缺失，嚴(yán)重制約了廣大農(nóng)民的 發(fā)展能力與發(fā)展機(jī)會，成為影響社會公正與和諧穩(wěn)定的突出問題。一是進(jìn)城農(nóng)民工被

9、排斥在城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)與社會保障體系之外，在就業(yè)、住房、醫(yī)療、子女受教育等方面享受不到與城市居民同等的待遇，其生存和發(fā)展權(quán)受到損害。二是農(nóng)村基礎(chǔ)教育水平低，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不足，辦學(xué)條件差， 師資水平低等現(xiàn)象仍然存在，教育的非均衡發(fā)展導(dǎo)致農(nóng)民子女不能享受公平的教 育權(quán)，影響了農(nóng)村人力資本的起點(diǎn)公平與機(jī)會公平；三是農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)資源短缺， 農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)的供給、籌資和農(nóng)民健康都與城市存在較大距離，城鄉(xiāng)居民健康權(quán) 的不公平問題凸顯。四是農(nóng)村社保體系脆弱，現(xiàn)有最低生活保障和養(yǎng)老保險制度、 合作醫(yī)療保險制度等存在覆蓋面窄、標(biāo)準(zhǔn)低、資金籌集渠道單一、農(nóng)民個體負(fù)擔(dān) 重、基金管理效率不高等現(xiàn)實(shí)問題，不能有效發(fā)揮

10、減少農(nóng)民市場風(fēng)險、 生活風(fēng)險 的作用。五是農(nóng)民失業(yè)救濟(jì)與就業(yè)援助力度不夠。 失地農(nóng)民多數(shù)文化程度低、職 業(yè)技能欠缺，加之征地后可供轉(zhuǎn)移就業(yè)的崗位不足， 以及政府的就業(yè)援助與失業(yè) 救濟(jì)體系不完善，使土地流轉(zhuǎn)后失地農(nóng)民的就業(yè)意愿與就業(yè)機(jī)會嚴(yán)重脫節(jié)，面臨就業(yè)歧視和失業(yè)的雙重風(fēng)險。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，不僅要重視發(fā)展的規(guī)模與效率，更要高度關(guān)注發(fā)展的公平與質(zhì)量問題。 這就需要我們把建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)制度，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化作為基本的“民生”問題，構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的利益分享機(jī)制，讓農(nóng)民共 享統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的成果，以發(fā)展保民生，以民生促公平。二、開拓實(shí)踐求創(chuàng)新：成都市推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等

11、化的主要舉措四川省成都市是國務(wù)院確定的西南地區(qū)科技、商貿(mào)、金融中心和交通、通信 樞紐，轄9區(qū)4市6縣，萬平方公里，總?cè)丝谌f，其中農(nóng)村人口占 63%是典型 的大城市帶大農(nóng)村的城鄉(xiāng)格局。20XX年，成都市正式?jīng)Q定全面啟動統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改 革實(shí)踐，20XX年 1月正式確立“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、四位一體科學(xué)發(fā)展總體戰(zhàn)略”， 20XX年6月，成都市正式獲批全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，20XX年底，在多年統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展基礎(chǔ)上，成都市借鑒埃比尼澤霍華德埃比尼澤霍華 德（Ebenezer Howard, 1850-1928）,是20世紀(jì)英國著名社會活動家和城市規(guī)劃 專家。針對當(dāng)時大批農(nóng)民流入城市，造成城市膨脹和生活條件

12、惡化，于1898年出版明日：一條通往真正改革的和平道路一書，提出建設(shè)新型城市的方案。 1902年修訂再版，更名為明日的田園城市。他認(rèn)為應(yīng)該建設(shè)一種兼有城市和 鄉(xiāng)村優(yōu)點(diǎn)的理想城市，即“田園城市”。田園城市“自然之美、社會公正、城鄉(xiāng) 一體”的理念，確立了“建設(shè)世界現(xiàn)代田園城市”的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo)。成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的總體戰(zhàn)略主要體現(xiàn)為：以還權(quán)賦能為核心，以經(jīng)濟(jì)市場化、管理民主化、社會公平化為取向，以健全現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度、完善基層治理機(jī) 制和促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為主要內(nèi)容。其中城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化， 既是成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的四大基礎(chǔ)工程之一， 也落實(shí)在六個一體化之中，貫穿于成 都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的全過程。

13、具體措施如下：1.推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的有機(jī)銜接成都市圍繞基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、就業(yè)、社會保障等基本“民生”問題，大 力推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的有機(jī)銜接，逐步走向一體化。第一，建立城鄉(xiāng)并軌的基礎(chǔ)教育均等化制度。教育為民生之基，公民能否享 受平等的受教育權(quán)，不僅影響起點(diǎn)公平，也會影響其發(fā)展的機(jī)會公平。從20XX年開始，成都市將推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡化發(fā)展作為突破點(diǎn)，開啟了城鄉(xiāng)教育一體化的探索，20XX年，成都被確定為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)后，提 出要用“全域成都”的理念推進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡化， 并且針對基礎(chǔ)教育發(fā)展的核心 環(huán)節(jié)，具體提出了城鄉(xiāng)基本教育均衡發(fā)展的六個一體化目標(biāo)。即城鄉(xiāng)教育規(guī)劃

14、一體化、辦學(xué)條件一體化、教師配置一體化、教學(xué)質(zhì)量一體化、評估標(biāo)準(zhǔn)一體化、 教育經(jīng)費(fèi)一體化。一是建立市域統(tǒng)籌的教育公共政策體系中共成都市委辦公廳、成都市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市教育局關(guān)于擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面提升城鄉(xiāng)教育服務(wù)水平的 若干意見的通知 （成委辦20XX12號）；成都市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市教育 局關(guān)于做好20XX年外來務(wù)工就業(yè)農(nóng)村勞動者子女接受義務(wù)教育具體工作意見的 通知（成辦發(fā)20XX 34號）；中共成都市委、成都市人民政府關(guān)于印發(fā)成都 市中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（20XX-2020年）的通知（成委發(fā)20XX10）； 成都市教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃（成府發(fā)20XX 45號）；進(jìn)一

15、步深化區(qū)（市）縣域內(nèi)公共教育資源均衡配置的意見（成辦發(fā)20XX 35號）。成都市政府科學(xué)制定了城鄉(xiāng)中小學(xué)布局規(guī)劃， 統(tǒng)籌改善城鄉(xiāng)學(xué)校辦學(xué)條件和技術(shù) 裝備；通過開展名校下鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)幫扶、百校結(jié)對、師徒牽手、絡(luò)全域覆蓋等活 動建立“以城帶鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)互動”的機(jī)制，引導(dǎo)城區(qū)優(yōu)質(zhì)教育資源向農(nóng)村流動， 提升農(nóng)村教育的質(zhì)量和水平； 推動城市教師向農(nóng)村流動， 學(xué)校校長到農(nóng)村學(xué)校任職，針對農(nóng)村中小學(xué)優(yōu)質(zhì)師資短缺的現(xiàn)實(shí)， 加大政策激勵 實(shí)施中小學(xué)校長定期交流輪換制度，選派100名城區(qū) 市級財政設(shè)立專項(xiàng)目標(biāo)獎勵經(jīng)費(fèi)；實(shí)施中小學(xué)教師定期支教制度：從城區(qū)學(xué)校選派 1%勺教師到農(nóng)村學(xué)校定期服務(wù)，并把支教一年以 上作為晉升高級

16、職稱的必要條件；實(shí)施名校集團(tuán)定期交流制度：名校集團(tuán)龍頭學(xué) 校與成員學(xué)校之間、城鄉(xiāng)結(jié)對學(xué)校之間按一定比例，統(tǒng)籌干部教師相互交流。二是建立市域統(tǒng)籌的教育公共財政體制。 通過完善“四級”政府對義務(wù)教育 保障機(jī)制，依法提高農(nóng)村義務(wù)教育投入的保障程度，實(shí)現(xiàn)財政教育撥款的“三個 增長”。同時合理調(diào)整教育財政撥款結(jié)構(gòu)，加大對義務(wù)教育尤其是農(nóng)村義務(wù)教育 傾斜，20XX年，全市基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)總投入約億元，其中，農(nóng)村教育投入億元， 占全市基礎(chǔ)教育總投入的%同時也加大了市級財政對農(nóng)村教育轉(zhuǎn)移支付的力度， 20XX年，用于農(nóng)村教育轉(zhuǎn)移支付資金億，占同年市級教育投入的%三是建立市域統(tǒng)籌的教育公共服務(wù)體系。構(gòu)建了政府為主體，社會廣泛參與 的教育資助體系，20XX年，市級籌資資助困難學(xué)生共萬人次，資助總額 4645萬 元。構(gòu)建“農(nóng)村中小學(xué)遠(yuǎn)程教育”公共服務(wù)體系、進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育”公共服務(wù)體系和“農(nóng)村留守兒童教育與管理”公共服務(wù)體系，20XX年,全市接受義務(wù)教育的進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)村勞動者子女萬人，其中在中心城區(qū)就讀的萬人，占中心城區(qū)義務(wù)教育段在校生總數(shù)的 %全市“留守學(xué)生”約萬人，其中 在校寄宿的約萬人。上述改革措施，保障了成都市城鄉(xiāng)義務(wù)教育在經(jīng)費(fèi)投入、 師資配置、教育裝 備、教育質(zhì)量等方面都走向