做好財政監(jiān)督工作的若干思考(1)

1、做好財政監(jiān)督工作的若干思考(1)    摘要：財政作為政府宏觀調(diào)控的綜合部門，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，將逐步退出競爭性領(lǐng)域，不再充當(dāng)資源配置的主體，而全面進(jìn)入為彌補(bǔ)市場失效的非盈利性的以及為市場和社會提供公共服務(wù)的政府分 配活動，這是建立公共財政框架改革目標(biāo)模式的基本思路。我國財政經(jīng)過編制部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購等一系列改革，目前已初步建立了重在規(guī)范支出的公共財政框架，與其相應(yīng)的保障措施財政監(jiān)督如何在公共財政框架下更好地發(fā)揮作用，已成為財政部門亟需研究的重要課題。文章就公共財政框架下做好財政監(jiān)督工作談若干思考。 一、財政體制與財政監(jiān)督的關(guān)系問題1.財政

2、監(jiān)督作為財政職能的組成形式，它依附于財政體制。財政監(jiān)督是財政職能的一種具體表現(xiàn)形式，它依附于財政體制，寓于財政管理之中；財政體制越完善，財政監(jiān)督的重要性就越突出?？茖W(xué)完善的財政體制的要素之一，就是高效率、高質(zhì)量的財政監(jiān)督。成熟的財政體制為財政監(jiān)督提供充分的監(jiān)督環(huán)境和依據(jù)，它是財政監(jiān)督的力量之源，使其有法可依、有章可循。2.科學(xué)完善的財政體制，需要高效率的財政監(jiān)督為其保駕護(hù)航。財政監(jiān)督為深化財政體制改革，治理整頓經(jīng)濟(jì)秩序，實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控保駕護(hù)航。從監(jiān)督的內(nèi)容來看，財政監(jiān)督作為約束機(jī)制，主要對財政資金的收支活動進(jìn)行監(jiān)督，是財政的自我約束和監(jiān)督。但從監(jiān)督的范圍看，它又不僅僅局限于財政內(nèi)容，它是國家通過

3、財政部門運(yùn)用財政手段對國民經(jīng)濟(jì)各部門以及行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位自身資金活動實(shí)行的一種廣泛而深入的管理行為，是政府對整個國民經(jīng)濟(jì)實(shí)施的宏觀監(jiān)控，所以財政監(jiān)督又是政府監(jiān)督的重要組成部分，是規(guī)范社會經(jīng)濟(jì)秩序的有效工具。二、公共財政框架下財政監(jiān)督的定位問題1.加強(qiáng)財政監(jiān)督是推進(jìn)公共財政體制改革的重要條件。全面推進(jìn)財政支出管理制度改革，是當(dāng)前財政工作主要任務(wù)。改革的內(nèi)容很明確：一是按照公共財政的要求，嚴(yán)格界定公共財政支出范圍，加大支出結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，逐步減少財政對應(yīng)由市場調(diào)節(jié)的項目和可以利用社會資金發(fā)展的事業(yè)的投資，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)；二是改革財政資金繳撥方式，實(shí)施國庫集中收付制度，所有的財政支出都要通過財政預(yù)算

4、安排，并統(tǒng)一由國庫直接支付；三是深化財政預(yù)算管理改革，實(shí)行部門預(yù)算，改進(jìn)和完善預(yù)算支出科目體系，細(xì)化預(yù)算編制，并實(shí)行預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)一管理。財政監(jiān)督與公共財政體制改革緊密相連，不可分割。財政管理的改革過程就是財政監(jiān)督檢查不斷得到加強(qiáng)、財政監(jiān)督的地位和作用不斷得到提高的過程。如強(qiáng)化預(yù)算管理、編制部門預(yù)算是公共財政體制改革的重要內(nèi)容，進(jìn)一步完善綜合財政預(yù)算和零基預(yù)算的編制，事實(shí)上擴(kuò)大了原有預(yù)算范圍；部門預(yù)算的全面推行，則深化、細(xì)化了預(yù)算的內(nèi)涵?；诖耍挥屑訌?qiáng)和深化財政監(jiān)督，才能保證預(yù)算編制的完整性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性；又如，實(shí)施國庫集中收付制度，改革財政支付方式，既是對財政資金運(yùn)作方式的改革，同時也是

5、加強(qiáng)對財政資金收付環(huán)節(jié)的規(guī)范和監(jiān)督，防止財政資金的截留挪用與損失浪費(fèi)?？梢哉f，財政監(jiān)督工作能否得到切實(shí)有效的加強(qiáng)，直接影響到各項財政管理制度改革的成效。2.財政監(jiān)督必須服從于公共財政的要求。財政部門對財政收支活動的管理過程，就本質(zhì)而言就是一個重要的監(jiān)督過程。財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的各項具體監(jiān)督檢查活動，本身也是對財政收支的管理活動。財政監(jiān)督的這種屬性，客觀上要求財政監(jiān)督工作必須徹底改變只重檢查、不重管理，只重收繳、不重堵漏，監(jiān)督檢查和管理相脫離的片面做法，必須善于在財政監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)財政管理上存在的問題，完善制度、堵塞漏洞，提高財政管理水平，逐步從監(jiān)督檢查型轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督管理型。在當(dāng)前，財務(wù)常規(guī)檢查和專項檢

6、查是財政監(jiān)督的重要形式，仍需大力強(qiáng)化。財政監(jiān)督檢查專門機(jī)構(gòu)要按照財政監(jiān)督必須服從服務(wù)于財政改革、加強(qiáng)財政管理的原則，抓住財政工作中的薄弱環(huán)節(jié)、社會關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，開展專項監(jiān)督檢查，不斷提高監(jiān)督檢查的綜合效能。在監(jiān)督檢查過程中，要特別注意克服“為檢查而檢查”的思想，不做表面文章。要站在切實(shí)服務(wù)財政管理的角度實(shí)施檢查，并將監(jiān)督檢查與調(diào)查研究結(jié)合起來，通過檢查、分析，善于發(fā)現(xiàn)財政管理中存在的問題和矛盾，為加快和完善公共財政管理體制改革提出有分量的意見和建議，逐步實(shí)現(xiàn)將財政監(jiān)督寓于財政管理的全過程之中。三、當(dāng)前財政監(jiān)督工作中存在的問題及對策思考財政監(jiān)督作為財政經(jīng)濟(jì)活動的專業(yè)監(jiān)督，實(shí)踐證明具有其它監(jiān)

7、督所不可替代的作用，它為強(qiáng)化財政職能，創(chuàng)新財政管理，凈化經(jīng)濟(jì)環(huán)境，規(guī)范財政行為，提高財政資金的使用效率作出了大量具體而卓有成效的貢獻(xiàn)，為構(gòu)筑公共財政框架起到了積極而重要的作用。但由于受客觀因素的制約和影響，財政監(jiān)督在實(shí)際操作過程中，其監(jiān)督的范圍、內(nèi)容、方式、手段及法制建設(shè)都不同程度地存在一些矛盾和問題，與市場經(jīng)濟(jì)條件下公共財政的要求和財政管理實(shí)際需要仍然存在一定的差距。主要表現(xiàn)如下：1.財政監(jiān)督的內(nèi)容范圍存在局限性。公共財政框架下的財政監(jiān)督，是一個具有廣泛性、多層次、全方位、統(tǒng)一的監(jiān)督，其內(nèi)容涵蓋整個經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的各個方面。但從現(xiàn)階段的財政監(jiān)督情況來看，由于受客觀因素的制約，其監(jiān)督職責(zé)的范圍和內(nèi)容

8、具有較大的局限性，監(jiān)督的重點(diǎn)主要集中在財經(jīng)領(lǐng)域的某些突出問題，監(jiān)督的內(nèi)容狹窄且監(jiān)督方法單一。監(jiān)督的范圍大部分還只能集中在財政內(nèi)審、行政事業(yè)單位財務(wù)收支以及財政收入質(zhì)量的監(jiān)督上，并且存在嚴(yán)重的“四多四少”現(xiàn)象：即突擊性、專項性檢查多，日常監(jiān)督少；集中性和非連續(xù)性的事后監(jiān)督檢查多，事前、事中監(jiān)督少；對財政收入檢查較多，對財政支出監(jiān)督少；對某個單一事項或某個環(huán)節(jié)檢查多，對全方位監(jiān)控及資金使用的跟蹤問效少。同時對與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有密切聯(lián)系的財務(wù)管理以及會計信息質(zhì)量的監(jiān)督等方面也存在較大的盲區(qū)，財政監(jiān)督的內(nèi)容和范圍已無法適應(yīng)公共財政框架下財政監(jiān)督的廣泛性、多層次、全方位監(jiān)督的要求。2.財政監(jiān)督方式存在滯后

9、性、被動性。公共財政框架下的財政監(jiān)督不但具有多層次、廣泛性，而且還具有集監(jiān)督、管理、服務(wù)于一體的本質(zhì)特征，其監(jiān)督方式具有對經(jīng)濟(jì)行為事前、事中、事后全過程的監(jiān)督，而現(xiàn)階段的財政監(jiān)督很大程度上還只是一種被動的事后監(jiān)督，其基本監(jiān)督方式往往是按年度或按項目工程完結(jié)后根據(jù)需要對其財務(wù)收支經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督，這種單純的事后監(jiān)督只能是已成事實(shí)后的“馬后炮”式的監(jiān)督，具有明顯的滯后性和被動性，財政監(jiān)督成了為違紀(jì)單位處理善后事宜的工具。對監(jiān)督過程中查出違紀(jì)問題，排除其它因素的影響，嚴(yán)格按照財政政策法規(guī)給予經(jīng)濟(jì)處罰，最多也只能起到一個下不為例的“警示”作用，且警示的效果如何還是一個難以預(yù)料的未知數(shù)。處罰的資金仍然是

10、國家（單位）支付，這種慷國家之慨為自己遮羞或?yàn)樽约好鉃?zāi)的違紀(jì)現(xiàn)象，已逐漸成為違法違紀(jì)單位和個人的新時尚，再加上目前監(jiān)督職能機(jī)構(gòu)較多，監(jiān)督職能重復(fù)、交叉現(xiàn)象比較突出，在監(jiān)督過程中少數(shù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)受部門利益的驅(qū)動，對查出的違紀(jì)問題不認(rèn)真對待，將對違紀(jì)單位罰款放在首位，只要交了罰款就皆大歡喜，這樣一來，不但加大了財政監(jiān)督成本，動搖了執(zhí)法的嚴(yán)肅性，對違紀(jì)單位既沒有起到任何警示作用，而且降低了財政資金的使用效益，給國家造成難以挽回的經(jīng)濟(jì)損失。同時，也失去了財政監(jiān)督效果，導(dǎo)致財經(jīng)領(lǐng)域違紀(jì)現(xiàn)象屢查屢犯、屢禁不止。 3.財政監(jiān)督的目的模糊不清。公共財政框架下的財政監(jiān)督具有明確的目的性，其監(jiān)督目的和監(jiān)督程序具有較強(qiáng)

11、的規(guī)范性和前瞻性?，F(xiàn)階段財政監(jiān)督在很大程度上完全是一種政府性行為，是靠政府行政手段指導(dǎo)下的財政監(jiān)督，而不是根據(jù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境的需要進(jìn)行的監(jiān)督，財政監(jiān)督完全成了地方政府的工具，是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)意圖進(jìn)行的監(jiān)督，政府說對誰進(jìn)行監(jiān)督就對誰進(jìn)行監(jiān)督，領(lǐng)導(dǎo)想監(jiān)督哪個部門或項目，財政監(jiān)督部門就根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的意志去監(jiān)督哪個部門或項目，對于查處的結(jié)果，更是缺乏自主依法處罰的權(quán)力，政府領(lǐng)導(dǎo)超強(qiáng)的主觀臆斷、隨意動態(tài)性決策和財政盲區(qū)、被動性的監(jiān)督，造成財政監(jiān)督目的不清，監(jiān)督目標(biāo)不明，給財政監(jiān)督工作本身帶來了較大難度，影響了財政監(jiān)督效果，是導(dǎo)致財政監(jiān)督手段弱化、監(jiān)督職責(zé)難以到位重要原因，與公共財政框架下財政監(jiān)督運(yùn)作規(guī)范、目標(biāo)明確、

12、服務(wù)與監(jiān)督并重的要求不相適應(yīng)。4.財政監(jiān)督手段缺乏獨(dú)立性和強(qiáng)制性。依法行政、依法監(jiān)督是公共財政框架下財政監(jiān)督的重要職責(zé)，其監(jiān)督手段具有完全的強(qiáng)制性和獨(dú)立性。但是現(xiàn)階段由于財政監(jiān)督職能職責(zé)定位虛化，立法工作滯后，部分人員的觀念陳舊，對依法行政的認(rèn)識不到位，財政部門內(nèi)部一部分同志受長期計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，還習(xí)慣于以撥代管，甚至撥而不管，有的只重收入，不重管理，只重支出不重監(jiān)督。同時，財政監(jiān)督的執(zhí)法依據(jù)不健全，不完善，有的還比較陳舊和滯后，財政法律、法規(guī)統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性不夠，有些甚至相互沖突，為執(zhí)法帶來難度。如中華人民共和國金庫管理條例與中華人民共和國預(yù)算法及其實(shí)施條例之間有關(guān)退庫管理規(guī)定不夠銜接；財

13、政法律、法規(guī)中有關(guān)行政處罰措施可操作性不強(qiáng)，有的軟弱無力，形同虛設(shè)，致使違法者不能受到應(yīng)有的懲罰，影響到財政執(zhí)法效果。如中華人民共和國預(yù)算法及其實(shí)施條例中有關(guān)處罰條款軟弱無力，包括預(yù)算法第74條的規(guī)定難以操作，預(yù)算法實(shí)施條例第51條、第75條的規(guī)定難以落實(shí)等；國家的財政監(jiān)督檢查立法滯后，缺乏一套完整的財政監(jiān)督檢查法律體系，有關(guān)財政監(jiān)督職能大多散見于相關(guān)財政法律、法規(guī)中，國家至今仍沒有財政監(jiān)督法或財政監(jiān)督條例，這對財政監(jiān)督檢查工作帶來影響。如國務(wù)院關(guān)于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定于1987年6月16日頒布，其中有些內(nèi)容早已經(jīng)過時，亟需修訂、完善。5.財政監(jiān)督信息反饋不暢，網(wǎng)絡(luò)不全，技術(shù)手段不夠先進(jìn)

14、。利用計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行財政監(jiān)督管理，及時反饋監(jiān)督信息是公共財政框架下財政監(jiān)督的基本要求。目前，服務(wù)于財政監(jiān)督的信息網(wǎng)絡(luò)卻很不齊全，信息渠道不夠順暢，信息反饋不夠及時，特別是計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)手段在財政監(jiān)督領(lǐng)域的應(yīng)用滯后。從收入環(huán)節(jié)看，財政與收入征收單位、國庫部門尚未實(shí)時聯(lián)網(wǎng)，財政對征收執(zhí)行情況、收入入庫情況難以及時、完整掌握。從支出環(huán)節(jié)看，財政部門對資金分配使用情況的動態(tài)掌握限于撥付階段，由于尚未形成規(guī)范統(tǒng)一的會計核算網(wǎng)絡(luò)，資金具體使用情況的信息分散在各個預(yù)算單位，難以及時、全面、準(zhǔn)確地同步集中反映到財政部門。從財政部門內(nèi)部看，各管理職能部門與財政監(jiān)督部門之間缺少溝通、協(xié)調(diào)和相互制約的正常機(jī)制，財政信息

15、共享程度較低，傳遞缺少規(guī)范化程序，財政監(jiān)督部門對預(yù)算單位和監(jiān)督對象的基礎(chǔ)資料掌握不全，尚未建立有效的監(jiān)督?jīng)Q策輔助系統(tǒng)和監(jiān)督信息支持系統(tǒng)，影響了財政監(jiān)督的及時性、針對性、嚴(yán)密性和有效性。公共財政框架下，完善財政監(jiān)督的對策思考。公共財政框架包括功能框架和管理框架兩個部分。公共財政管理框架的建設(shè)任務(wù)就是用公共管理的辦法管理財政，確保財政資金籌集使用的公平、公開。財政監(jiān)督作為財政管理的重要手段，必須最大限度地適應(yīng)公共財政管理的要求。1.建立多層次、全方位的財政監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，使財政監(jiān)督的職能由檢查監(jiān)督型向管理監(jiān)督型轉(zhuǎn)變。財政監(jiān)督作為財政管理的重要手段必須最大限度地適應(yīng)公共財政管理的要求，將財政監(jiān)督置于財

16、政管理的全過程和最前沿，用公共管理的辦法管理財政，確保財政資金籌集使用公平、公開，以滿足公共財政需要，要按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，建立起涵蓋財政收支、體現(xiàn)財政管理特色，對財政運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)測、預(yù)警、分析、保障、規(guī)范等多功能的財政監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)控體系， 逐步建立起事前參與預(yù)警、事中跟蹤防范、事后審核問效的多層次全方位財政監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制。財政監(jiān)督是保證財政分配、調(diào)節(jié)職能得以順利實(shí)施的重要手段，在公共財政框架下，財政監(jiān)督必須是一個機(jī)制健全、運(yùn)行高效、執(zhí)法規(guī)范、監(jiān)督有力，并服務(wù)于財政改革整體要求，貫穿于財政收支管理的全過程，最大限度地提高財政資金使用效益和依法理財、依法行政水平的監(jiān)督體系。因此，

17、財政監(jiān)督要把監(jiān)督的范圍和監(jiān)督的重心由現(xiàn)行單純的依靠行政手段、被動服務(wù)式的檢查型監(jiān)督逐步向公正、獨(dú)立的財政管理型監(jiān)督轉(zhuǎn)變；由現(xiàn)行的微觀、具體事物型監(jiān)督向宏觀、微觀監(jiān)督并重轉(zhuǎn)變；由現(xiàn)行的檢查監(jiān)督向管理型監(jiān)督轉(zhuǎn)變。將財政監(jiān)督作為財政管理活動的重要內(nèi)容，貫穿于財政管理的全過程，不斷拓展財政監(jiān)督內(nèi)容、范圍和服務(wù)領(lǐng)域，使財政監(jiān)督更好地服務(wù)于財政管理，促進(jìn)財政監(jiān)督實(shí)現(xiàn)質(zhì)與量的根本轉(zhuǎn)變。2.建立規(guī)范、有效的財政監(jiān)督方式，使財政監(jiān)督由事后監(jiān)督向過程監(jiān)督轉(zhuǎn)變。新型的財政監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，必須體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)的要求，保障財政宏觀調(diào)控職能的正常發(fā)揮，要在鞏固完善事后監(jiān)督機(jī)制的同時，緊緊把握財政監(jiān)督寓于財政管理的內(nèi)在特性，著眼

18、財政管理活動的全過程，改變現(xiàn)行監(jiān)督方式，逐步將監(jiān)督關(guān)口前移，把監(jiān)督的側(cè)重點(diǎn)由過去單純的事后監(jiān)督向事前、事中、事后等全過程的監(jiān)督轉(zhuǎn)變。根據(jù)新的形勢來調(diào)整監(jiān)督方式，做到“四個結(jié)合”，即事前、事中與事后監(jiān)督檢查相結(jié)合；財政監(jiān)督與財政具體業(yè)務(wù)管理相結(jié)合；日常監(jiān)督與專項檢查、抽查相結(jié)合；處理事與處理人相結(jié)合。財政監(jiān)督貫穿于財政分配和財政管理全過程，一是要參與部門預(yù)算管理，在財政預(yù)算收支計劃編制、部門（單位）預(yù)算編制、政府采購預(yù)算的編制、工程項目預(yù)算以及財政重大事項決策等方面實(shí)行事前監(jiān)督，積極介入，嚴(yán)格按照預(yù)算法等有關(guān)政策法規(guī)和財經(jīng)制度進(jìn)行事前考察、論證、預(yù)測，努力做到計劃周密、方案可行、決策科學(xué)；健全事中防