中美油污損害賠償基金之立法比較

1、中美油污損害賠償基金之立法比較文 王婷婷內(nèi)容提要 美國(guó)1990年油污法中的溢油責(zé)任信托基金所賠償、補(bǔ)償?shù)挠臀凼鹿?，是發(fā)生在美國(guó)水域，由各種船舶、設(shè)施或者未知污染源造成的漏油事故或者重大漏油威脅，油污的種類不限，任何種類、任何 形態(tài)皆可。我國(guó)2012年新設(shè)的船舶油污損害賠償基金所賠償、補(bǔ)償?shù)挠臀凼鹿剩毷俏＜拔覈?guó)海域的公共 船舶、漁船、軍用船舶以外的船舶造成的油污事故或者重大事故威脅，油污的種類限于船用燃油和持久性 運(yùn)輸貨油。相比之下，美國(guó)1990年油污法中的油污事故范圍更寬泛，更有利于實(shí)現(xiàn)油污基金的立法目的， 我國(guó)在未來(lái)的海洋油污基金立法中可以適當(dāng)借鑒。關(guān)鍵詞 溢油責(zé)任信托基金 船舶油污損害賠

2、償基金 油污事故一、油污損害賠償基金概述油污損害賠償基金，是指以保護(hù)海洋環(huán)境、保證海洋 油污清污費(fèi)用充足、彌補(bǔ)海洋油污損害為目標(biāo)，依靠國(guó)家 行政權(quán)力的運(yùn)用，按照法定的資金來(lái)源籌集起來(lái)的，在法 定的條件滿足時(shí)通過(guò)特定的程序?qū)ｉT用于彌補(bǔ)海洋油污事 故中油污清污人和受害人損失的專項(xiàng)基金。油污損害賠償 基金本質(zhì)上是一種環(huán)境侵權(quán)損害賠償責(zé)任的社會(huì)化，其通 常在以下情況中對(duì)油污受害人和清污人進(jìn)行賠償、補(bǔ)償： 無(wú)法找到油污事故的責(zé)任方、油污事故的損害賠償金和清 污費(fèi)用超出責(zé)任方責(zé)任限制、責(zé)任方承擔(dān)賠償責(zé)任的財(cái)務(wù) 能力不足（如破產(chǎn)）。依據(jù)基金的資金籌集方式、管理模式、補(bǔ)償范圍的不 同，油污基金的具體名稱在各國(guó)

3、也略有區(qū)別。依據(jù)國(guó)際公 約建立的基金為 “國(guó)際油污損害賠償基金”(只針對(duì)船舶 造成的油污事故予以賠償，因建立在國(guó)際公約的基礎(chǔ)上， 所以國(guó)際性是其最大的特點(diǎn))；美國(guó)的油污基金稱為“溢 油責(zé)任信托基金”(采用信托管理模式，不僅賠償船舶造 成的油污損害，還賠償海上和岸上的設(shè)施造成的油污損 害。另外，只要是對(duì)美國(guó)水域造成污染損害后果的油污事 故，就屬于基金的范圍，而不論事故是否在海上發(fā)生)； 加拿大的國(guó)內(nèi)基金為 “船源油污基金”(只針對(duì)船舶造成 的油污事故給予救濟(jì))；我國(guó)的油污基金名稱為“船舶油 污損害賠償基金”。在世界范圍內(nèi)，油污損害賠償基金最早起源于1971年設(shè)立國(guó)際油污損害賠償基金公約（以下簡(jiǎn)稱

4、1971年 基金公約），該公約后被1992年設(shè)立國(guó)際油污損害 賠償基金公約(以下簡(jiǎn)稱1992年基金公約)和2003 年補(bǔ)充基金議定書替代。到2013年為止，1992年基金 公約已經(jīng)有113個(gè)締約國(guó)或地區(qū)（我國(guó)只有香港特別行 政區(qū)加入該公約），2003年補(bǔ)充基金議定書已有29個(gè) 締約國(guó)。沒(méi)有加入國(guó)際油污基金的沿海國(guó)家和地區(qū)主要 有：美國(guó)、中國(guó)、秘魯、智利、巴西、格陵蘭、印度尼 西亞、沙特阿拉伯、也門、索馬里等。美國(guó)是世界上最大的石油進(jìn)口國(guó)，在1989年埃克森· 瓦爾迪茲油污事故發(fā)生后，在數(shù)月內(nèi)通過(guò)其國(guó)內(nèi)1990年油 污法（以下簡(jiǎn)稱O P A90）設(shè)立了10 億美元的溢油責(zé)任信 托基金，

5、為油污受害人提供了比國(guó)際公約范圍更寬、標(biāo)準(zhǔn) 更高的保護(hù)。該法生效后改動(dòng)很少，而且在過(guò)去的二十 多年時(shí)間里，有大約100個(gè)依據(jù)該法作出判決的案件被聯(lián) 邦法院判例匯編收錄。雖然在2010年“深水地平線”漏油 事故發(fā)生后，O P A90的不足逐漸顯露（主要是賠償限額不 足），但該法仍然是目前世界范圍內(nèi)最成熟的調(diào)整海洋油 污損害賠償法律關(guān)系的國(guó)內(nèi)法。我國(guó)參照國(guó)際公約基金制度，財(cái)政部、交通運(yùn)輸部 聯(lián)合頒布了船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法（以下簡(jiǎn)稱油污基金管理辦法），于2012年7月1日開(kāi)/uploads/tx_iopcpublications/annu

6、alreport2013_e.pdf.丹麥屬于1992年基金公約的締約國(guó)，但是其屬地格陵蘭島并未加入。049應(yīng)用 17.2014 始對(duì)在中華人民共和國(guó)管轄水域內(nèi)接收從海上運(yùn)輸持久性油類物質(zhì)的貨物所有人或代理人征收油污基金，用于 船舶油污事故的賠償和補(bǔ)償。作為一種新生事物，我國(guó) 油污基金在對(duì)油污受害人、清污人進(jìn)行賠償、補(bǔ)償?shù)睦?論和實(shí)踐方面均存在諸多問(wèn)題。為此，2013年9月27日， 交通部邀請(qǐng)了國(guó)內(nèi)主要石油公司、航運(yùn)企業(yè)、保險(xiǎn)公司、 海事院校、律師界等共計(jì)30余名代表在上海海事局組織召 開(kāi)了船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法實(shí)施細(xì) 則（征求意見(jiàn)稿）研討會(huì)，針對(duì)船舶油污損害賠償基 金在征收和使

7、用過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題進(jìn)行探討。由于 美國(guó)O P A90的溢油責(zé)任信托基金制度是一個(gè)成功、先進(jìn)的 范例，本文以美國(guó)溢油責(zé)任信托基金予以賠償、補(bǔ)償?shù)挠?污事故為視角，對(duì)O P A90的成文規(guī)定和重要判例進(jìn)行介紹 分析，從而提出O P A90對(duì)我國(guó)立法和司法實(shí)踐的可借鑒之 處，以期為上述細(xì)則的出臺(tái)和未來(lái)我國(guó)船舶油污損害賠償 基金的司法解釋、司法實(shí)踐提出建議。二、美國(guó)溢油責(zé)任信托基金所適用的油污事故美國(guó)溢油責(zé)任信托基金設(shè)立的依據(jù)為1986年國(guó)內(nèi)稅 收法典第4611條和第9509條。1989年，國(guó)會(huì)修改了上述條 款，將修改后的基金條款并入預(yù)算調(diào)和法。但是，上述條 款只對(duì)基金的設(shè)立、支付限額、從國(guó)家財(cái)政

8、的借款權(quán)等涉 及政府公權(quán)力的事項(xiàng)作了規(guī)定，對(duì)于具體的支付條件、抗 辯條件、支付程序、追償程序等基金使用制度則與責(zé)任方 的油污損害賠償責(zé)任一起規(guī)定在O P A90、公海干預(yù)法、聯(lián) 邦水污染控制法和其他法律中。在O P A90中，只有第1012 條單獨(dú)對(duì)基金的賠償范圍、基金的抗辯條件、基金的支付 程序、向基金索賠的時(shí)效作了特殊規(guī)定，對(duì)于基金所適 用的油污事故，除第1012條所涉及的個(gè)別例外（具體見(jiàn)下 文），與責(zé)任方需要承擔(dān)賠償責(zé)任的油污事故相同，都規(guī) 定在第1001條“定義”和第1002條“賠償責(zé)任要素”中。 筆者認(rèn)為O P A90主要從以下四個(gè)方面對(duì)溢油責(zé)任信托基金所適用的油污事故進(jìn)行限制：（一

9、）地域限制O PA90將油污事故發(fā)生的地域限定在可航水域、與可 航水域相連的海岸帶、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。何為可航水域？O PA90 第10 01（21）條將其解釋為“包括領(lǐng)海在內(nèi)地 所有美國(guó)水 域”。在司法判例中，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)為了擴(kuò)張其管轄，多年來(lái)一 直對(duì)可航水域作了極為寬泛的解釋，即使某些水域并非傳 統(tǒng)意義上的可航，仍視其為可航水域，如溪流、濕地、遷徙 性水禽賴以生存的水域和濕地，以及除雨季以外都會(huì)干涸的旱谷。O PA90基本上包含了美國(guó)領(lǐng)域內(nèi)所有的地表水。近年來(lái)，美國(guó)最高法院 對(duì)此問(wèn)題有所改變，對(duì)美國(guó)水域作出 了狹義的解釋，否認(rèn)了濕地與可航水域相連的觀點(diǎn)。但是， 應(yīng)該用什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量油污事故與傳統(tǒng)

10、的可航水域的 聯(lián)系，聯(lián)邦最高法院仍然沒(méi)有形成較為一致的觀點(diǎn)。在以 往的判例中，即使是直接排 放到陸地的油污，如果 會(huì)有潛 在的污染地表水的可能，法院也會(huì)判定該事故屬于O PA90 中的油污事故，但是如果油污只造成地下水污染，沒(méi)有污染 地表水，則不適用O PA90。另外，第一巡回法庭曾經(jīng)對(duì)大型 地下油罐的儲(chǔ)存地點(diǎn)和排放模式進(jìn)行綜合考量，認(rèn)為油管 的漏油會(huì)流到冷凝管，再?gòu)睦淠芘欧诺交旌舷滤艿乐校?最終影響到可航水域，因此也可以適用O PA90。同理，排放 到暴雨管中的油污事故也符合適用O PA90的條件。但是， 如果 排 放到與可航 水域僅有微弱聯(lián)系的陸地則不能 適用 O PA90。比如，向一

11、條無(wú)水的間歇性河流排放油污，或者排 放油污到距離河流數(shù)英里以外的陸地，且沒(méi)有證據(jù)證明污 染轉(zhuǎn)移到地下水層、小溪、河流、河谷或者其他支流，或者 油污僅僅是排放到地下水，對(duì)地表水無(wú)任何影響，或者地下 水與可航水域僅有間接、遠(yuǎn)距離且微弱的聯(lián)系，都無(wú)法適用 O PA90。綜上，O PA90中的可航水域?qū)嶋H上包括了海洋、海 濱和內(nèi)陸水在內(nèi)的所有美國(guó)領(lǐng)域內(nèi)的地表 水，并不限于傳 統(tǒng)的航海意義上的可航水域，而且是只要油污的結(jié)果發(fā)生 在可航水域即可，無(wú)需事故發(fā)生在該水域。（二）污染源限制O P A90中溢油責(zé)任信托基金適用的油污事故的污染源 包括三種：船舶、其他設(shè)施以及未知來(lái)源的污染。O P A90對(duì)該法所調(diào)

12、整的船舶作了公共船舶和船舶之 分。在該法中，船舶是指除公共船舶以外的各類水上運(yùn)輸 工具以及用作或可以用作水上運(yùn)輸工具的人造設(shè)備；公共 船舶是指由美國(guó)政府或其政府部門、州政府或其政府部門 以及外國(guó)政府所有或者光租，并且從事非商業(yè)用途的船 舶。也就是說(shuō)，若無(wú)特殊說(shuō)明，該法排除了對(duì)公共船舶的 調(diào)整。但是，此項(xiàng)排除僅限于該法對(duì)責(zé)任方所承擔(dān)的油污 損害賠償責(zé)任的調(diào)整，對(duì)于公共船舶造成的油污損害，依 據(jù)第1013條、第1014條，索賠人仍然可以從基金中受償， 只是采用與非公共船舶不同的索賠程序。O PA90所調(diào)整的設(shè)施，是指除船舶以外的，用作開(kāi)發(fā)、 鉆探、生產(chǎn)、儲(chǔ)存、處理、轉(zhuǎn)移、加工或者運(yùn)輸油類的任何 一

13、件或者一組裝置、設(shè)備、器械，包括為以上一個(gè)或者多個(gè) 目的而使用的任何機(jī)動(dòng)車、火車和管道。因此，O PA90中的050應(yīng)用 17.2014 溢油損害賠償基金不僅適用于海上運(yùn)輸過(guò)程中發(fā)生的油污事故，而且適用于石油開(kāi)采、儲(chǔ)存等海上作業(yè)過(guò)程中發(fā)生的 溢油事故。設(shè)施分為海上設(shè)施和岸上設(shè)施。在2010年墨西哥 灣溢油事故中，“深水地平線”鉆井平臺(tái)就是被視為海上設(shè) 施而適用OPA90。另外，OPA90將在外國(guó)海域或者大陸架從 事石油勘探、開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)、儲(chǔ)存、裝卸、轉(zhuǎn)運(yùn)、加工、運(yùn)輸?shù)?外國(guó)海上設(shè)施單獨(dú)列出，由該設(shè)施造成的油污事故，受害人 或清污人亦可以向基 金提出索賠，但是將索賠人限制為美 國(guó)人。比如，在201

14、1年的渤海溢油事故中，作業(yè)方“康菲中 國(guó)”是美國(guó)康菲石油的全資子公司，假如該事故中有清污人 或者受害人為美國(guó)公民、法人，而因事故產(chǎn)生的清污費(fèi)用或 者油污損害超過(guò)“康菲中國(guó)”的責(zé)任限制，或其財(cái)務(wù)能力不 足，相關(guān)的美國(guó)公民、法人即可向基金提出索賠。通過(guò)此種 方式，OPA90可以間接為在外國(guó)海域從事石油開(kāi)發(fā)的美國(guó)企 業(yè)提供資金支持和鼓勵(lì)。對(duì)于未知來(lái)源的油污染，經(jīng)總統(tǒng)對(duì)油污事故進(jìn)行公 告，或者通知潛在的索賠人后，油污受害人或者清污人也 可以向基金提出索賠。（三）事故種類限制O P A90中的“事故”不僅限于已經(jīng)發(fā)生的事故，還包 括潛在的油污事故，即第1001條的“重大漏油威脅”。 O P A90對(duì)第1

15、001條中“漏油”的解釋比較寬松，不考慮責(zé) 任方的主觀因素，故意和非故意的排放皆可，包括但不限 于溢出、漏出、抽出、排出、釋出、流出或者傾倒。但 是，如果涉及基金的賠償、補(bǔ)償，就必須考慮主觀因素。 如果事故的發(fā)生或者清污費(fèi)用、損害的產(chǎn)生是由于責(zé)任方 或者第三方的故意或者不當(dāng)行為造成的，則存在主觀過(guò)錯(cuò) 的責(zé)任方、第三方不得向基金申請(qǐng)賠償和補(bǔ)償。何為重大 漏油威脅，O P A90并沒(méi)有成文法條進(jìn)行限定，只規(guī)定了對(duì) 重大漏油威脅所采取的防止和減少漏油污染的費(fèi)用可以視 為清污費(fèi)，由符合條件的索賠人向基金提出支付申請(qǐng)?，F(xiàn) 行公布的聯(lián)邦判例對(duì)重大漏油威脅也沒(méi)有明確解釋，但是 在Whitehouse v.

16、Davis（2001）一案中，由于大批輪胎著火 給環(huán)境和安全帶來(lái)的危害，法院認(rèn)為輪胎的燃燒也可能產(chǎn) 生重大威脅，因此判定從州油污基金中撥款來(lái)減輕該事故 造成的損害。美國(guó)學(xué)者認(rèn)為，如果油污事故發(fā)生在經(jīng)常降 雨的城區(qū)，或者臨近常年性河流的地區(qū)，在判斷是否存在 重大威脅時(shí)更需要非常謹(jǐn)慎地進(jìn)行技術(shù)分析。比如，如果 向一條處在枯水季的河道里排放油污，考慮到事故地點(diǎn)為河道和存在周期性水流這一歷史事實(shí)，尤其如果聯(lián)邦洪災(zāi)區(qū)地圖顯示此河流會(huì)有周期性洪水，該行為就存在重大漏 油威脅，屬于OPA90的調(diào)整范圍。（四）油類限制O P A90所調(diào)整的油類為包括原油和成品油在內(nèi)的任何 種類或形態(tài)的油類，包括但不限于石油、

17、燃油、油泥、油 渣以及除疏浚物之外的與廢棄物相混合的油類，也包括植 物油、動(dòng)物油。由于美國(guó)已經(jīng)有環(huán)境破壞、補(bǔ)償及責(zé)任綜 合法案（以下簡(jiǎn)稱超級(jí)基金法案）調(diào)整由危險(xiǎn)物質(zhì) 的泄漏導(dǎo)致的損害，而原油本身包含甲苯等危險(xiǎn)物質(zhì)，這 種交叉造成了對(duì)超級(jí)基金法案和O P A90調(diào)整范圍的爭(zhēng) 議?？紤]到超級(jí)基金法案和O P A90的賠償程序和基金 機(jī)制都有重大區(qū)別，國(guó)會(huì)在立法時(shí)希望由O P A90調(diào)整溢油 事故，而由超級(jí)基金法案調(diào)整危險(xiǎn)物質(zhì)的泄漏事故， 因此，O P A90排除了被超級(jí)基金法案第101條界定的 有害物質(zhì)的那部分油類，潔凈空氣法案第112條界定的有 害空氣物質(zhì)，凈水法第307條的有毒或者需要優(yōu)先考慮

18、的 污染物、第311條的危險(xiǎn)物質(zhì)，以及有毒物質(zhì)控制法第7條 的高度危險(xiǎn)化學(xué)物質(zhì)。但是，如果油類摻雜了上述法律所 調(diào)整的其他物質(zhì)，則政府可以自由選擇適用的法律。三、我國(guó)船舶油污損害賠償基金所適用的油污事故油污基金管理辦法是行政規(guī)章，主要是調(diào)整海事 行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人，即油污基金的繳納義務(wù)人之間縱 向的行政法律關(guān)系，主要內(nèi)容為基金的征收和行政管理。 雖然其第三章對(duì)基金的支付條件、免責(zé)條件、賠償范圍、 賠償順序、賠償限額等都作了管理性、原則性的規(guī)定，但 由于該辦法并非專門用于調(diào)整民事法律關(guān)系的法規(guī)，而且 是直接對(duì)國(guó)際公約進(jìn)行法律移植的產(chǎn)物，因此，在涉及油 污基金與索賠人之間的賠償、補(bǔ)償?shù)木唧w規(guī)則方

19、面，仍然 存在空白之處，這也是交通部著手制定船舶油污損害賠 償基金征收使用管理辦法實(shí)施細(xì)則的原因之一。船舶油污損害賠償基金在何種油污事故中可以對(duì)索賠 人進(jìn)行支付，油污基金管理辦法中并無(wú)類似于O P A90 的直接規(guī)定，筆者只能從該辦法第十五條基金適用條件和 第十六條基金抗辯條件中進(jìn)行推斷。除此之外，筆者認(rèn) 為，既然船舶油污損害賠償基金是在船舶所有人侵權(quán)損害 賠償責(zé)任之外的補(bǔ)充賠償，而船舶所有人在油污事故中承 擔(dān)賠償責(zé)任具體規(guī)定在海洋環(huán)境保護(hù)法、海商法以及依據(jù) 上述法律制定的最高人民法院關(guān)于審理船舶油污損害賠劉丹、夏霽：“渤海溢油事故海洋生態(tài)損害賠償法律問(wèn)題研究”，載河北法學(xué)2012年第4期。0

20、51應(yīng)用 17.2014 償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定（以下簡(jiǎn)稱船舶油污損害賠償規(guī)定）中，而且基金也是經(jīng)海洋環(huán)境保護(hù)法第 六十六條的授權(quán)而設(shè)立，因此，油污基金管理辦法的 不明確之處，應(yīng)從上述法律和司法解釋中尋找答案。綜上，不考慮船舶油污責(zé)任人（包括所有人和財(cái)務(wù)保 證人）的賠償能力，油污事故中的受害人和清污人能否從 我國(guó)船舶油污損害賠償基金得到補(bǔ)償，應(yīng)從以下方面進(jìn)行 判斷：第一，事故發(fā)生地域。油污基金管理辦法在其 第一章和第三章中都未對(duì)基金適用的油污事故作地域限 制。船舶油污損害賠償規(guī)定將油污事故的地域范圍限 制為“中華人民共和國(guó)領(lǐng)域和管轄的其他海域”，凡在我 國(guó)管轄海域造成油污損害或者油污損害威脅

21、的船舶油污事 故，才能適用該規(guī)定對(duì)船舶所有人、保險(xiǎn)人的油污損害賠 償責(zé)任作出判定。另外，在需要適用海商法對(duì)船舶所有人 責(zé)任進(jìn)行判定時(shí)，其地域條件為海上或者與海相通的可航 水域，而我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法的適用范圍包括了內(nèi)水、領(lǐng) 海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架以及中華人民共和國(guó)管 轄的其他海域。由于以上三部法律法規(guī)都對(duì)船舶油污事故 的損害賠償責(zé)任作出規(guī)定，而三部法律法規(guī)的適用范圍又 不盡相同，因此我國(guó)立法對(duì)于發(fā)生在何地的油污事故可以 適用油污基金不甚明朗。第二，造成事故的污染源只能為特定種類的船舶。從油污基金管理辦法第十五條、第十六條來(lái)看，基金所 賠償、補(bǔ)償?shù)挠臀凼鹿时仨毷怯商囟ǚN類的船造成的，由 “

22、政府用于非商業(yè)目的的船舶、軍事船舶、漁船排放油類 物質(zhì)造成的”油污事故，索賠人無(wú)權(quán)向船舶油污損害賠償 基金進(jìn)行索賠。如果無(wú)法證明油污損害是由該法所限定的 船舶造成的，索賠人就不得從基金獲得賠償、補(bǔ)償。第三，因已經(jīng)發(fā)生的油污事故和潛在的漏油威脅所 產(chǎn)生的費(fèi)用和損失都可以從基金受償。油污基金管理辦 法未具體規(guī)定其所調(diào)整的事故種類，只能從船舶油污 損害賠償規(guī)定中尋找端倪。依據(jù)船舶油污損害賠償規(guī) 定第31條第（3）項(xiàng)，基金適用的事故與O P A90中的事 故相同，既包括已經(jīng)發(fā)生的漏油事故，也包括雖未泄漏 油類但形成嚴(yán)重和緊迫油污損害威脅的一個(gè)或者一系列 事件。對(duì)油污事故的事前預(yù)防、事中阻止、事后治理，

23、 “防”顯然比“止”和“治”更為重要。發(fā)現(xiàn)漏油威脅并 及時(shí)采取預(yù)防措施，是完全杜絕環(huán)境污染和受害人損失的 唯一途徑。因此，將針對(duì)漏油威脅采取預(yù)防、準(zhǔn)備措施的相關(guān)費(fèi)用納入基金的保護(hù)范圍，有利于發(fā)揮法律的激勵(lì)作用，鼓勵(lì)責(zé)任方、清污人和潛在的受害人采取一切可能的 措施預(yù)防事故的發(fā)生。第四，導(dǎo)致污染的油類只能為持久性貨物油和持久、 非持久性的燃油。依據(jù)船舶油污損害賠償規(guī)定第31條 第（2）項(xiàng)，該規(guī)定所調(diào)整的導(dǎo)致海洋環(huán)境污染的油類為 “烴類礦物油及其殘余物，限于裝載于船上作為貨物運(yùn)輸 的持久性貨油、裝載用于本船運(yùn)行的持久性和非持久性燃 油，不包括裝載于船上作為貨物運(yùn)輸?shù)姆浅志眯载浻??！彼摹⒅忻烙臀凼鹿柿?/p>

24、法比較以及對(duì)我國(guó)的啟示上文對(duì)美國(guó)溢油責(zé)任信托基金所適用的油污事故和我 國(guó)船舶油污損害賠償基金所適用的油污事故分別進(jìn)行了詳 細(xì)介紹，筆者將在下文中從比較法的角度對(duì)兩種制度進(jìn)行 分析，并在此基礎(chǔ)上提出完善我國(guó)未來(lái)油污基金制度的建 議。（一）中美立法對(duì)油污事故之地域限制的區(qū)別及啟示 美國(guó)O P A90將事故發(fā)生的地域限制為水域，我國(guó)船 舶油污損害賠償規(guī)定對(duì)油污事故的地域限制為海域。水 域的范圍要廣于海域，因此，船舶油污損害賠償規(guī)定比OPA90的地域限制狹窄。 在國(guó)際法上，一國(guó)的領(lǐng)水是國(guó)家陸地疆界以內(nèi)的水域以及與陸地疆界鄰連的一帶海域，包括內(nèi)水和領(lǐng)海兩大部 分。其中，內(nèi)水分為內(nèi)陸水（河流、湖泊、運(yùn)河、

25、水庫(kù)等在領(lǐng) 陸范圍內(nèi)的水域）和內(nèi)海水（海港、內(nèi)海灣、河口灣及領(lǐng)海基 線向海岸一面的海域）。領(lǐng)海則是指除領(lǐng)土和內(nèi)水以外的， 處于其主權(quán)之下的，從領(lǐng)?；€量起不超過(guò)12海里的一帶 海域。一國(guó)享有管轄權(quán)的其他海域還包括毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì) 區(qū)、大陸架。如果在油污損害賠償立法中將油污損害發(fā)生 的地域范圍界定為海域，將會(huì)排除內(nèi)水中的內(nèi)陸水。正所謂 “海納百川”，基于水流的流動(dòng)性，發(fā)生在河流、運(yùn)河、湖泊 甚至是陸地的油污事故，最終都會(huì)對(duì)海洋環(huán)境造成損害。 再者，美國(guó)在判例中之所以對(duì)排放到地下，甚至在雨季排放 到陸地的油污都認(rèn)為是O PA90中的油污事故，主要是從損 害結(jié)果進(jìn)行考 量，即無(wú)論事故發(fā)生在何地，即使

26、 發(fā)生在陸 地，只要污染結(jié)果危及美國(guó)水域即可。因此我國(guó)海洋環(huán)境保 護(hù)法的適用范圍，即包括了“內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì) 區(qū)、大陸架以及中華人民共和國(guó)管轄的其他海域”是 合理 的。我國(guó)不是判例法國(guó)家，無(wú)法依賴生效的司法裁判對(duì)此 后的案件形成有效的約束，進(jìn)而在實(shí)質(zhì)上構(gòu)成對(duì)制定法的052應(yīng)用 17.2014 解釋。因此，應(yīng)在以后的司法解釋中明確污染結(jié)果危及中華人民共和國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架 以及中華人民共和國(guó)管轄的其他海域的油污事故，都屬于 可從油污損害賠償基金獲得賠償和補(bǔ)償?shù)氖鹿?。（二）中美立法?duì)油污事故之污染源限制的區(qū)別及啟示與O P A90的溢油責(zé)任信托基金制度相比，我國(guó)船

27、舶 油污基金制度排除了公共船舶、軍事船舶、漁船、海上和 岸上設(shè)施所造成的油污事故。筆者認(rèn)為這種排除是不合理 的，應(yīng)在以后的油污基金制度設(shè)計(jì)以及立法中予以修改， 理由如下：首先，海上或者岸上設(shè)施一旦發(fā)生漏油事故，漏油量 往往大于船舶漏油事故。目前世界范圍內(nèi)常用的大型油輪 載重量為30萬(wàn)噸左右，即使所載油類全部泄漏，漏油量約 為210萬(wàn)桶。而海上或者岸上的海洋石油開(kāi)采設(shè)施、儲(chǔ)油 設(shè)施一旦漏油，其后果將無(wú)法估計(jì)。美國(guó)“深水地平線” 事故中，用時(shí)1月左右才成功堵漏，漏油量為500萬(wàn)桶。生 態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)家估計(jì)，墨西哥灣漏油事故給生態(tài)環(huán)境帶來(lái)的 損失至少在340億6700億美元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于B P公司設(shè)立的200

28、億美元保證基金。我國(guó)2011年6月渤海灣蓬萊19-3油田 漏油事故、2010年7月大連新港中石油輸油管爆炸事故、2014年7月1日大連金州新區(qū)中石油輸油管爆炸事故都導(dǎo)致 了大量的原油泄漏入海。其次，油污基金的設(shè)立目的在于保護(hù)海洋環(huán)境、加 大對(duì)受害人的補(bǔ)償。船舶造成的油污損害只是海上漏油事 故中的一小部分。由美國(guó)國(guó)家學(xué)術(shù)研究委員會(huì)進(jìn)行的一項(xiàng) 研究報(bào)告指出，每年約有70萬(wàn)桶油類流入美國(guó)水域，其中 近85%的油污是來(lái)自于人類陸上活動(dòng)、被污染的河流、飛 機(jī)、游艇等，只有不到8%的油污是由于油輪運(yùn)輸和石油 管道的泄漏導(dǎo)致的，另有3%的油污是由于石油開(kāi)采導(dǎo)致 的泄漏。由此可見(jiàn)，非船源油污在海洋油污中所占比

29、例巨 大，理應(yīng)得到相關(guān)立法的關(guān)注。再次，油污損害賠償基金具有互保性，類似于船東互 保協(xié)會(huì)對(duì)投保船舶所承擔(dān)的賠償責(zé)任的保險(xiǎn)。該基金的征 收在美國(guó)被認(rèn)為是一種保險(xiǎn)費(fèi)稅，即“通過(guò)向工業(yè)或利益 集團(tuán)征稅來(lái)形成針對(duì)潛在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)基金，潛在的環(huán) 境風(fēng)險(xiǎn)與被征稅產(chǎn)品的生產(chǎn)和使用有關(guān)?！庇臀蹞p害賠 償基金的攤款人類似于保險(xiǎn)制度中的投保人，而基金對(duì)油 污受害人和清污人的賠償、補(bǔ)償類似于保險(xiǎn)理賠。目前的船舶油污損害賠償基金只是向經(jīng)海上運(yùn)輸?shù)氖瓦M(jìn)口貨主征收的，但是這筆費(fèi)用最終會(huì)體現(xiàn)在石油的價(jià)格成本中， 轉(zhuǎn)嫁給石油消費(fèi)者承擔(dān)。既然基金攤款是由所有的石油消 費(fèi)者承擔(dān)，由基金來(lái)保障石油消費(fèi)者在海上、岸上的生 產(chǎn)、生

30、活中造成的油污染并無(wú)不妥。綜 上 ， 筆 者 認(rèn) 為 我 國(guó) 油 污 基 金 立 法 應(yīng) 當(dāng) 借 鑒 美 國(guó) O P A90的立法模式，將海上設(shè)施和公共船舶、漁船、軍事 船舶造成的油污，以及未知來(lái)源的油污都納入基金的保護(hù) 范圍，更利于保護(hù)海洋環(huán)境和油污受害人權(quán)益，也更符合 油污基金制度的立法目的。由于我國(guó)現(xiàn)行的油污基金為船 舶油污損害賠償基金，未來(lái)如果將海上和岸上設(shè)施造成的 油污事故納入基金的補(bǔ)償范圍，基金不宜再用“船舶”命 名，可將其更名為“海洋油污損害賠償基金”。（三）中美立法對(duì)油污事故之油類限制的區(qū)別及啟示 與O P A90所調(diào)整的“包括原油和成品油在內(nèi)的任何種 類或形態(tài)的油類”相比，我

31、國(guó)立法僅調(diào)整船用燃油、持久 性貨油造成的油污事故，剔除了非持久性油類（如動(dòng)物油 和植物油）導(dǎo)致的污染，和非作為運(yùn)輸貨物的持久性油類（如在海上或者岸上儲(chǔ)油設(shè)施中的油類）污染。 油類分持久性油類和非持久性油類。持久性油類又稱重油，是比重超過(guò)0.93的稠油。顧名思義，此種油類比較粘 稠，難揮發(fā)。粘附在海鳥(niǎo)羽毛以及海獸皮毛上會(huì)讓受污染的 動(dòng)物皮毛喪失保溫、飛行等生存能力，影響海鳥(niǎo)覓食，造成 海鳥(niǎo)的死亡。污染沙灘的持久性油類會(huì)頑固地附著在沙灘 上，非常難清理。對(duì)于持久性油類的清理需要物理和化學(xué) 方法并舉，既要人工回收，通常還需要噴灑消油劑。大量的 消油劑不僅會(huì)增加清污費(fèi)用，還會(huì)增加二次污染的風(fēng)險(xiǎn)，因 此

32、不少國(guó)家對(duì)其使用持 謹(jǐn)慎態(tài)度。2010年“7·16”大連新 港儲(chǔ)油罐重大溢油事故中消油劑使用總量達(dá)到30 0 0噸，但 是2011年墨西哥灣漏油事件中，B P公司起初使用消油劑處 理溢油，后來(lái)因?yàn)槊绹?guó)環(huán)保署擔(dān)心對(duì)海洋生物產(chǎn)生危害而 被禁用。非持久性油類包括汽油、輕柴油和煤油等輕油，造 成的污染損害在一定情況下可以分解，與持久性油類相比， 非持久性油類對(duì)環(huán)境造成的危害較小，分 解的時(shí)間較短， 對(duì)泄漏的非持久性油類通常只需要物理圍欄和回收，不需 要噴灑消油劑。但是，非持久性油類的危害雖比持久性油類 小，但并非完全沒(méi)有。非持久性油類進(jìn)入海水以后，也會(huì)在 海面形成油膜影響海洋植物的光合作用、

33、導(dǎo)致海域中生物保羅R·伯特尼、羅伯特N·史蒂文斯：環(huán)境保護(hù)的公共政策，穆賢清、方志偉譯， 上海人民出版社2004年版，第61頁(yè)。053應(yīng)用 17.2014 多態(tài)性發(fā)生變化等污染結(jié)果。因此，基于對(duì)持久性油類和非持久性油類的清污方法日漸趨同，以及非持久性油類的 污染性，從海洋環(huán)境保護(hù)的立法目的來(lái)看，將非持久性油類 在油污損害賠償和補(bǔ)償制度中剔除不合理。筆者認(rèn)為，船舶油污損害賠償規(guī)定將非作為貨物運(yùn) 輸?shù)某志眯杂皖愇廴九懦谟臀蹞p害賠償制度之外，主要 是由于該法是用于調(diào)整船舶（主要是油輪）造成的油污事 故。除船用燃油以外，裝載于船舶之上的油類通常都是被 運(yùn)輸?shù)呢浳?。然而，船用燃油?/p>

34、運(yùn)輸貨油并非全 部船載燃 油種類，還有一些船舶或者其他海上移動(dòng)裝置在海上作儲(chǔ) 油用途。比如，世界上最大的油輪SEAWISE GIANT，載重56 萬(wàn)噸，目前在夏辛油田作為海上儲(chǔ)藏與裝卸原油的設(shè)施，并 不從事運(yùn)輸，該船上裝載的原油并非作為貨物運(yùn)輸?shù)挠皖悾?但一旦發(fā)生事故，同樣應(yīng)當(dāng)從油污損害賠償基金中受償。因此，筆者認(rèn)為在未來(lái)的油污基金制度改革中，應(yīng)當(dāng) 放寬對(duì)造成油污的油種限制，將所有形態(tài)和種類的油類都 包括在內(nèi)。歷史學(xué)派法學(xué)家梅因說(shuō)：“社會(huì)的需要和社會(huì)的意見(jiàn)常常是或多或少走在法律的前面的。我們可能非常接近 地達(dá)到它們之間缺口的接合處，但永遠(yuǎn)存在的趨向是要把 這缺口重新打開(kāi)來(lái)。因?yàn)榉墒欠€(wěn)定的，而我們所談到的 社會(huì)是進(jìn)步的，人民幸福的或大或小，完全決定于缺口縮 小