對于我國主體功能區(qū)的認識

1、對于我國主體功能區(qū)的認識摘要：我國“十一五”規(guī)劃綱要首次明確提出，“根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌考慮未來我國人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)”。主體功能區(qū)劃作為未來引導和約束我國未來人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局的總體方案，將對我國規(guī)范空間開發(fā)秩序產(chǎn)生深遠和實質(zhì)的影響。而在我國的“十三五”規(guī)劃中建議加快建設主體功能區(qū)。發(fā)揮主體功能區(qū)作為國土空間開發(fā)保護基礎(chǔ)制度的作用，落實主體功能區(qū)規(guī)劃，完善政策，發(fā)布全國主體功能區(qū)規(guī)劃圖和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)目錄，推動各地區(qū)依據(jù)主體功能定位發(fā)展

2、。以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進“多規(guī)合一”。本文主要介紹主體功能區(qū)的內(nèi)涵、理論基礎(chǔ)、劃分依據(jù)及其影響。關(guān)鍵字：主題功能區(qū)、區(qū)域規(guī)劃、劃分依據(jù)1、 主體功能區(qū)的內(nèi)涵主體功能區(qū)是根據(jù)區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)、資源環(huán)境承載能力以及在不同層次區(qū)域中的戰(zhàn)略地位等, 對區(qū)域發(fā)展理念、方向和模式加以確定的類型區(qū), 突出區(qū)域發(fā)展的總體要求。主體功能區(qū)是超越一般功能和特殊功能基礎(chǔ)之上的功能定位, 但又不排斥一般功能和特殊功能的存在和發(fā)揮。主體功能區(qū)可以從不同空間尺度進行劃分, 既可以有以市、縣為基本單元的主體功能區(qū), 也可以有以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為基本單元的主體功能區(qū), 取決于空間管理的要求和能力。主體功能區(qū)的類型、

3、邊界和范圍在較長時期內(nèi)應保持穩(wěn)定, 但可以隨著區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)、資源環(huán)境承載能力以及在不同層次區(qū)域中的戰(zhàn)略地位等因素發(fā)生變化而調(diào)整。主體功能區(qū)中的優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)的“開發(fā)” 主要是指大規(guī)模工業(yè)化和城鎮(zhèn)化人類活動。優(yōu)化開發(fā)是指在加快經(jīng)濟社會發(fā)展的同時, 更加注重經(jīng)濟增長的方式、質(zhì)量和效益, 實現(xiàn)又好又快的發(fā)展。重點開發(fā)并不是指所有方面都要重點開發(fā), 而是指重點開發(fā)那些維護區(qū)域主體功能的開發(fā)活動。限制開發(fā)是指為了維護區(qū)域生態(tài)功能而進行的保護性開發(fā), 對開發(fā)的內(nèi)容、方式和強度進行約束。禁止開發(fā)也不是指禁止所有的開發(fā)活動, 而是指禁止那些與區(qū)域主體功能定位不符合的開發(fā)活動。二、理論基

4、礎(chǔ) 我國區(qū)域發(fā)展受到資源環(huán)境承載力和區(qū)域自身發(fā)展能力的雙重約束，推進形成主體功能區(qū)，是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措，是緩解資源緩解承載力的重要途徑。推進形成主體功能區(qū)建設的經(jīng)濟學理論基礎(chǔ)，主要有以下幾個方面。1. 可持續(xù)發(fā)展理論可持續(xù)發(fā)展是基于生態(tài)環(huán)境的惡化而提出來的，是基于對社會進步過程中所付出的環(huán)境代價的思索而提出的。地球上的自然資源總量是有限的，人類的生存和社會、經(jīng)濟的發(fā)展依賴于環(huán)境資源并受其約束?？沙掷m(xù)發(fā)展重在強調(diào)發(fā)展的可持續(xù)性原則，即要求人類的經(jīng)濟和社會發(fā)展必須維持在資源和環(huán)境的可承受能力的范圍之內(nèi)，以保證發(fā)展的可持續(xù)性。 主體功能區(qū)建設，將觀念層次、經(jīng)濟社會體制層次、科學技術(shù)層次

5、的可持續(xù)發(fā)展融合為一體。主體功能區(qū)劃的推進，使得全國傳統(tǒng)行政區(qū)劃界限將被打破，包括各類政策以及考核模式等都將以功能區(qū)為單位。不同的主體功能區(qū)，將施以不同的產(chǎn)業(yè)政策和政績考核體系，這對中國未來的發(fā)展具有重大戰(zhàn)略意義，它將有利于縮小地區(qū)間差距，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；有利于引導經(jīng)濟布局、人口分布與資源環(huán)境承載能力相適應，促進人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境的空間均衡，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。2. 空間結(jié)構(gòu)理論空間結(jié)構(gòu)理論認為，資源分布、地形地貌及政府決策是空間結(jié)構(gòu)的重要成因。計劃經(jīng)濟下，我國空間結(jié)構(gòu)是計劃空間的結(jié)果：一方面，資源導向的空間結(jié)構(gòu)、自然環(huán)境導向的空間結(jié)構(gòu)有其內(nèi)在的合理性；另一方面，忽視資源和環(huán)境承載力，做出的計

6、劃空間安排既有悖于資源配置的效益原則，也對可持續(xù)發(fā)展形成嚴重威脅。我國社會經(jīng)濟發(fā)展基本空間格局在很大程度上受我國三大自然區(qū)及地勢的三大階梯制約，這種格局非人力所能改變。生態(tài)脆弱地區(qū)不可能實現(xiàn)大規(guī)模工業(yè)化和城市化，如果還是按照現(xiàn)行行政區(qū)組織經(jīng)濟運行的方式發(fā)展下去，必將進一步威脅經(jīng)濟社會發(fā)展的生態(tài)安全。主體功能區(qū)建設，依據(jù)自然地理條件、區(qū)域資源環(huán)境承載力重塑空間結(jié)構(gòu)，讓氣候、地形、水土資源條件比較適宜和優(yōu)越的地區(qū)在現(xiàn)代化支撐體系保障下，建成“高密度、高效率、節(jié)約型、現(xiàn)代化”的發(fā)展空間，讓生態(tài)脆弱區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、關(guān)系國家生態(tài)安全的特殊地區(qū)盡可能地恢復自然生態(tài)，構(gòu)建合理區(qū)域利益協(xié)調(diào)機制，既要使生態(tài)脆弱

7、和環(huán)境惡化地區(qū)不至于發(fā)生生活水準倒退，又要使全體民眾共享發(fā)展成果。3.人口、資源和環(huán)境相協(xié)調(diào)的經(jīng)濟學理論 人口問題、資源問題、環(huán)境問題最終需要通過人口、資源、環(huán)境的有效配置來解決。人口、資源、環(huán)境有效配置表現(xiàn)為：一是在特定空間內(nèi)人口、資源、環(huán)境按照一定數(shù)量比例進行組合，構(gòu)成社會系統(tǒng)，二是人口、資源、環(huán)境按照一定方式，配置到國土空間。主體功能區(qū)要實現(xiàn)的目標之一就是要實現(xiàn)人口、經(jīng)濟分布與資源環(huán)境之間矛盾沖突的減小和化解，通過主體功能區(qū)規(guī)劃的制訂和實施，實現(xiàn)一種空間均衡，主體功能區(qū)能夠構(gòu)建一種能夠同時滿足三方面效益最大化的區(qū)域空間分布格局，使人口分布與經(jīng)濟發(fā)展趨勢相適應；同時，要同資源環(huán)境

8、承載力相適應，即以發(fā)展經(jīng)濟為主的地區(qū)要積聚大量的人口，而這些地區(qū)也是資源環(huán)境承載力較高的地區(qū)，以保護資源環(huán)境、維護生態(tài)空間為主的區(qū)域則布局比較少的人口和環(huán)境友好型的經(jīng)濟活動。在主體功能區(qū)建設中，人口轉(zhuǎn)移在主體功能限制條件下進行產(chǎn)業(yè)選擇、經(jīng)濟布局等行為，都需要用人口、資源與環(huán)境經(jīng)濟學對人口、資源、環(huán)境有效配置研究的成果作指導，另一方面，主體功能區(qū)建設又為人口、資源與環(huán)境經(jīng)濟學研究人口、資源、環(huán)境有效配置提供了素材和實證的范例。三、劃分依據(jù)中心一外圍理論等區(qū)域經(jīng)濟學中的重要理論，其理論主張和思想脈絡實質(zhì)上都貫穿于主體功能區(qū)規(guī)劃的整個過程之中，彰顯出極強的理論應用價值。主體功能區(qū)規(guī)劃強調(diào)打破行政區(qū)域

9、束縛，實現(xiàn)區(qū)域間生產(chǎn)力布局的協(xié)調(diào)，將不同區(qū)域的資源優(yōu)勢和經(jīng)濟技術(shù)優(yōu)勢有機結(jié)合起來，使有限的資源趨向合理配置，從不平衡中追求平衡發(fā)展，最終實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標。1. 中心外圍理論中心外圍理論，首先由勞爾·普雷維什于20世紀40年代提出，主要是闡明發(fā)達國家與落后國家間的中心外圍不平等體系及其發(fā)展模式與政策主張。20世紀60年代，弗里德曼將中心外圍理論的概念引入?yún)^(qū)域經(jīng)濟學，后經(jīng)藤田昌久、克魯格曼等學者對其理論不斷深入和完善。其基本內(nèi)容為：任何區(qū)域系統(tǒng)均由中心和外圍兩個子空間系統(tǒng)組成，中心區(qū)是社會經(jīng)濟活動的聚集區(qū)，一般指城市或城市集聚區(qū)。這類區(qū)域工業(yè)發(fā)達，技術(shù)水平高，資本集中，人口密集，經(jīng)

10、濟增長速度快。圍繞中心區(qū)分布并受其影響的區(qū)域被稱為外圍區(qū)，外圍(落后地區(qū))相對于中心(發(fā)達地區(qū))而言，處于依附地位且缺乏經(jīng)濟自主，從而出現(xiàn)了空間二元結(jié)構(gòu)，并隨時間推移而不斷強化。不過，政府的作用和區(qū)際人口的遷移將影響要素的流向，并且隨著市場的擴大、交通條件的改善和城市化的加快，中心與外圍的界限會逐步消失，即最終區(qū)域經(jīng)濟的持續(xù)增長推動空間經(jīng)濟逐漸向一體化方向發(fā)展。2. 主體功能區(qū)的類型劃分  中心外圍理論在主體功能區(qū)規(guī)劃中的體現(xiàn) ：一是主體功能區(qū)劃中的中心區(qū)和外圍區(qū)結(jié)構(gòu)。主體功能區(qū)規(guī)劃將我國國土空間分為四種主體功能區(qū)劃，即優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁

11、止開發(fā)區(qū)域等四種類型區(qū)域。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是指國土開發(fā)密度已經(jīng)較高、資源環(huán)境承載能力開始減弱的區(qū)域；重點開發(fā)區(qū)域是指資源環(huán)境承載能力較強、經(jīng)濟和人口集聚條件較好的區(qū)域；限制開發(fā)區(qū)域是指資源環(huán)境承載能力較弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟和人口條件不夠好并關(guān)系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域；禁止開發(fā)區(qū)域則包括國家級自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、世界自然文化遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等。遍布全國，呈點狀分布。從區(qū)域經(jīng)濟學的角度來看，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域為中心區(qū)，限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域為外圍區(qū)。部分生態(tài)型限制開發(fā)區(qū)域和全部禁止開發(fā)區(qū)域處于最外層部分，它為開發(fā)類區(qū)域構(gòu)建重要生態(tài)安全屏障。限制開發(fā)區(qū)域中的部分開發(fā)類區(qū)

12、域積極承接中心區(qū)的輻射效應，并向周邊地區(qū)擴散，處于外圍區(qū)的內(nèi)層部分，是中心區(qū)與外圍區(qū)的過渡部分。 二是主體功能區(qū)劃內(nèi)中心區(qū)和外圍區(qū)的相互作用。一方面，優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)區(qū)域從外圍區(qū)吸聚市場要素產(chǎn)生出大量的創(chuàng)新；另一方面，這一創(chuàng)新又源源不斷地從中心區(qū)向外擴張，輻射帶動部分限制開發(fā)區(qū)域的工業(yè)化進程，并將優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)區(qū)域中的生態(tài)補償費橫向轉(zhuǎn)移給限制、禁止開發(fā)區(qū)域，用于生態(tài)修復與建設，從而促進整個空間系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。  三是主體功能區(qū)劃內(nèi)中心區(qū)與外圍區(qū)的融合。通過對限制開發(fā)區(qū)域禁止開發(fā)區(qū)實施財政轉(zhuǎn)移支付，加快區(qū)域間基本公共服務均等化進程，同時推行生態(tài)移民政策，引導

13、人口向優(yōu)化、重點開發(fā)區(qū)域的有序轉(zhuǎn)移，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，使各區(qū)域功能協(xié)調(diào)發(fā)展，推動空間經(jīng)濟的有序發(fā)展和資源的合理利用。  四、影響主體功能區(qū)產(chǎn)生的影響是多方面的：1. 打破傳統(tǒng)行政區(qū)劃局限, 推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展主體功能區(qū)的劃分, 推動了地方管理經(jīng)濟理念的轉(zhuǎn)變, 不能以行政區(qū)來塑造地方的經(jīng)濟結(jié)構(gòu), 突破了以行政區(qū)的剛性約束和政府統(tǒng)治為要義的行政區(qū)行政缺失, 因應了市場化、工業(yè)化和現(xiàn)代化進程的大勢所趨, 強化了區(qū)域管理的“廣度” 和“深度”。主體功能區(qū)的劃分, 有助于深化區(qū)域經(jīng)濟行政管理體制的改革, 促進功能區(qū)內(nèi)跨行政區(qū)、跨行政層級的不同政府之間, 吸納非政府公共組織參與, 經(jīng)交疊

14、、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機制的建立。2. 強調(diào)人的發(fā)展按主體功能區(qū)構(gòu)建區(qū)域發(fā)展格局并實施分類管理的區(qū)域政策, 使協(xié)調(diào)發(fā)展的實質(zhì)落實到“人”,使區(qū)域管理體現(xiàn)了“一切為了人” 的思想和要求。主體功能區(qū)的劃分淡化了單一對GDP增長數(shù)量和增長速度的追求, 強化并注重人與自然的和諧, 強調(diào)實現(xiàn)地區(qū)間、城鄉(xiāng)之間居民在物質(zhì)文化生活領(lǐng)域和發(fā)展保障條件上的人均差距逐步縮小，注重人口、資源、環(huán)境、發(fā)展四位一體的總協(xié)調(diào), 注重物質(zhì)文明、政治文明和精神文明建設的整體推進, 并把這一切最終落實到人民生活質(zhì)量的持續(xù)提高上來。3.主體功能區(qū)的劃分有利于資源整合, 構(gòu)建合理的地域分工體系主體功能區(qū)形成的主要驅(qū)動力是自然地理環(huán)境和人文地理環(huán)境的區(qū)域差異性和地域分異規(guī)律。全國主體功能區(qū)劃，能充分調(diào)動發(fā)揮不同地區(qū)各自功能中的“主體”功能，根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，確定主體功能定位，明確開發(fā)方向，更好的對區(qū)域進行調(diào)控