美國公共救助體制的演變

1、    美國公共救助體制的演變摘要： 美國的公共救助體制是在一個特殊的社會背景條件下建立和發(fā)展起來的。其主要戰(zhàn)略隨不同時代不同社會條件以及不同的貧困觀念的變化而改變。對貧困的個人主義解釋以及將貧困者區(qū)分為“值得幫助”和“不值得幫助”是解釋公共救助政策戰(zhàn)略變化的兩個重要因素。根據(jù)資金來源和管理特征，我們可以將美國的公共救助項目分為三種基本類型。從政治和管理的角度來看，美國的公共救助體制顯示了一種很強的分散化的特征。但從歷史的角度來看，隨著聯(lián)邦主義觀念的變化，在不同的時代里，分散化和集中化是并存的。它們決定了美國公共救助體制的優(yōu)勢與劣勢。關(guān)鍵詞： 美國 公共

2、救助體制公共救助體制(public assistance system)是現(xiàn)代福利體制的基本構(gòu)成。本文試圖概括美國公共救助體制的演變，著重討論與該體制有關(guān)的基本觀念、其管理結(jié)構(gòu)和特征，尤其是其分散化特征。一、美國公共救助體制的演變盡管一種流行的觀點認為，在現(xiàn)代福利制度方面美國落后于其他工業(yè)化國家，其社會服務(wù)水平相對不足，但美國的確發(fā)展了一種獨特的社會政策體制，包括幫助貧困人口的公共救助體制。廣義上的公共救助可以指稱任何由政府向公眾提供的幫助或福利。1但在一般意義上，“公共救助”類似于“福利”(welfare)的意義：它指由政府向貧困人口或家庭提供的計劃、活動或服務(wù)。因此它一般是與某種“資格”(

3、entitlement)相聯(lián)的，如收入水平、殘疾等。從這一意義上說，美國的公共救助事實上起源于19世紀末，當時美國聯(lián)邦政府為內(nèi)戰(zhàn)時期的退伍軍人及其家屬提供慷慨的福利，一些為產(chǎn)業(yè)工人和貧困人口提供的養(yǎng)老金和社會保險計劃開始建立。但在20世紀30年代以前，這些計劃大多是在州和地方層次上實行的。其中許多是對進步主義時代的改良主義運動的一種反應(yīng)性行動。1929年的大蕭條在改變經(jīng)濟的環(huán)境的同時也改變了公眾有關(guān)福利的觀念。它促使社會改革者建立一種聯(lián)邦的公共福利體制。其結(jié)果是一種全國性的或聯(lián)邦的公共救助體制在30年代期間建立，出現(xiàn)了一些被稱為“大爆炸”的全國性立法，尤其是1935年的社會保障法(Social

4、 Security Act)。社會保障法確立了一種全國性的社會保險和公共救助計劃，建立了一種持續(xù)至今的美國社會服務(wù)基本框架。2不過，這種體制是隨社會環(huán)境的變化而變化的。在1935年的社會保障法中，三種主要的社會福利服務(wù)包括：聯(lián)邦要求、各州運行的失業(yè)保險;全國性的繳費型的養(yǎng)老保險;以及由聯(lián)邦提供補貼的對老人、殘疾人以及有撫養(yǎng)兒童的家庭提供的公共救助。對老年貧困人口的救助顯然是其重點。隨著時間的推移，當養(yǎng)老保險事實上擴大到美國所有退休雇員以后，對老人的救助在該體系中的相對重要性就下降了。在20世紀60年代的“對貧困宣戰(zhàn)”運動中，聯(lián)邦政府在公共救助中的作用迅速擴大?！拔闯赡陜和?項目)”(Aid

5、 to Dependent Children, ADC)變成了“撫養(yǎng)未成年兒童家庭援助(項目)”(Aid to Families with Dependent Children, AFDC)，后者不僅對受撫養(yǎng)兒童提供援助，也對其看護人提供援助。如食品券(food stamps)之類的新的計劃啟動。為老人提供的醫(yī)療保健計劃(Medicare)和為貧困者和殘疾者提供的醫(yī)療補助計劃(Medicaid)開始實行。1967年的社會保障法修正案建立了“工作激勵計劃”(Work Incentive, WIN)，它強調(diào)就業(yè)培訓(xùn)和日托服務(wù)，并為福利的接受者尋找工作提供財政激勵機制。20世紀80年代和90年代初，

6、一系列的工作激勵計劃在一些州實行。1988年，“工作激勵計劃”被“家庭援助法案”(Family Support Act, FSA)取代，后者迫使福利的接受者從自愿到強制性參與工作。之后，在克林頓政府時期通過了1996年的個人責任與工作機會協(xié)調(diào)法案(Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act, PRWORA)取消了“撫養(yǎng)未成年兒童家庭援助”，代之以“貧困家庭臨時援助”(Temporary Assistance for Needy Families, TANF)。作為美國公共救助體制的一個重大變化，“貧困家庭臨時援

7、助”實行的總撥款(block grant)方式結(jié)束了按照1935年社會保障法實行了60年的聯(lián)邦對接受公共救助資格的保證。3美國公共救助體制的演變顯示，一方面，由于越來越多的計劃實行和越來越多的人群被覆蓋在該體系中，美國的公共救助體制逐漸成為一種綜合性的體制;另一方面，公共救助的戰(zhàn)略明顯在隨著時代的變化而改變。二、有關(guān)貧困的觀念和美國公共救助戰(zhàn)略的變化不同的政策顯示了對那些處于經(jīng)濟弱勢的人們的不同的援助方式。基本的方式可以概括為三種：(1)通過收入轉(zhuǎn)移為貧困者提供一種最低生活標準;(2)為貧困者提供一種非現(xiàn)金的實物幫助(in-kind)(包括服務(wù)和實物)，這種幫助將使他們能夠達到一定的生活標準;

8、(3)為貧困者提供服務(wù)和手段，以使他們能夠成為自立的，或通過自己的努力達到一定的最低生活標準。4從上述政策演變過程中我們可以看到，美國政府的公共救助戰(zhàn)略在不斷地變化。如尼爾·吉爾伯特(Neil Gilbert)所概括的，它顯示了一條從收入維持型向工作福利型(workfare)轉(zhuǎn)變的道路，5前者強調(diào)現(xiàn)金救助，而后者則著重于工作的參與。這樣一種戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變是與社會有關(guān)貧困以及處理貧困問題的觀念變化相聯(lián)的。從一般意義上說，緩解貧困是任何公共援助政策的主要目標?？墒牵@是一個模糊的概念，人們可以以不同的方式來解釋它。不同的解釋反映了有關(guān)貧困的不同觀念，尤其是有關(guān)貧困的根源、政府在該事務(wù)中的作用的

9、觀念。在其早期歷史中的很長一個歷史時期里，美國事實上遵循了英國濟貧法處理貧困問題的觀念，它是基于一種加爾文教徒的信條。它設(shè)定貧困主要是個人缺陷的結(jié)果，包括身體和精神的缺陷，或是道德和行為的缺陷。盡管救濟可以緩解這些弱者或殘疾者的痛苦，但這種精神上的墮落或脆弱被認為是其劣行的一種報應(yīng)。6例如，曾經(jīng)參與英國濟貧法事務(wù)的約翰·洛克(John Locke)就把貧苦視為抽吸社會財富的一種個人道德墮落的表示，但他同時也認為政府有責任為人們提供一種維持生存之道，以免人們因缺乏衣食而喪生。7這樣一種觀念深深地影響了美國人的貧困觀念。在美國大眾中長期存在一種把貧困看作是一個道德問題的觀念。按照這種觀念

10、，貧困并不簡單是因為缺錢，而是缺少掙錢的能力。它是一種個人問題而不是社會問題。8美國對待貧困問題的一些傳統(tǒng)方式就根植于這種對貧困的強烈的個人主義解釋，例如在緩解貧困方面的自愿主義和私人慈善的傳統(tǒng)，因為人們認為通過私有的方式幫助貧困者要比公共救助更有效率和更有實效。9與這種個人責任觀念相關(guān)的一個重要觀念是把貧困者區(qū)分為“值得幫助的”(deserving)和“不值得幫助的”(undeserving)，10它事實上影響了美國公共救助政策的變化。一個重要的方面是它直接或間接決定了公共救助福利的覆蓋范圍和水平。20世紀30年代當全國性的公共救助體系建立之時，現(xiàn)金救助(直接用現(xiàn)金補助人們)是該體制的基本方

11、式。可在該體系中，很明顯一部分福利的接受者往往被認為要比其他人更值得幫助，因而這部分人的經(jīng)濟保障需求受到了更認真的對待。11那些由于年老、疾病或身體殘疾的原因，即不是由于自身的過錯而貧困的人們被認為是“值得幫助的”。而那些有勞動能力的貧困者則被認為是由于自己的過程造成的，是“不值得幫助的”。這解釋了為什么針對老人、殘疾人的“補充保障收入項目”(Supplemental Security Income, SSI)和針對65歲以上、或永久性完全殘疾了的低收入戰(zhàn)時老兵的“退伍兵養(yǎng)老金”計劃(Veterans Pensions, VP)的福利要比AFDC和TANF的接受者所受的福利更為慷慨，并更大程度

12、上考慮到了其接受者的“尊嚴和自尊”。12在公眾的心目中，SSI和VP中的福利是掙得的而不是慈善救濟。而如公共輿論所顯示的，自20世紀80年代以來，越來越大比例的美國人認為懶惰和缺乏工作動力是貧困的主要原因。13自20世紀60年代以來，對現(xiàn)金救濟作用的懷疑導(dǎo)致了一種從現(xiàn)金救濟向?qū)嵨锞葷霓D(zhuǎn)變。個人主義的貧困觀念是支持一些實物救濟方式的一種解釋。這種觀念懷疑，如果聽任他們自己處置，貧困者能夠適當?shù)赜矛F(xiàn)金救助的錢來使自己及家庭的福祉最大化。另一方面，它又認為，市場的變動常常也使得貧困者難以把現(xiàn)金救助轉(zhuǎn)化為足夠的醫(yī)療或住房收益。在這些情況下，實物福利是非常有幫助的。在這樣一種觀念之下，20世紀60年代

13、以來，美國的公共救助更多地采用了非現(xiàn)金的實物救助計劃而非現(xiàn)金救助計劃形式。1965-1984年間，根據(jù)家庭經(jīng)濟狀況提供的非現(xiàn)金福利的市場價值增長了近800%，而同一時期公共救助的增幅只有56%。14到本世紀初，對貧困者的商品和服務(wù)形式的援助占政府總的貧困支出的80%，而在1968年和1960年它們分別為50%和15%。15最主要的實物型福利包括食品(尤其是食品券和兒童營養(yǎng)計劃)、醫(yī)療(Medicare和Medicaid)、住房和社會服務(wù)(兒童日托和基于家庭的服務(wù))。對貧困的個人主義解釋和關(guān)于“值得幫助的”和“不值得幫助的”概念影響了公共救助的原則，這些原則決定了公共救助的福利水平及其提供形式。

14、例如，一種所謂的垂直平等(vertical equity)的觀念至少包含了三個原則，它們直接影響到了公共救助的福利形式和水平：1) 那些需求更大的人應(yīng)該獲得比需求較小者更大的福利受益;2) 接受福利不應(yīng)有改變收入分配中位置的作用;3) 不僅家庭在收入分配中的位置不應(yīng)因此改變，而且它們之間的距離也不應(yīng)“過分壓縮”。16這或許解釋了為什么比之于其他工業(yè)國家，尤其是西歐國家美國對貧困者提供了較低水平的援助。它也同時解釋了為什么AFDC受到如此多的來自公眾的批評，即便相對于美國公共救助體系中的其他項目(如Medicare, SSI和VP)來說它絕不算是慷慨的。由于越來越多的已婚并帶小孩的婦女參與到了勞

15、動市場中，公眾對用公共支出幫助那些留在家里照看孩子的婦女的態(tài)度發(fā)生了變化。17出于同樣的考慮，自20世紀80年代以來，在公共救助的事務(wù)中，美國政府更多地關(guān)注激勵福利的依賴者參與到工作隊伍中。減少福利的受益水平和獎勵那些走向工作的人們是實現(xiàn)這一目標的基本方式。課稅扣除(Tax Credit)是美國政府促進福利的依賴者擺脫福利和參加求職的重要方式?！肮ぷ魇杖胝n稅扣除”(Earned Income Tax Credit, EITC or EIC)1975年開始實行，并分別在1986、1990、1993和2001年擴大。2001年，這種課稅扣除制度可以為一個帶兩個以上未成年孩子的家庭提供4000美元的

16、可償還的課稅扣除收入。對于一個以最低工資參加全職工作的人來說，EITC可為其增加近40%的凈收入。如加里·貝特里斯所評論的，“工作收入課稅扣除是美國人針對工作的貧困者的一個獨特的政策創(chuàng)新，是一種其他富裕國家最終會以不同的修訂形式所采用的政策?！?8另一項重大的福利改革是1996年用TANF(“貧困家庭臨時援助”)取代了包括“撫養(yǎng)未成年兒童家庭援助”以及“工作機會和基本技能培訓(xùn)”(Job Opportunities and Basic Skills Training, JOBS)在內(nèi)的四項計劃方式。TANF的主要目標是：為貧困家庭提供救助以使小孩能夠在家里受到照顧;通過促進工作準備、工

17、作以及婚姻關(guān)系等方式結(jié)束貧困父母對政府福利的依賴;防止和減少非婚姻懷孕的發(fā)生率;鼓勵雙親家庭的形成和保持。19為了實現(xiàn)這些目標，TANF做了一些根本性的變革：(1)實行TANF總撥款封頂?shù)姆绞?，?994年各州AFDC開支總量為基數(shù)，每年聯(lián)邦政府總撥款為165億美元，該基數(shù)略高于1995年財政年度聯(lián)邦政府在所取代的四項計劃方式上的財政支出。(2)對使用聯(lián)邦政府的該資金設(shè)定了一些更嚴格的條件。如一個有一個成年人的家庭獲得該聯(lián)邦資金救助的時間不能超過60個月(即5年)的限制;禁止對一些“不值得幫助”的貧困者提供這類救助，例如一些還生活在自己父母家里的未成年母親，以及一些不愿與孩子的父親一起生活的母

18、親等;各州必須達到一定的增加工作的參與率的比率要求。(3)如下面所要討論的，各州在計劃的設(shè)計上有了更大的靈活性。20如加里·貝特里斯所總結(jié)的，“總體上，美國的社會政策對那些非工作(但處于工作年齡)的人變得更為吝嗇，而對那些工作的貧困者變得更為慷慨?！?1它顯示了一種處理貧困問題的特別方式和特別觀念。三、美國公共救助的管理結(jié)構(gòu)作為一種體制，“公共救助是一套決策和行動的計劃、活動和制度平臺”。22它涉及到了從聯(lián)邦到州和地方、從立法到行政的所有政府機構(gòu)，乃至一些在公共救助計劃中承擔了一定的服務(wù)提供職能的私有的非盈利組織。顯然，美國的憲制結(jié)構(gòu)、尤其是聯(lián)邦主義規(guī)定了其公共救助體制的結(jié)構(gòu)和管理特

19、征。在美國的聯(lián)邦體制下，權(quán)力是在中央政府與分屬政府之間分割的，即聯(lián)邦、州和地方政府(包括縣和市政府)各自擁有它們由憲法所規(guī)定的職責。許多公共救助事務(wù)，包括教育、衛(wèi)生和人力服務(wù)都屬于州政府的共同責任。而州和地方層次的責任和管理特征也隨各州憲法的不同而不同。例如，在北卡羅來納州，大部分的社會服務(wù)屬于縣(country)政府而非市(municipal)政府的責任。此外，公共救助涉及到資源的分配，它與資金的來源密切相關(guān)。在美國，聯(lián)邦政府的主要財政來源是公司和個人所得稅，而州和地方政府的主要收入來源是銷售稅和財產(chǎn)稅。不同州之間的顯著的財富差異決定了不同州的社會服務(wù)的差異。更重要的是，由于20世紀國家經(jīng)濟

20、的急劇增長，美國的聯(lián)邦政府在資源的分配中擁有了更大的權(quán)力。所以，盡管依據(jù)憲法許多公共救助事務(wù)屬于州政府的責任，但州政府不得不依賴聯(lián)邦政府提供財政支持。事實上，大多數(shù)的主要公共救助計劃依賴于聯(lián)邦政府的財政資助。按照資金的來源和管理方式，我們可以將美國的主要公共救助計劃分為以下三類：1. 聯(lián)邦政府資助和管理的計劃“醫(yī)療保健計劃”(Medicare)和“補充保障收入項目(SSI)”計劃屬于這類資助和管理計劃方式。Medicare是一種由聯(lián)邦政府管理的社會保險計劃，為65歲以上老人和符合其他一些特定條件的人提供醫(yī)療保險。聯(lián)邦政府的衛(wèi)生和人力服務(wù)部(HHS)下的醫(yī)療保健和醫(yī)療補助服務(wù)中心(Center

21、for Medicare and Medicaid Services)負責對它的管理。社會保障署(Social Security Administration)負責Medicare的資格確定和處理保險費的支付。SSI是由聯(lián)邦政府基于需要提供給老人和殘疾人的計劃項目。它由聯(lián)邦政府支付，社會保障署管理。不過，SSI的支付是由美國財政部從一般資金項目下支出的，而非像社會保障署的其他項目那樣是從社會保障信托基金中支出的。另一項重要的聯(lián)邦救助計劃項目是為低收入和無收入人群提供食品的“補充營養(yǎng)援助項目”(Supplemental Nutrition Assistance Program)(即眾所周知的食品

22、券計劃)。該福利的分配是由各個州進行的，但該計劃是由美國農(nóng)業(yè)部管理的。2008年，美國有2800萬人接受了食品券。23只有那些接近貧困收入的人才有資格獲得這一每個家庭成員每月平均100美元的福利。2. 由聯(lián)邦政府或由聯(lián)邦與州政府共同資助但由州政府管理的計劃許多全國性的公共救助計劃屬于這一類型。最重要的有AFDC現(xiàn)在的TANF，以及醫(yī)療補助計劃。從總的開支和接受者的數(shù)量這兩方面來看，AFDC一度都是最大的公共救助計劃。它是由聯(lián)邦、州和在一些地方由地方政府共同資助的救助計劃，因此其政策的制定也相應(yīng)地在聯(lián)邦和州層次上進行，而計劃的管理則是州或地方政府的責任。各個州在確定需求和資格條件方面有相當大的自

23、由度。受益的水平在各州之間出入也很大。24而TANF賦予各州在確定資格條件和受益水平方面更大的自由度。醫(yī)療補助計劃(Medicaid)是美國為低收入人群的醫(yī)療以及與衛(wèi)生相關(guān)的服務(wù)所提供的最大資助項目。它是一項由聯(lián)邦和州政府聯(lián)合資助并由州政府管理的計劃。它是為低收入的父母、孕婦、有被撫養(yǎng)子女的父母、老人和殘疾人提供的。但一個人貧困、甚至是極為貧困并不必定就有資格獲得醫(yī)療補助。由于它是由各州管理的，各個州之間的資格規(guī)定差異很大。2005年，根據(jù)各個州的不同情況，各州的聯(lián)邦醫(yī)療援助比例、或者說州的醫(yī)療補助計劃支出中聯(lián)邦政府所占比例從50%到77%不等。25在過去20年里，州和地方政府在這類計劃項目中

24、的作用明顯加強。在一些計劃中，盡管聯(lián)邦政府是主要的資金來源，但州或地方政府必須提供相關(guān)的培訓(xùn)活動。3. 州或地方政府資助并管理的計劃一些公共計劃是完全由州和/或者地方提供資金并管理的。一個重要的例子是“一般社會救助”(General Assistance)也稱為“一般救濟”(General Relief)。其歷史甚至要比20世紀30年代建立全國性的公共救助體系的時間還要悠久?，F(xiàn)在，“一般社會救助”是為那些處于現(xiàn)有的收入扶持性計劃縫隙之間的人們?nèi)缟钬毨У譀]有撫養(yǎng)責任因而不符合獲得AFDC或TANF資格的人們和那些在獲得其他的福利支付之前要求臨時救助的人們提供的一種殘余性的扶持計劃。由于“一般

25、社會救助”完全是由州和地方控制的，因此，其政策和管理程序，如資格、提供救助的水平等的差異要比其他公共救助計劃更大。幾乎所有一般社會救助的一個共同的思路是：(1)只對那些絕對需要的人們提供援助;(2)所予以的援助水平是所有公共救助計劃中最小的。26上述的管理結(jié)構(gòu)反映出了一些管理的特征。首先，在大多數(shù)計劃中，管理的權(quán)力是分散在不同的機構(gòu)中的，包括不同層級的政府以及聯(lián)邦政府的不同部門。所以它們很容易招致有重疊性、缺乏合作和無效的指責。其次，在美國，即使是在一些覆蓋范圍廣泛的公共救助計劃中，很明顯缺乏一種“國家性”的體制，因為所有這些計劃項目都是為了處理各自的特別事務(wù)而分別發(fā)展起來的，每一個計劃都有它

26、自己的目標或是特定的服務(wù)人群。它們不能聯(lián)合為一個“統(tǒng)一的”或綜合的體制。27與之相關(guān)的一個重要問題是在許多計劃中缺少一種全國性的標準，尤其是在AFDC、TANF和醫(yī)療補助計劃中。一些計劃因州而已。例如，在一些州，“一般社會救助”不是普遍性的，各縣或市之間在政策方面有很大的出入。第三，如以下所要討論的，分散化是美國公共救助中一個引起爭議并備受指責的特征。四、分散化還是集中化?如在其他一些領(lǐng)域一樣，與其他工業(yè)化國家相比，美國的公共救助體制顯示了一種突出的分散化的特征。不過，在政策討論中，分散化是一個有爭議的議題。它尤其是與美國的聯(lián)邦主義觀念和體制的變化相聯(lián)的。按照定義，分散化意味著“公共功能的權(quán)力

27、和責任從中央政府轉(zhuǎn)向次級的或準獨立的政府機構(gòu)和/或者私有部門?！?8不過，分散化是一個復(fù)雜的、具有多面性的概念。一般可以將其區(qū)分為政治、管理、財政和市場的分散化，盡管在界定它們中的任何一種時都可能存在重疊之處。美國的公共救助體制尤其與其政治和管理的分散化相關(guān)。政治分散化旨在賦予公民或其選舉出的代表在公共決策中更大的權(quán)力。這一概念蘊含的意義是：由地方選區(qū)選舉代表能夠讓公民更了解其政治代表，并能夠讓選舉出的官員更了解其選區(qū)的需要和愿望。管理的分散化尋求對提供公共服務(wù)的權(quán)力、責任和財政資源在不同層級的政府之間進行再分配。它是計劃、財政以及一定的公共功能的責任從中央政府和其機構(gòu)向地方政府或其他附屬機構(gòu)

28、或功能性機構(gòu)的轉(zhuǎn)移。29很明顯，從政治和管理的角度來看，人們可以很容易地將美國的公共救助體制界定為一種分散化的體制，因為如上所述，聯(lián)邦主義規(guī)定了聯(lián)邦政府與州和地方政府之間的權(quán)力分割。更重要的是，在美國突出的個人主義傳統(tǒng)文化之下，美國人更容易懷疑聯(lián)邦政府的權(quán)力，更容易接受這樣一種觀念，即比之那種決策僅僅由全國性權(quán)力機構(gòu)做出的體制，更大的參與意味著人們更好的知情權(quán)，并更貼切于社會中的多元利益。而這正是政治權(quán)力分散化者所設(shè)定的。不過，從歷史的角度來看，美國公共救助體制的分散化特征是隨著不同時期人們對聯(lián)邦主義的觀念變化而變化的。如帕梅拉·溫斯頓所強調(diào)的，“美國人圍繞州和全國性政府的相對權(quán)力的

29、爭論幾乎與其圍繞如何應(yīng)對貧困人口的需求的爭論的歷史一樣長?！?0美國的公共救助政策可以分為三個時期，它們從廣義上反映了美國聯(lián)邦主義的趨勢。31 20世紀30年代以前是一個州與地方自治的時代。對中央權(quán)力的強烈懷疑使得當時的美國公共救助更大意義上是一種私人或地方性事務(wù)。州和地方計劃之間差異很大。這樣一種形勢隨著迅速的工業(yè)化而改變。公共救助也從州層次向聯(lián)邦層次發(fā)展。大蕭條之后，出現(xiàn)了一種權(quán)力急劇向強有力的聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移的趨勢。全國性的公共救助體制在新政時期建立。但為了實行新政政策，聯(lián)邦政府也不得不與各級地方政府合作。聯(lián)邦政府與州和地方政府之間的這種新的關(guān)系被人稱之為“合作性的聯(lián)邦主義”(coopera

30、tive federalism)，它強調(diào)“聯(lián)邦政府和各州不應(yīng)被視為權(quán)力的競爭者，而應(yīng)視為為了滿足雙方發(fā)展中的需求而相互合作或補充的兩級政府”。32其主要的特征是政策責任和財政資源的分享，管理的相互依存，以及功能的重疊。33這主要與聯(lián)邦財政補貼計劃(grant-in-aid program)的迅速增加相聯(lián)。34上述的美國公共救助的聯(lián)邦結(jié)構(gòu)正是在這種背景下建立起來的。理論上，在這種合作性的聯(lián)邦主義之下，政府的功能是由聯(lián)邦和州(包括地方)機構(gòu)共同承擔的，權(quán)力往往不會集中在某一層級上。但在公共救助體制中，很明顯聯(lián)邦財政補貼計劃賦予聯(lián)邦政府對資金使用的更大控制權(quán)力。事實上，在20世紀60年代之后，合作性

31、聯(lián)邦主義中內(nèi)在的擴大國家權(quán)力的壓力導(dǎo)致了一種約翰·金凱德(John Kincaid)所稱的“強制的聯(lián)邦主義”(coercive federalism)。35隨著聯(lián)邦委托權(quán)的擴大和一些新的、更具干涉性的聯(lián)邦調(diào)解形式的建立，聯(lián)邦政府大大搶占了州和地方權(quán)力機構(gòu)的權(quán)力。這不僅導(dǎo)致了不同層級政府之間的緊張關(guān)系，也削弱了政府的責任和公共責任意識。36正是在這種背景下，里根總統(tǒng)在20世紀80年代初開始了其“權(quán)力下放革命”，它一直延續(xù)到了新世紀初。這一時期被稱之為“聯(lián)邦主義重新發(fā)現(xiàn)的時代”(“Era of Rediscovered Federalism)，37或新聯(lián)邦主義時代。在公共救助政策方面，實

32、行了總撥款制，它賦予州政府在使用資金方面更大的自由處置權(quán)。TANF中的主要改革體現(xiàn)了這種新聯(lián)邦主義的趨勢。TANF最重要的改變是將責任下放給各州。各州可以“以任何合理考慮的方式”運用聯(lián)邦政府的一攬子撥款。在TANF中，各州對于如何分配聯(lián)邦資金來提供現(xiàn)金援助、緊急援救、兒童看護、工作培訓(xùn)、教育、以及工作補貼具有相當大的自由斟酌權(quán)。各州還有權(quán)限制對一些特定類型貧困家庭的援救。此外，雖然聯(lián)邦政府對使用聯(lián)邦援救資金設(shè)定了60個月的限定，但各州有權(quán)根據(jù)一些家庭的特殊困難決定20%的TANF接受者不受此限制的約束;它們還有決定更為嚴厲或更為寬松的限制標準(即設(shè)定低于或高于60個月的限制標準)的自由權(quán)。38

33、所以，在20世紀，人們看到了集中化和分散化這兩種趨勢的并存。盡管人們很容易指責中央政府的權(quán)力集中化，可從歷史的角度來看，公共救助的集中化和分散化各有其利弊。集中化促進了一種普遍的公共救助體系的建立，但它也導(dǎo)致了高代價的、有時是無效的公共救助計劃。而另一方面，分散化在鼓勵不同層級的政府提供更為負責任的服務(wù)的同時，也導(dǎo)致了一種破碎、有時是沖突的體制。事實上，這種兩只趨勢的利弊共存于美國的公共救助體制中。結(jié)論美國的公共救助體制是在美國特殊的社會環(huán)境中建立和發(fā)展的。其主要戰(zhàn)略隨社會環(huán)境以及人們關(guān)于貧困的觀念變化而變化。對貧困的個人主義解釋以及區(qū)分“值得幫助的”和“不值得幫助的”貧困者，這是解釋美國公共

34、救助戰(zhàn)略變化的兩個重要因素。在管理結(jié)構(gòu)方面，美國的聯(lián)邦體制決定了權(quán)力在聯(lián)邦政府與次級政府之間的分割。在實踐中，根據(jù)資金的來源和管理特征，美國的公共救助計劃可以分為三種基本類型：由聯(lián)邦政府資助并管理的計劃;聯(lián)邦政府資助或聯(lián)邦政府與州政府共同資助而由各州管理的計劃;以及完全由州或地方政府資助并管理的計劃。從政治和管理的角度來看，美國的公共救助體制顯示了一種突出的分散化特征。但從歷史的角度來看，隨著有關(guān)聯(lián)邦主義的觀念變化，在不同的時代，分散化和集中化這兩種趨勢是并存的。它們決定了美國公共救助體制的優(yōu)劣特征。參考資料：Tim Conlan, “From Cooperative to opportuni

35、stic Federalism: Reflections on the Half-Century Anniversary of the Commission on Intergovernmental Relations”, Public Administration Review; Sep/Oct 2006; 66,5.CRS Report for Congress (2005), “Federal Medical Assistance Percentage (FMAP) for Medicaid”, /marshall/crsreport

36、s/crsdocuments/RS2126203012005.pdfEsping-Andersen, G. (1990), The Three Worlds of Welfare Capitalism. Princeton, NJ: Princeton University press, 1990.Neil Gilbert & Antoine Parent (ed.), Welfare Reform: A Comparative Assessment of the French and U.S. Experiences, Transaction Publishers, 2004.Bru

37、ce S. Jansson, The Reluctant Welfare State: American Social Welfare Policies - Past, Present, and Future, 5th ediditon Thomson Brooks/Cole, 2005.Edward T. Jennings, JR. and Neal S. Zank (ed.), Welfare System Reform: Coordinating Federal, State, and Local Public Assistance Programs, Greenwood Press,

38、1993.Michael B. Katz, Poverty and Policy in American History, Academic Press, INC, 1983USDA, Food stamp outreach toolkit “Food Stamps Make America Stronger”, /fsp/outreach.htm.John Kincaid, “From Cooperative to Coercive Federalism”; Annals of the American Academy of Political and Soc

39、ial Science, vol. 509, American Federalism: The Third Century (May, 1990), pp.139-152.Sar A. Levitan, Garth L. Mangum, Stephen L. Mangum, and Andrew M. Sum, Programs in Aid of the Poor, 8th edition, The Hopkins University Press, 2003.Laurie MacLeod, Darrel Montero, and Alan Speer, “Americas changing

40、 attitudes toward welfare and welfare recipients, 1938-1995”, Journal of Sociology and Social Welfare, June, 1999, Volume XXVI, Number 2.Michael Morris and John B. Williamson, Poverty and Public Policy: An Analysis of Federal Intervention Efforts, Greenwood Press, 1986.Robert Walker, Social Security

41、 and Welfare: Concepts and Comparisons, Open University Press, 2005.Sharon K. Vaughan, Poverty, Justice, and Western Political Thought, Lexington Books , 2008.Margaret Weir, Ann Shola Orloff, and Theda Skocpol (ed.), The Politics of Social Policy in the United States, Princeton University Press, 198

42、8.Pamela Winston, Welfare Policymaking in the States: The Devil in Devolution, Georgetown University Press, 2002World Bank, “Different Forms of Decentralization”, /decentralization/English/General/Different_forms.html.-1在此意義上，美國聯(lián)邦政府下屬的綜合服務(wù)管理局(General Services Administrat

43、ion, GSA)將美國“聯(lián)邦國內(nèi)救助項目”分為15種救助類型，七種財政救助類型和八種非財政救助類型。參見GSA, “Catalog of Federal Domestic Assistance”, /。2事實上，以若干“社會保障法”命名的立法是此后60年美國公共救助體制的立法基礎(chǔ)，大多數(shù)的聯(lián)邦福利政策的變革是以“社會保障法”修正案的形式確定的。3這里主要是指兩種計劃所實行的不同撥款方式以及它們所體現(xiàn)的聯(lián)邦政府承諾的責任。這兩種計劃都是由聯(lián)邦政府撥款。但AFDC是根據(jù)一種資格條件確定福利的計劃，即只要合乎一定的資格條件，就可獲得這種福利。聯(lián)邦政府根據(jù)各州符合

44、接受該福利資格的數(shù)量撥款。也就是說，從撥款數(shù)來說，它沒有封頂。而新的TANF則實行聯(lián)邦政府總撥款封頂?shù)闹贫?，也就是說，聯(lián)邦政府不再承諾無限制對貧困者的救助。這就迫使各州要么嚴格按照聯(lián)邦政府的要求設(shè)定更嚴格的資格條件限制享受資格，要么由各州自己出錢補貼聯(lián)邦政府撥款的不足。4 Edward T. Jennings, JR. and Neal S. Zank (ed.), Welfare System Reform: Coordinating Federal, State, and Local Public Assistance Programs, Greenwood Press, 1993, pp

45、.3-4.5Neil Gilbert, Welfare Policy in the US: the Road form Income Maintenance to Workfare, see Neil Gilbert & Antoine Parent (ed.), Welfare Reform: A Comparative Assessment of the French and U.S. Experiences, Transaction Publishers, 2004.6 Sar A. Levitan, Garth L. Mangum, Stephen L. Mangum, and

46、 Andrew M. Sum, Programs in Aid of the Poor, 8th edition, The Hopkins University Press, 2003, p.28.7 Sharon K. Vaughan, Poverty, Justice, and Western Political Thought, Lexington Books , 2008, p.49.8 Michael B. Katz, Poverty and Policy in American History, Academic Press, INC, 1983, p.3.9 Michael Mo

47、rris and John B. Williamson, Poverty and Public Policy: An Analysis of Federal Intervention Efforts, Greenwood Press, 1986, pp.10-11.10 Ibid, p.6.11 Michael Morris and John B. Williamson, Poverty and Public Policy: An Analysis of Federal Intervention Efforts, Greenwood Press, 1986, p.53.12 Ibid, p.7

48、4.13根據(jù)美國公共輿論研究所(American Institute of Public Opinion)的民意調(diào)查數(shù)據(jù)，1995年60%的美國人認為貧困的主要原因是缺少努力，而1982年只有37%的人這樣認為。參見Laurie MacLeod, Darrel Montero, and Alan Speer, “Americas changing attitudes toward welfare and welfare recipients, 1938-1995”, Journal of Sociology and Social Welfare, June, 1999, Volume XXVI

49、, Number 2。14 Michael Morris and John B. Williamson, Poverty and Public Policy: An Analysis of Federal Intervention Efforts, Greenwood Press, 1986, p.91.15 Sar A. Levitan, Garth L. Mangum, Stephen L. Mangum, and Andrew M. Sum, Programs in Aid of the Poor, 8th edition, The Hopkins University Press, 2

50、003, p.89.16 Michael Morris and John B. Williamson, Poverty and Public Policy: An Analysis of Federal Intervention Efforts, Greenwood Press, 1986, p.60. 這里的第二、第三個原則的意思是，福利的提供不應(yīng)改變?nèi)藗冊谏a(chǎn)結(jié)構(gòu)中的分配地位，即即便可以通過福利來縮小收入差距，改變一部分人的貧困地位，但通過這種調(diào)整后，無工作者的實際收入不應(yīng)高于有工作者，納稅額較低者的實際收入不應(yīng)高于納稅額較高者的收入。17事實上，在1935年ADC建立之時，該計劃的目標是為那些帶小孩的寡婦提供援助，以使她們不必進入勞動市場。當時的社會觀念認為，母親的合適位置是留在家里撫養(yǎng)子女，而不是在獲得有報酬的就業(yè)市場中(Morris and Williamson, 1986, p.57)。可是，由于獲得公共救助的離婚婦女和未婚母親數(shù)量的增多，ADC的接受者并未如20世紀30年代該政策的制定者所設(shè)想的那樣減少。而1960-1997年間，帶有六歲以下兒童的母親參與勞動市場的比率翻番，從18.3%增長到了