江蘇農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)模式的發(fā)展與創(chuàng)新

1、江蘇農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)模式的發(fā)展與創(chuàng)新江蘇近年農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)雖獲得一定程度的發(fā)展，但尚有如農(nóng)村水利設(shè)施缺乏、投入管理體制不順、運(yùn)行管理 機(jī)制單一及水協(xié)會運(yùn)行效率低等不足。為推進(jìn)水利體制機(jī)制 改革，應(yīng)完善財(cái)政預(yù)算資金支持農(nóng)村水利投資機(jī)制，打造集 灌溉和旅游綜合開發(fā)于一體的建擁運(yùn)模式，構(gòu)建政府、社會 資本和農(nóng)民用水者協(xié)會三方合作的農(nóng)村水利設(shè)施治理模式， 即通過試點(diǎn)將現(xiàn)行承包制改造為 PPP 委托運(yùn)營模式。、農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)及用水管理體制的現(xiàn)狀與問題 農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)缺乏，生產(chǎn)發(fā)展保障乏力。自 2009年小型農(nóng)田水利（小農(nóng)水）重點(diǎn)縣建設(shè)以來，到 2014 年底， 江蘇共修建塘壩 909 座，引水堰閘

2、 1474 座，渠道 15510 公 里，機(jī)電泵站 10679 座，新建改造渠系建筑物、排水閘分別 為 30.26 萬座、 11754 處，續(xù)建改造排水溝 6400 公里。項(xiàng)目 完成后，累計(jì)新增、恢復(fù)灌溉面積 386 萬畝，改善灌溉面積984 萬畝，年新增節(jié)水能力 10.13 億立方米，年新增經(jīng)濟(jì)作 物產(chǎn)值 12 億元。小農(nóng)水重點(diǎn)縣項(xiàng)目建設(shè)大大提升了江蘇農(nóng) 村水利設(shè)施配置水平，但因項(xiàng)目覆蓋面有限（小農(nóng)水重點(diǎn)縣 率 70% ，項(xiàng)目鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋率僅為 25%），整體上，農(nóng)村水利設(shè)施還較為缺乏。從調(diào)研情況來看， 82% 的受訪者認(rèn)為當(dāng)?shù)厮?利設(shè)施缺乏且質(zhì)量差， 現(xiàn)存的灌溉設(shè)施， 66%是 2000 年以

3、前 建設(shè)的，只有 30% 的受訪者認(rèn)為近 5 年當(dāng)?shù)赜行陆ㄞr(nóng)村水利 設(shè)施。而在偶發(fā)的干旱、洪澇災(zāi)害年份里， 29.5%的人將其歸因于氣候異常， 55.3% 的人則將其歸因于水利設(shè)施落后。農(nóng)村水利設(shè)施投入不足，投入管理體制不順。水利設(shè)施建設(shè)資金主要來源于地方水利建設(shè)基金和財(cái)政專項(xiàng)。 2014 年 江蘇水利建設(shè)基金支出為 35.2 億元，此項(xiàng)支出在優(yōu)先保障重 點(diǎn)工程以及城市水利建設(shè)項(xiàng)目之后，用于農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè) 的非常有限。因此小農(nóng)水重點(diǎn)縣項(xiàng)目投入成了農(nóng)村水利設(shè)施 建設(shè)的主要來源。 2009 年至 2014 年，江蘇小農(nóng)水重點(diǎn)縣項(xiàng) 目累計(jì)投資 101.9 億元，平均每個涉農(nóng)區(qū)縣每年投資僅 1933

4、萬元。而同期的山東省，不僅實(shí)現(xiàn)了小農(nóng)水重點(diǎn)縣項(xiàng)目的廣覆蓋，且涉農(nóng)縣年投資也較高，如聊城就達(dá)到2675 萬元。同時，江蘇小農(nóng)水項(xiàng)目的覆蓋面也十分有限。在調(diào)研的42個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，僅有 1 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有小農(nóng)水項(xiàng)目。且農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)投入主要以財(cái)政為主。上述投入中，中央財(cái)政投資25.661.61%。億元，省級財(cái)政投資 32.91 億元，地方財(cái)政投資 47.71 億元， 其他投入 1.64 億元，非財(cái)政投資占總投資的比例僅為農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行管理機(jī)制單一，管護(hù)有效性低。現(xiàn)行農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行管理模式分為集體所有及承包 與以水協(xié)會為主的合作管理。據(jù)調(diào)研，現(xiàn)有設(shè)施管理模式91% 為集體所有， 承包或合作管理僅占

5、 9%。這種管理模式面臨諸多挑戰(zhàn)：一是產(chǎn)權(quán)模糊，權(quán)責(zé)難落實(shí)。如排澇站和圩口 閘的設(shè)備設(shè)施及房屋，因多投資主體涉及村、鎮(zhèn)及鎮(zhèn)以上財(cái) 政等，確權(quán)不易。尤其是圩區(qū)堤防因存在土地權(quán)屬問題和部 分管理權(quán)限交叉，確權(quán)更難，而有些排澇站、圩口閘服務(wù)企業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)兼并，權(quán)責(zé)落實(shí)存在諸多障礙。二是維養(yǎng)資金 金”用于農(nóng)田水利設(shè)施日常維護(hù)，但在基層，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)， 配套資金很難到位。而將維修養(yǎng)護(hù)資金統(tǒng)一列入“水利工程 運(yùn)行與維護(hù)”預(yù)算科目并專賬核算的也不在多數(shù)。三是包盈 不包虧，包運(yùn)不包維，管護(hù)有效性低。對鎮(zhèn)級及以上財(cái)政投 資興建的農(nóng)田灌溉設(shè)施，一般確權(quán)為鎮(zhèn)政府，村經(jīng)濟(jì)合作社 為工程管理責(zé)任主體，管護(hù)經(jīng)費(fèi)由村經(jīng)濟(jì)合作

6、社承擔(dān)。而基 層一般做法是承包制，即將運(yùn)行和維護(hù)事務(wù)承包給個人。由 于缺乏有效監(jiān)管，這種承包制易導(dǎo)致包盈不包虧，承包戶拿 了維護(hù)費(fèi)，卻很少增加維護(hù)投入，致使管護(hù)低效。保障不力，管用失范。盡管在中央層面有安排“中央統(tǒng)籌資農(nóng)民用水者協(xié)會運(yùn)行效率不高，參與式管理有待加強(qiáng)。截至 2014 年底，江蘇共組建農(nóng)民用水者協(xié)會 755 個，參與 農(nóng)戶 143 萬戶，管理灌溉面積 949萬畝。而用水者協(xié)會在區(qū)域上存在不平衡狀況，蘇南因具備足夠財(cái)力，鎮(zhèn)村承擔(dān)較多 的小型水利工程運(yùn)行管理義務(wù)。而蘇中、蘇北雖建立用水者 協(xié)會較多，但運(yùn)行狀況參差不齊，作用及影響力有限。據(jù)調(diào) 研，尚有 87.5%的受訪者甚至不知道有用水

7、者協(xié)會存在。同時由于用水者協(xié)會主要僅針對農(nóng)業(yè)用水運(yùn)行管理，使得協(xié)會 無法形成水利基礎(chǔ)設(shè)施再投入，甚至連維持設(shè)施正常運(yùn)行的 費(fèi)用也難以籌集。二、完善農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)治理 強(qiáng)化政策保障，完善財(cái)政資金支持農(nóng)村水利投資機(jī)制。是建議統(tǒng)一認(rèn)識，規(guī)范財(cái)政預(yù)算管理，將農(nóng)村水利建設(shè)和 運(yùn)行費(fèi)用分項(xiàng)納入公共預(yù)算，嚴(yán)格管理，?？顚Ｓ?。二是進(jìn)步明確產(chǎn)權(quán)，落實(shí)責(zé)任，管護(hù)有序。 2015 年 11 月，江蘇 已在 21 個縣推進(jìn)農(nóng)田水利設(shè)施確權(quán)改革，但水利設(shè)施的確 權(quán)還是初步的。首先，因堅(jiān)持誰投資誰擁有的原則，明確產(chǎn) 權(quán)人決定項(xiàng)目運(yùn)行模式和獲取相應(yīng)的收益，并承擔(dān)設(shè)施維護(hù) 責(zé)任。其次，建議明確鎮(zhèn)級及以上財(cái)政投資興建的農(nóng)村水

8、利 設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸村集體，以村經(jīng)濟(jì)合作組織為工程管理責(zé)任主 體，管護(hù)經(jīng)費(fèi)由村經(jīng)濟(jì)合作組織承擔(dān)，鎮(zhèn)及以上財(cái)政實(shí)行以 獎代補(bǔ)，水利站負(fù)責(zé)做好技術(shù)指導(dǎo)、設(shè)施檢查和對村集體的 考核。三是強(qiáng)化財(cái)政支出績效管理。建議以建設(shè)的資產(chǎn)、服 務(wù)價格和維護(hù)費(fèi)用為財(cái)政補(bǔ)貼的依據(jù)，以公共服務(wù)完成狀況 為財(cái)政支出績效考核目標(biāo)，完善考核機(jī)制。四是配合農(nóng)村水 利設(shè)施建設(shè) PPP 模式的推廣，財(cái)政支出可采取政府付費(fèi)、補(bǔ) 貼、以獎代補(bǔ)和使用者付費(fèi)等多種方式的結(jié)合，提高財(cái)政資 金的支出效率。打造集灌溉和旅游綜合開發(fā)于一體的建擁運(yùn)模式。建議在選擇新建項(xiàng)目，如新建水庫，可構(gòu)造集灌溉和旅游于一體 的“建設(shè)擁有運(yùn)營” （BOO ）模式項(xiàng)目。其

9、中對于水庫 的建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)除了有部分運(yùn)行維護(hù)服務(wù)費(fèi)收入和極少 數(shù)經(jīng)營性收入以外，大多數(shù)屬于公益性運(yùn)行無收入，需要財(cái) 政予以補(bǔ)貼以實(shí)現(xiàn)政府購買服務(wù)。而旅游資源綜合開發(fā)則建 議除岸線范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施為公益性投資無收益以外，文化旅 游資源資產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營性衍生資產(chǎn)均具有準(zhǔn)經(jīng)營性收 入，使之成為平衡基礎(chǔ)設(shè)施投資和水庫建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)成 本的主要來源。構(gòu)建三方合作的農(nóng)村水利設(shè)施治理 PPP 模式。建議水利設(shè)施治理的項(xiàng)目公司以政府方和社會資本方均出資入股，用 水者協(xié)會以現(xiàn)有資產(chǎn)入股方式構(gòu)建，并以項(xiàng)目公司為主新建擴(kuò)建）、運(yùn)行和維護(hù)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施。項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行 成本和收益來源于農(nóng)戶的付費(fèi)，缺口部分由財(cái)

10、政予以補(bǔ)助。該模式能夠穩(wěn)定健康運(yùn)行，需要三個基本條件：一是小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)確權(quán)，即用水者協(xié)會擁有水利設(shè)施的所 購買服務(wù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也是可行性論證之必須。三是適合于 大片區(qū)的水利設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行，因?yàn)槿绻?guī)模不足，不但不 能覆蓋成本， 而且還因可行性缺口過大， 致使財(cái)政補(bǔ)貼過多， 帶來沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。有權(quán)。是農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行費(fèi)用已經(jīng)納入預(yù)算，它是政府將現(xiàn)行承包制試點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)?PPP 委托運(yùn)營模式。 現(xiàn)行基于承包的小農(nóng)水工程屬于存量資產(chǎn)項(xiàng)目且為非經(jīng)營性質(zhì)，建議 可將其改造為委托運(yùn)營模式。面向全社會通過競爭的方式引 入社會資本參與小型農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行管理。在這模式中， 社會資本方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)行和維護(hù)。回報機(jī)制則是通過用水 戶付費(fèi)和適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼或者以獎代補(bǔ)。該模式的建立與運(yùn) 行需要關(guān)注三個關(guān)鍵點(diǎn)：一是社會資本方的選擇。以競爭性 談判或競爭性磋商的方式，在同等條件下，優(yōu)先選擇與本地 居民有淵源的投資人，尤其是回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者，他們有著服務(wù)家 鄉(xiāng)的情結(jié)，容易形成企業(yè)的社會責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。二是項(xiàng)目的選 擇以具備較為完善的小農(nóng)水基礎(chǔ)設(shè)施為基準(zhǔn)，社會資本方不 需要付出大量投入，因而其也不承擔(dān)較大的風(fēng)險。較低的用 水戶付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政補(bǔ)貼就能覆蓋運(yùn)行費(fèi)用。三是完善監(jiān)督 和考核機(jī)制。因項(xiàng)目屬于