不動(dòng)產(chǎn)登記類行政復(fù)議案件的幾個(gè)問題

1、不動(dòng)產(chǎn)登記類行政復(fù)議案件的幾個(gè)問題不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施后，房屋所有權(quán)證和土地使用權(quán)證雙證合一，房屋登記和土地登記的職責(zé)也分別由房 管部門和市縣人民政府集中至國(guó)土資源部門統(tǒng)一行使，向國(guó) 土資源管理部門提交涉及土地房屋產(chǎn)權(quán)登記的復(fù)案件類型 以及案件數(shù)量逐漸增多，不動(dòng)產(chǎn)登記類案件的行政復(fù)議時(shí) 效、通過信息公開途徑查詢土地房屋產(chǎn)權(quán)登記資料、之前辦 理的房屋所有權(quán)證或土地使用權(quán)證的行政復(fù)議被申請(qǐng)人及 行政復(fù)議機(jī)關(guān)確定等問題，一直困擾各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)。筆 者試從實(shí)踐操作的角度出發(fā)，淺談不動(dòng)產(chǎn)登記制度實(shí)施后不 動(dòng)產(chǎn)登記類復(fù)議案件審理的幾個(gè)問題。 （一）行政復(fù)議時(shí)效 對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記行為的性質(zhì)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為是一

2、種非許可審 批，也有觀點(diǎn)認(rèn)為上述行為是一種行政確認(rèn)，當(dāng)然，這并不 影響不動(dòng)產(chǎn)登記行為的行政行為屬性，即，不動(dòng)產(chǎn)登記行為 屬于行政復(fù)議的范圍。基于不動(dòng)產(chǎn)登記行為的隱私性和排他 性，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議的時(shí)效，實(shí)踐中有 兩種觀點(diǎn)，一種認(rèn)為自知道登記行為起六十日內(nèi)計(jì)算；觀點(diǎn)認(rèn)為自知道登記行為可以申請(qǐng)行政復(fù)議即知道行政復(fù)議權(quán)之日起計(jì)算，但最長(zhǎng)不超過知道登記行為之日起兩年。當(dāng)然，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記行為的最長(zhǎng)時(shí)效是否適用行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定亦值得探討。 1.一般申請(qǐng)時(shí)效。 行政復(fù)議法第九條第一款規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為 侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六 日內(nèi)提出

3、行政復(fù)議申請(qǐng)；但是法律規(guī)定的申請(qǐng)期限超過六 日的除外。江蘇省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政復(fù) 議時(shí)效（蘇政辦發(fā) 2016142 號(hào)）第一項(xiàng)規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作 出的行政行為對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利、義務(wù)可能 產(chǎn)生影響的，應(yīng)當(dāng)告知其申請(qǐng)行政復(fù)議的權(quán)利、行政復(fù)議機(jī) 關(guān)和行政復(fù)議申請(qǐng)期限。行政機(jī)關(guān)作出行政行為未告知公 民、法人或者其他組織行政復(fù)議權(quán)或者行政復(fù)議申請(qǐng)期限 的，其申請(qǐng)期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政復(fù)議權(quán)或者行政復(fù)議申請(qǐng)期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不超過兩年。”綜上，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議的，自申請(qǐng)人知道行政復(fù)議權(quán)開始計(jì)算，但

4、自知道不動(dòng)產(chǎn)登記行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不超過兩年。 2.最長(zhǎng)申請(qǐng)時(shí)效。 江蘇省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政復(fù)議時(shí)效 （ 蘇政辦發(fā) 2016142 號(hào)）第二項(xiàng) 規(guī)定：“公民、法人或者其他組織不知道行政機(jī)關(guān)作出的行 政行為內(nèi)容的，其行政復(fù)議申請(qǐng)期限從公民、法人或者其他 組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道該行政行為內(nèi)容之日起計(jì)算，但從行政行為作出之日起最長(zhǎng)不超過五年；涉及不動(dòng)產(chǎn)的，從行政行為作出之日起最長(zhǎng)不超過二十年。”據(jù)此，不服不動(dòng)產(chǎn)登記行為申請(qǐng)行政復(fù)議的，其最長(zhǎng)申請(qǐng)期限為不動(dòng)產(chǎn)登記行為作出之日起 20 年內(nèi)。筆者認(rèn)為，作出上述規(guī)定主要目的在 于維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定性，保護(hù)善意第三人的合法權(quán)益，發(fā) 揮法律維護(hù)穩(wěn)定

5、的作用。 （二）不動(dòng)產(chǎn)信息的查詢不動(dòng)產(chǎn) 登記暫行條例施行后，申請(qǐng)公開土地證的政府信息的政府 信息公開申請(qǐng)應(yīng)如何答復(fù)，申請(qǐng)土地證政府信息的政府信息 公開申請(qǐng)困擾我們的會(huì)有以下幾個(gè)問題。申請(qǐng)人申請(qǐng)公開國(guó) 有土地使用權(quán)證本身還是相關(guān)的登記資料？不動(dòng)產(chǎn)登記資 料信息是否適用政府信息公開條例公開？對(duì)于之前已經(jīng) 形成的土地資料信息是按不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例還是土 地登記查詢辦法進(jìn)行查詢？ 1.土地證的政府信息的內(nèi)涵。對(duì)土地證的政府信息有兩種理解，一種認(rèn)為土地證的政府信 息，就是指土地證本身；一種認(rèn)為土地證的政府信息是指土 地證的相關(guān)登記資料信息，包括登記結(jié)果、登記資料等。對(duì) 于上述兩種理解，可能產(chǎn)生截然不同的

6、處理結(jié)果?；诘?種理解，土地證本身已經(jīng)頒發(fā)給權(quán)利人，行政機(jī)關(guān)并不保留 復(fù)印件或副本， 因此行政機(jī)關(guān)不存該信息； 基于第二種理解， 土地證的相關(guān)登記信息，行政機(jī)關(guān)是保存的，行政機(jī)關(guān)存在 相關(guān)信息。申請(qǐng)人在申請(qǐng)土地證的政府信息時(shí)，往往是希望 行政機(jī)關(guān)提供土地證本身的復(fù)印件以作為證據(jù)用于訴訟、復(fù) 議等。因此，行政機(jī)關(guān)在作出政府信息公開答復(fù)前，有必要 明確申請(qǐng)人的所需信息后，再作處理。 2.政府信息公開條例是否適用的問題（以不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例及其實(shí)施條例進(jìn)行說明）。政府信息公開條例第二條規(guī)定： “本條 例所稱政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。”不動(dòng)產(chǎn)登

7、記暫行條例實(shí)施細(xì)則第九十四條第一款規(guī)定:不動(dòng)產(chǎn)登記資料包括：（一）不動(dòng)產(chǎn)登記簿等不動(dòng)產(chǎn)登記結(jié)果；（二）不動(dòng)產(chǎn) 登記原始資料，包括不動(dòng)產(chǎn)登記申請(qǐng)書、申請(qǐng)人身份材料、 不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬來源、登記原因、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查成果等材料以 及不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)審核材料?！蓖恋厥褂脵?quán)證作為不動(dòng)產(chǎn)登 記結(jié)果的一種表現(xiàn)形式，因而屬于不動(dòng)產(chǎn)登記資料范疇。同 時(shí)，土地使用權(quán)證也符合政府信息公開條例關(guān)于“政府 信息”的定義。由于政府信息公開條例與不動(dòng)產(chǎn)登記 暫行條例均屬于國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，而不動(dòng)產(chǎn)登記 暫行條例及其實(shí)施細(xì)則作為規(guī)范不動(dòng)產(chǎn)登記行為和程序的 專門制度，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記資料的公開查詢、信息獲取已作出 專門規(guī)定。按照特別法

8、優(yōu)于一般法的原則，對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)登記 資料的申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例的規(guī)定 進(jìn)行處理。此外，不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例第三十五條亦作出規(guī)定：“本條例施行前公布的行政法規(guī)有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記的規(guī)定與本條例規(guī)定不一致的，以本條例規(guī)定為準(zhǔn)。因此，對(duì)于此類信息，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例規(guī) 定依法對(duì)所需信息進(jìn)行查詢，而非通過政府信息公開的形式 獲取。按照不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例及其實(shí)施細(xì)則規(guī)定進(jìn)行 查詢，并未提高申請(qǐng)人獲取不動(dòng)產(chǎn)登記信息的門檻。相反， 對(duì)查詢行為的規(guī)范調(diào)整，不僅有利于申請(qǐng)人高效、準(zhǔn)確地獲 取所需信息，保障其知情權(quán)，也是對(duì)相關(guān)權(quán)利人個(gè)人信息的種保護(hù)。筆者認(rèn)為， 政府信息公開條例保護(hù)的是公民 對(duì)

9、公共事務(wù)管理的知情權(quán)，而不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例及其 實(shí)施條例保護(hù)的是一種私權(quán)，當(dāng)著兩種權(quán)利的保護(hù)發(fā)生沖突 的時(shí)候，法律的適用應(yīng)該作出選擇，即特別法優(yōu)于一般法，以更好的保護(hù)公民的個(gè)人隱私等相關(guān)權(quán)利。3.不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例及其實(shí)施細(xì)則和土地登記資料公開查詢辦法 的適用問題。二者對(duì)登記資料內(nèi)容規(guī)定基本一致，但查詢程 序、方式、范圍等仍有不少區(qū)別：如土地登記資料公開查 詢辦法規(guī)定，對(duì)土地登記結(jié)果任何單位和個(gè)人都可以依照 本辦法的規(guī)定查詢。而不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則則 規(guī)定，權(quán)利人、利害關(guān)系人才有查詢的權(quán)利；再如對(duì)原始登 記資料的查詢， 不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則增加了利 害關(guān)系人查詢的權(quán)利等。土地證的登

10、記資料，作為不動(dòng)產(chǎn)登 記資料的一種，究竟應(yīng)繼續(xù)適用土地登記資料公開查詢辦 法還是適用不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例及其實(shí)施細(xì)則的規(guī)定， 值得討論。按照新法由于舊法的原則，土地證作為不動(dòng)產(chǎn)登 記權(quán)證的一種，應(yīng)當(dāng)適用不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例及其實(shí)施 細(xì)則規(guī)定的查詢辦法。同時(shí)，從對(duì)土地權(quán)利人個(gè)人信息保護(hù) 角度看，土地證的信息或涉及個(gè)人隱私或涉及商業(yè)秘密，對(duì)其公開應(yīng)當(dāng)有一定的限制條件，這也是新法對(duì)登記資料查詢 作出修改的原因。（三）被申請(qǐng)人的確定不動(dòng)產(chǎn)登記暫行 條例施行后，我省各地均確定國(guó)土資源主管部門為不動(dòng)產(chǎn) 登記機(jī)構(gòu)。國(guó)有土地登記發(fā)證職責(zé)由縣級(jí)以上政府劃轉(zhuǎn)至縣 級(jí)以上國(guó)土資源主管部門。對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí) 施前

11、縣級(jí)以上人民政府頒發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證行為不服申 請(qǐng)行政復(fù)議，被申請(qǐng)人如何確定？一種觀點(diǎn)認(rèn)為，以新登記 機(jī)構(gòu)作為被申請(qǐng)人。既然法律對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記職能已經(jīng)作出調(diào) 整，那么所有涉及不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證的行政復(fù)議案件均以調(diào)整 后的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)為行政復(fù)議被申請(qǐng)人。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，以原登記機(jī)構(gòu)作為被申請(qǐng)人。雖然登記職能已發(fā)生調(diào)整， 但并非作出登記行為的原機(jī)關(guān)已撤銷，因此仍應(yīng)當(dāng)以實(shí)際發(fā) 證的縣級(jí)以上人民政府為行政復(fù)議被申請(qǐng)人。同時(shí)，若以登 記機(jī)構(gòu)為被申請(qǐng)人，即以國(guó)土資源部門為被申請(qǐng)人，其行政 復(fù)議機(jī)關(guān)為上級(jí)國(guó)土資源部門或本級(jí)人民政府，將會(huì)導(dǎo)致市 縣政府作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理自己之前作出的發(fā)證行為，在法律運(yùn)用上應(yīng)當(dāng)避免這種既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的情形。筆者認(rèn)為，參照行政復(fù)議法第十五條第一款第（五）項(xiàng)規(guī)定：“對(duì)被撤銷的行政機(jī)關(guān)在撤銷前所作出的具體行政行為 不服的，向繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)申 請(qǐng)行政復(fù)議?！毙姓?fù)議監(jiān)督主要是一種內(nèi)部監(jiān)督，行政復(fù) 議制度的設(shè)計(jì)在于方便快捷高效的化解行政糾紛，因此，原 機(jī)關(guān)不再行使某項(xiàng)職權(quán)的應(yīng)當(dāng)以繼續(xù)行使職權(quán)的機(jī)關(guān)為被 申請(qǐng)人申請(qǐng)行政復(fù)議更為合理，當(dāng)然不動(dòng)產(chǎn)登記類案件在行