調研報告國庫集中支付制度改革

1、強化會計集中核算職能實現(xiàn)與國庫集中支付制度改革的共同發(fā)展國庫集中支付制度是我國財政國庫改革的目標，會計集 中核算制度是會計管理體制改革的嘗試，本調研報告針對我 縣財政兩項改革的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，分析了兩種制度的利 弊，歸理出了如何強化會計集中核算職能，不斷推進國庫集 中支付，達到共同發(fā)展的目的。一、會計集中核算與國庫集中收付的概念會計集中核算是以會計管理體制改革為基礎，在行政事業(yè)單位資金所有權、使用權、財務自主權不變的前提下，實行 統(tǒng)一開戶、分戶核算，加強對行政事業(yè)單位的財務管理和會 計監(jiān)督，規(guī)范財務收支行為，不斷提高財政資金的使用效益， 從源頭遏制腐敗，并形成精簡、高效、廉潔的工作機制。國庫集

2、中支付制度，是以國庫單一賬戶體系為基礎，以健全的財政信息管理系統(tǒng)和銀行間實時清算系統(tǒng)為依托，所 有財政性收入集中繳入國庫單一賬戶，所有預算單位需要購 買商品或支付勞務款項時，由預算單位提出申請，經國庫集 中支付機構審核后，將資金通過單一賬戶體系直接支付給收 款人的制度。國庫集中支付和會計集中核算是財政支付上的一次重大改革，會計集中核算改革的是會計人員管理方式和會計業(yè) 務處理程序的改革，國庫集中支付制度則是改變國庫以撥列支的資金撥付方式，強調預算的監(jiān)督執(zhí)行，兩種制度盡 管出發(fā)點不同，但是終究是殊途同歸。其一，兩種制度操作 主體一致。都是由財政部門負責實施；其二，兩種制度的作 用對象一致。都是針對

3、財政支出環(huán)節(jié)的資金；其三，兩種制 度的最終目的一致。都是為了規(guī)范財政資金支出、降低財政 資金風險、提升財政資金使用效率、提高會計信息質量。二、會計集中核算與國庫集中支付的現(xiàn)狀（一）會計集中核算現(xiàn)狀：我國行政事業(yè)單位自2001年開始逐步實行了會計集中 核算制度，且在市縣級范圍普遍推行。會計集中核算在規(guī)范 財政支出管理，從源頭上遏制腐敗，保證重點支出需要，提 高資金使用效益，降低行政成本等方面發(fā)揮了積極作用。而 我縣是從2003年8月份正式成立運行的，從我縣核算中心 成立至今來看，其發(fā)揮的作用主要為：1. 加強了單位資金管理，全面掌握了財政收支核算中心監(jiān)督管理的資金范圍囊括了所有財政資金，單位從任

4、何渠道取得的資金，均在核算中心反映，除政府投資 的個別項目外，行政事業(yè)單位的所有財政收支全過程都由核 算中心進行會計核算和監(jiān)督。2. 規(guī)范了會計基礎工作，提高了會計信息質量和工作效率單位報銷的每一筆開支， 原始憑證都要經過中心兩名會 計人員審核，運用會計電算化手段，嚴格按會計制度進行帳 務處理，方便、快捷的為各部門提供會計信息資料，避免由 于單位利益偏差而產生的數(shù)據(jù)不實，提高了會計核算工作質 量和工作效率。3. 加強了會計監(jiān)督，減少了單位財務支出中可能發(fā)生的違 規(guī)違法行為集中核算后，核算中心對各單位的支出事項和憑證進行 合理合法性審查，對不符合政策、法規(guī)規(guī)定的支出憑證要求 單位糾正或補辦手續(xù)，

5、保證了經濟業(yè)務的合理合法性，規(guī)范 了很多任意和虛假的開支，有效解決了對財政資金支出全過 程監(jiān)管的缺位問題。同時會計人員管理體制的改變，解決 了會計人員的后顧之憂，增強了其責任心，且執(zhí)行財經法律 法規(guī)可以不受外界干擾。4. 確保了部門預算、政府采購和非稅收入等財政改革的順 利實施在財政改革中，部門預算的編制執(zhí)行、政府采購范圍的 擴展、非稅收入改革的實施等都離不開核算中心的配合支 持，它可以為部門預算編制、實施提供準確的信息并嚴格計 劃執(zhí)行；對屬于政府采購目錄范圍內的采購行為和非稅收入 改革中的票據(jù)使用、收入過渡戶的取消等內容進行監(jiān)管，這些都為財政各項改革的順利實施提供了保障。5. 在嚴格控制支出

6、上取得了一定成效 注重節(jié)支，在我縣行政單位實行了統(tǒng)一規(guī)范津補貼后，核算 中心嚴格按文件規(guī)定執(zhí)行，杜絕單位擅自發(fā)放獎金補貼，增 收節(jié)支效果明顯。核算中心的不足之處在于：1. 預算單位財務管理功能弱化實行會計集中核算后，單位的會計憑證，賬簿留存在核算中心，雖然核算中心為單位每月提供報表，每年將會計資 料返還給單位，但是由于核算中心尚未點對點開通單位的財 務信息查詢系統(tǒng)，單位想隨時掌握財務狀況還是有些困難， 一些單位認為財務管理功能也交給了核算中心，財務管理和 會計核算脫節(jié)。2. 核算中心難以對預算單位實施全過程監(jiān)管核算中心工作人員每天忙于處理日常事務，一個核算柜組肩負二三十個單位的報賬記賬任務，的

7、確難以對其經濟事 項實施全程監(jiān)管。問題主要表現(xiàn)在：一是發(fā)票的真實性難以 把握，只要手續(xù)完備，票據(jù)合法有效，就要給予報銷，很難 發(fā)現(xiàn)報賬單位是否有用合法票據(jù)虛列支出，套取資金的情 況；二是游離于中心帳外的收支難以發(fā)現(xiàn)；三是強調財政資 金的規(guī)范運作，忽略資產管理，會計核算與財產物資管理脫 節(jié)；四是對一些專項資金，有些單位混淆不清，形成擠占挪用，未能嚴格預算安排，核算中心只能根據(jù)原始憑證加以判 斷，會計全過程監(jiān)管職能沒有得到充分發(fā)揮。3. 會計集中核算中心雖推行設臵多年，并在實踐中取得了 經驗和成效，也受到社會各界的廣泛贊譽，但其合理合法性 常遭質疑，一度降低了其監(jiān)管地位4. 會計核算中心因是一個事

8、業(yè)單位，雖然對各行政事業(yè)單位的各項公務性消費情況比較熟悉，但難以參與規(guī)范各項公務性消費政策的制訂（二）國庫支付情況我縣是從2011年5月起開始推行國庫支付改革， 2011 年10月將賬務核算工作全部移交給預算單位，經過一年多 的實施表明，國庫集中支付有其優(yōu)勢及不足。國庫集中支付的優(yōu)勢：1. 國庫集中支付制度是財政國庫改革的目標，有科學的理 論基礎國外特別是發(fā)達國家經過數(shù)百年的探索，最終大都采用了國庫集中支付方式，充分說明了這種制度反應了公共財政 支出的內在規(guī)律，具有先進性和科學性，值得我們借鑒。同 時，我國加入 WTO也要求借鑒一些先進的管理制度，逐步 與國際慣例接軌。2. 實行國庫集中支付制

9、度，有利于提高財政調控能力在國庫單一賬戶下，財政各項支出不再是以撥列支，而是根據(jù)財政預算的進度，以支列支，在財政實際支付之前，所有的資金都集中在國庫，可通過對財政沉淀資金的資本運 作來提高財政資金的效益，達到在一定范圍調控經濟的目 的。3. 理論上來說，預算支出所需資金由財政賬戶直接撥付， 實現(xiàn)電子匯兌，減少了中間環(huán)節(jié)，款項支付快捷，提高了資 金的使用效率國庫支付需完善配套的地方：從我們考察和了解掌握的情況來看，縣及縣以下財政大面積推行國庫集中支付的成熟模式并不多，雖然國庫集中支 付前景廣闊，但就目前而言，尚有許多需要完善的地方：1. 要有科學的部門預算支持我們知道，現(xiàn)行的部門預算編制還不成熟

10、，而國庫集中支付制度審核手段的發(fā)揮主要依賴于全面、科學的部門預 算，它要求供給計量上的全面性、需求計量上的公平性和財 力保障上的充足性。2. 國庫集中支付的范圍需要鋪開財政工資統(tǒng)發(fā)數(shù)量小，應納未納入集中支付項目較多，政府采購范圍有待拓展。另外，縣級 ”吃飯型”的財政，授權 支出比重較大，眾多非財政性資金游離于監(jiān)管之外，對此， 財政國庫集中支付部門很難進行全面有效的監(jiān)管。3. 無法一步到位取消單位基本賬戶單位的往來款項不是即收即付的，常常將滯留在賬上， 而國庫集中支付所要求的預算單位零余額賬戶又不允許有 余額，在實際工作中勢必產生矛盾。因為預算收支科目和行 政事業(yè)單位會計科目不同，國庫部門全部包

11、攬核算難度大。 實際運行中一些實行了國庫集中支付的單位又設臵了特設 賬戶（或稱往來戶或結算戶），同時，零星支出全部授權預 算單位分散支付，其原始憑證無法審核，經濟事項的真實性 無法掌握，財政部門無法進行有效監(jiān)督。4. 國庫集中支付的信息量大，與預算、國庫、政府采購、 工資統(tǒng)發(fā)中心、商業(yè)銀行、預算單位、收款人都有著或多或 少的聯(lián)系，現(xiàn)在還沒有一個完善的國庫集中支付信息系統(tǒng)提供技術性支持。由于國庫資金來源渠道多樣，支出規(guī)模不等，開支更是復雜，次數(shù)繁多，而且執(zhí)行中預算指標、科目、金 額的調整變化較大，如果沒有完善的軟件系統(tǒng)支持，及時支 付難以實現(xiàn)。5. 在預算級次較低、經濟相對落后的地方，無法充分發(fā)

12、揮 該制度調劑、調度財政資金的優(yōu)勢，需求動力不足，實施實 際意義不大三、強化會計核算，推進國庫集中收付國庫集中支付應具備全面科學， 具有100%才力保障的部 門預算作為前提和基礎，而直接支付總量，即個人工資性支 出加上政府采購性支出之和應占整個財政性支出的絕大比例。只有達到上述要求才能滿足使會計核算向國庫集中支付 轉軌的要求，并朝建立政府會計體系目標邁進。正由于目前 國庫管理制度的改革涉及到法律環(huán)境、技術條件、管理體制、人員素質等諸多方面的因素，特別是各地千差萬別的財力基 礎，面對會計核算和國庫支付的這種現(xiàn)狀，不可能等到所有 的條件都成熟才一蹴而就。只能逐步在實踐中摸索、探討， 使改革不斷臻于

13、完美。正因為如此，我縣按照省廳的要求利 用會計集中核算所取得的成功經驗，是否能繼續(xù)保留會計集 中核算中心，并確立國庫集中支付與會計集中核算同步運 行，因此在今后的工作中是否按照此思路進行深化財政、財 務改革管理探討。（一）強化會計集中核算1. 加強監(jiān)督，強化財務管理。核算中心在工作過程中，比其他部門更容易發(fā)現(xiàn)單位的問題，并針對問題對單位進行監(jiān) 管，可以更有效的遏制腐敗滋生。因此核算中心應在日常業(yè) 務處理的同時增強會計監(jiān)管職能，可協(xié)同財政監(jiān)察部門或獨 立對單位進行財務檢查監(jiān)督，也可以采取抽查的方式對單位 的財產進行清查，提高單位對財務管理和資產管理的自覺性。2. 加強軟件建設，充分利用現(xiàn)代化信息

14、技術。要對會計核算軟件不斷開發(fā)升級，提高財務分析、計劃、預測的能力， 通過對單位的整體分析，及時發(fā)現(xiàn)資金運行和財務管理上的 問題和不足，提出更有效的意見或建議。3. 加強制度建設，完善核算中心的服務職能。實行會計集中核算的出發(fā)點是為了監(jiān)督，但核心內容卻是服務。搞好監(jiān) 督的同時，如何加強和改善服務，提高服務質量和服務水平， 如何幫助單位建立健全財務管理制度，如何以服務來強化監(jiān)督，是搞好會計集中核算工作的關鍵。4. 擴大核算范圍，如對一些政府重點工程、基本建設項目、 或者對一些兩塊牌子、一套人馬的單位全部納入會計集中核 算和加強監(jiān)管等。5. 與相關部門協(xié)調配合形成機制，針對一些預算支出和控 制的薄

15、弱環(huán)節(jié)，一些專項經費使用和非公務消費支出等進行 專題調研，進一步規(guī)范支出行為，力求克服單位支出方面的 隨意性。（二）推進國庫集中支付的設想國庫集中支付改革勢在必行，而我縣如果保留核算中 心，那么如何在改革中通力合作，優(yōu)勢互補，求得共同發(fā)展 是擺在當前的重要課題。我們認為會計集中核算制與國庫集 中支付制是兼容的、互補的，兩者之間并不存在非此即彼的 對立。每一筆財政性資金收支后，都需要分別做二方面的核 算：一是財政預算總會計根據(jù)資金功能分類按政府預算收支 科目進行的會計核算；二是預算單位會計根據(jù)資金的使用情 況按行政事業(yè)會計科目進行的會計核算。通常情況下，兩者 是截然分開的，而會計集中核算和國庫集

16、中收付制度，它使 每一筆預算執(zhí)行業(yè)務的財政核算與單位核算互相關聯(lián)、互為 對應，從兩個不同側面完整地反映一項預算的執(zhí)行。在推進 國庫集中支付時，要求：1. 在制度上統(tǒng)一規(guī)范理順預算編制、預算執(zhí)行、國庫收支管理、政府采購和 會計集中核算等部門的業(yè)務關系，使各職能部門恪盡職守、 各司其職，關鍵在于從法律制度上對各項改革措施進行進一 步的規(guī)范。如：應從預算法、會計法、政府采購 管理法等法律制度的角度綜合考慮， 制定相關的規(guī)章制度， 規(guī)范預算的編制執(zhí)行，規(guī)范政府采購行為，健全會計核算制 度，建立新的國庫集中支付制度，確保兩中心的共同發(fā)展。2. 在思想、組織、行動上高度統(tǒng)一要在思想上統(tǒng)一認識，在組織上協(xié)調

17、配合，在行動上步調一致。應理順預算編制、預算執(zhí)行、國庫收支管理、政府 采購、工資統(tǒng)發(fā)和會計集中核算等部門的業(yè)務關系，做到環(huán) 環(huán)相扣，協(xié)調一致。3. 完善信息處理系統(tǒng)財政部門要在人民銀行開設國庫單一賬戶，在商業(yè)銀行開設非稅收入專戶和零余額賬戶，建立完善的賬戶體系，構 建財稅、庫、行之間的聯(lián)合信息網(wǎng)絡， 同時，整合工資統(tǒng)發(fā)、 政府采購、非稅收入信息系統(tǒng)，運用系統(tǒng)測試，對編制好的 國庫支付流程進行各項可行性測試，防范風險，堵塞漏洞， 為國庫集中支付系統(tǒng)奠定基礎。結合各部門的職能和職責要 求，以及各部門的相互關系，編制國庫集中支付操作規(guī)程。 在操作程序中，各部門應明確責任，相互配合。4. 在資金監(jiān)控上

18、，各部門合理分工，進一步加強預算管理 國庫集中支付制度的改革，從某種意義上來講，其實質就是對財政資金分配使用監(jiān)控過程的改革。原有模式下，財 政資金通過國庫直接劃轉到各單位賬戶，由單位根據(jù)需要自 行進行二次分配使用；而國庫集中支付中心成立后，改變了 原有資金的流向，也細化了資金的流出，財政資金按細化后 的預算直接流向收款人，整個財政資金的流動過程都處在財 政部門的監(jiān)控下。為了確保對財政資金流動的有效監(jiān)控，在 資金監(jiān)控過程中，財政各部門應合理分工，相互配合。預算 部門負責制定財政資金的分配使用計劃，國庫部門負責按計 劃對財政資金進行統(tǒng)籌安排，在已形成的會計核算流程中， 國庫部門按規(guī)定主要審核 1.

19、用款是否符合預算，2.用款是否 按規(guī)定程序申請使用資金，3.是否根據(jù)合同條款支付資金，4. 是否按項目進度申請使用資金。而核算中心負責對直接支 付部分各單位支付款項的合同、協(xié)議、進度、票據(jù)是否合規(guī)、手續(xù)是否齊備等方面的審核，且負責對于授權支付部分的審 核結算以及帳務的處理。5. 具體操作設想:（1）設立賬戶按照財政部要求分別在人行設立財政存款戶、在有關銀行設立財政零余額賬戶、預算單位零余額賬戶、特設專戶。但對于要求取消預算單位的基本賬戶，則可逐步進行：首先，可以按規(guī)定試行國庫集中支付單位的資金或額度按財政部 要求分別撥給收款單位或單位零余額賬戶，預算單位原有基 本賬戶對財政性資金只出不進；其次，對單位的往來或非財 政性資金則仍可在基本賬戶核算（從各地來看，也分別為這 些單位另開設了特設專戶或結算專戶，可省略撤消基本戶又 開結算戶的麻煩），由核算中心監(jiān)管結算戶或單位授權支付 部分