農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的難點(diǎn)與思路(1)

1、農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的難點(diǎn)與思路(1)    近年來，雖然中央三令五申要減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍然屢減屢重，已經(jīng)成為影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展以至農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要因素。農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的核心是現(xiàn)行的農(nóng)村稅費(fèi)制度。為解決這個(gè)問題，多年來各地也進(jìn)行了各種各樣的改革試驗(yàn)，但是農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的總體思路始終未能明確，改革的方案始終沒有出臺。為深入探討農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的有關(guān)問題，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所鄧小平農(nóng)業(yè)思想研究課題組前不久召開了一次專題研討會。參加這次研討會的專家、學(xué)者有：中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組的唐仁健、國務(wù)院研究室農(nóng)村組的李炳坤和葉興慶、農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心的朱守

2、銀、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所的蘇明、中國社會科學(xué)院財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)研究所的何振一和閻坤。研討會由中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副所長韓俊主持?，F(xiàn)將研討會的主要觀點(diǎn)綜述如下。一、不同方式農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的探索（一）不同方式的探索1993年以來，為規(guī)范農(nóng)村各種收費(fèi)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，全國大約有7個(gè)省的50多個(gè)縣市進(jìn)行了稅費(fèi)制度改革的探索，積累了不少經(jīng)驗(yàn)。比較典型的方式有：湖南省武岡市“費(fèi)改稅”的改革；河北省正定縣“公糧制”的改革；安徽省太和縣“稅費(fèi)合一”的改革；河北省魏縣“稅費(fèi)合一、人地分?jǐn)偂钡母母铮毁F州省湄潭縣“稅費(fèi)統(tǒng)籌”的改革；湖北省棗陽市楊擋鎮(zhèn)“土地負(fù)擔(dān)大包干”的改革。（二）以上幾種方式的異同總的來看，以上幾

3、種形式的改革都是綜合性的，既涉及到確定證收的標(biāo)準(zhǔn)，又涉及到征收的方式，也涉及到支出的監(jiān)督管理等方方面面，只是各自的側(cè)重點(diǎn)有所不同。農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的目的概括起來講有4個(gè)：一是減輕并穩(wěn)定農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，二是規(guī)范各種收費(fèi)的管理，三是降低稅費(fèi)征管的成本（包括直接的征管成本和間接的社會成本），四是達(dá)到公平負(fù)擔(dān)。從各地的實(shí)踐看，達(dá)到這些目的涉及到這樣幾個(gè)問題：第一，是開征新的稅種，還是將稅和費(fèi)合一？第二，是征收貨幣，還是征收實(shí)物？第三，是以地為稅費(fèi)負(fù)擔(dān)主體，還是以人為稅費(fèi)負(fù)擔(dān)主體？第四，如何穩(wěn)定？第五，由誰證收？第六，何時(shí)征收？第七，如何減免？第八，如何監(jiān)管？比較以上6種改革方式的異同，可以把這8個(gè)問題分為

4、3類：1.具有廣泛一致性的問題。這包括稅費(fèi)的穩(wěn)定、稅費(fèi)的減免、稅費(fèi)的監(jiān)管 3個(gè)問題。在稅費(fèi)的穩(wěn)定問題上，所有的改革方式。致地確定·，稅費(fèi)，定三年不變”；在稅費(fèi)的減免問題上，也一致地確定對受災(zāi)的農(nóng)戶和農(nóng)村的生活困難戶予以照顧。在對稅費(fèi)的監(jiān)管問題上盡管具體的方式有所區(qū)別，比如，有的把村提留轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村的撥款，有的對村提留實(shí)行“村有鄉(xiāng)管”，但在總的趨勢上，所有的改革方式都加強(qiáng)了對稅費(fèi)使用的監(jiān)管。2不一致但并非關(guān)鍵的問題。這包括稅費(fèi)征收主體和征收時(shí)間2個(gè)問題。在征收主體問題上，大多數(shù)試點(diǎn)采取了財(cái)政部門委托糧食收購等農(nóng)產(chǎn)品流通部門在農(nóng)民出售農(nóng)產(chǎn)品時(shí)代扣稅費(fèi)的辦法，但也有個(gè)別試點(diǎn)直接在鄉(xiāng)鎮(zhèn)糧站設(shè)

5、點(diǎn)征收。在證收時(shí)間上，多數(shù)試點(diǎn)采取了分夏秋兩季征收的辦法，但也有幾個(gè)試點(diǎn)采取了一季證清或一季、兩季征收并存的辦法。3存在重大分歧的問題。這包括稅和費(fèi)的關(guān)系、稅費(fèi)的形態(tài)和稅費(fèi)負(fù)擔(dān)主體的選擇3個(gè)問題。在稅和費(fèi)的關(guān)系上，只有湖南武岡采取設(shè)立新的稅種的辦法，其他試點(diǎn)部采取將稅和費(fèi)合并征收、然后再按其性質(zhì)分流的辦法。在稅費(fèi)的形態(tài)上，湖南武岡和湖北棗陽的楊擋采取貨幣形式，貴州湄潭采取實(shí)物形式，其他試點(diǎn)則采取實(shí)物與貨幣相結(jié)合的形式，但多以實(shí)物為主，只是對耕地過少或沒有耕地的農(nóng)戶才征收代金。在稅費(fèi)負(fù)擔(dān)主體的選擇上，只有湖北楊擋以耕地為稅費(fèi)負(fù)擔(dān)主體，其他試點(diǎn)均采取“人地結(jié)合”的辦法，一般都是農(nóng)業(yè)稅收以土地為負(fù)擔(dān)

6、主體，而“三提五統(tǒng)”以人為負(fù)擔(dān)主體。（三）農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的成效面臨當(dāng)前農(nóng)民負(fù)擔(dān)日趨加重的態(tài)勢，一些地方在尚無全國統(tǒng)一政策要求的情況下，積極探索，率先改革農(nóng)村稅費(fèi)制度，這種改革探索的精神是應(yīng)當(dāng)予以充分肯定的。這些改革不但都取得了一些成效，而且為下一步我國整個(gè)農(nóng)村稅費(fèi)制度改革提供了有益的經(jīng)驗(yàn)與啟示。這些成效包1占：第一，減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)；第二，提高了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的透明度；第三，壯大了集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力；第四，促進(jìn)了農(nóng)村社會福利事業(yè)的發(fā)展；第五，改善了農(nóng)村干群關(guān)系；第六，穩(wěn)定了農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度。正因?yàn)槿〉昧松厦娴某尚Вr(nóng)村稅費(fèi)制度改革的試驗(yàn)得到了廣大農(nóng)民的擁護(hù)。楊地鎮(zhèn) 1998年 5月對全鎮(zhèn) 29個(gè)行政

7、村144戶農(nóng)民進(jìn)行了抽樣調(diào)查，結(jié)果是 99的農(nóng)戶對這項(xiàng)改革表示完全滿意。（四）農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的不足從征收的方式看，現(xiàn)在各地進(jìn)行的稅費(fèi)制度改革的思路大體有3種。第一，針對農(nóng)民負(fù)擔(dān)設(shè)立新的稅種，其典型是湖南武岡。第二，將農(nóng)民負(fù)擔(dān)與現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)稅收合并征收，其中，根據(jù)具體征收方式的不同可分為以征收實(shí)物為主的方式，其典型是河北正定；以征收現(xiàn)金為主的方式，其典型是湖北棗陽的楊擋；以征收實(shí)物與征收現(xiàn)金相結(jié)合的方式，其典型是安徽的太和和河北魏縣。第三，將農(nóng)民負(fù)擔(dān)作為農(nóng)業(yè)稅附加征收，其典型是貴州湄潭等。這三種思路都存在一些不足。1. 稅和費(fèi)的性質(zhì)不同，不能合并在一起。第一，農(nóng)業(yè)稅收和農(nóng)村統(tǒng)籌資金的對證基礎(chǔ)不同

8、，不能簡單合并。第二，各項(xiàng)農(nóng)業(yè)稅收的功能作用不同也不能簡單合并。我國長期以來對農(nóng)業(yè)稅實(shí)行增產(chǎn)不增稅的政策其主要作用是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅是對待定的農(nóng)產(chǎn)品的征稅，其主要作用是合理調(diào)節(jié)衣林牧漁各業(yè)收入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全面發(fā)展。將征收對象不同的稅收合并，不利于發(fā)揮各自的調(diào)節(jié)作用。第三，稅費(fèi)合一并且一定幾年不變，實(shí)際上是一種包稅行為，違背了國家的有關(guān)稅收法現(xiàn)。第四，有的地方只按土地分?jǐn)偠愂蘸袜l(xiāng)統(tǒng)籌、村提留，從而加重了種地農(nóng)民的負(fù)擔(dān)?，F(xiàn)行稅法規(guī)定，除農(nóng)業(yè)稅按土地常年產(chǎn)量計(jì)征外，其他農(nóng)業(yè)方面的稅收都是行為稅沒有應(yīng)稅行為的不納稅?！叭嵛褰y(tǒng)”也應(yīng)根據(jù)農(nóng)民純收入的多少來核定。在各地的改

9、革試驗(yàn)中，有的已經(jīng)注意到這個(gè)問題，并有針對性地采取了措施。2。鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留是性質(zhì)不同的資金，也不能混在一起、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五統(tǒng)籌”的用途基本上是政府的職能行為，從本質(zhì)上說是純粹地向農(nóng)民征收的稅，但實(shí)際上又常常被稱為為農(nóng)民集體承辦公益事業(yè)而收的費(fèi)。鄉(xiāng)統(tǒng)籌用于國家舉辦的為全體社會成員共同享受的公益事業(yè)，是社會共同需要的事務(wù)，屬于典型的財(cái)政職能的內(nèi)容。所以，“五統(tǒng)籌”從性質(zhì)上講屬于財(cái)政性資金。村提留用于農(nóng)民集體舉辦的，主要是為本村農(nóng)民利益服務(wù)的公益事業(yè)，具有一定的排他性，大體上屬于政府行為僅僅限于本村的范圍，這部分資金有財(cái)政資金的性質(zhì)。所以，總體上看，“三提留”從性質(zhì)上講主要屬于集體資金。由于兩種資金的性

10、質(zhì)不同，如果合并征收，就容易出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)挪用、平調(diào)村集體資金的情況。3. 征收農(nóng)業(yè)稅附加有量的限制。按照現(xiàn)行的稅法，附加不能超過正稅的15，但據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)的數(shù)額已經(jīng)接近農(nóng)業(yè)稅總額很難成為附加。例如， 1996年全國農(nóng)民負(fù)擔(dān)的鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)為 234.1億元，而當(dāng)年農(nóng)業(yè)稅為 251億元，前者為后者的 93.3。4. 設(shè)立新稅種與現(xiàn)行稅收制度有矛盾。在農(nóng)村稅費(fèi)制度改革中設(shè)立的新稅種，無疑屬于地方稅范疇。當(dāng)前，在分稅制體制下，中央稅、地方稅已經(jīng)大致劃分清楚，但地方對地方稅享有哪些管理權(quán)限，并非十分明確。實(shí)際上，目前地方稅的稅權(quán)仍然過多地集中在中央，幾乎所有的地方稅稅種的稅法、條例以及大多數(shù)稅種的實(shí)施細(xì)

11、則，都是有中央制定和頒布的，地方只有征收管理權(quán)限及制定一些具體的征收辦法和補(bǔ)充措施的權(quán)限。這為地方設(shè)立新稅種設(shè)置了障礙。5折實(shí)征收容易受到糧價(jià)波動(dòng)的影響。在折實(shí)征收的改革試驗(yàn)中，折實(shí)證收的實(shí)物（糧食）量是按照核定的負(fù)擔(dān)總額和核定時(shí)的糧價(jià)或定購價(jià)折算出來的，而實(shí)物又要以出售時(shí)的市場價(jià)格出售以折成統(tǒng)籌資金的款項(xiàng)。在收購糧食以后，如果糧價(jià)上升，就會產(chǎn)生比按原糧價(jià)計(jì)算的稅費(fèi)總額多的一塊資金，這塊資金如何管理就成為新的問題。如果糧價(jià)下跌，實(shí)際的稅費(fèi)總額就會不足那么，或者完成國家稅收和定購糧任務(wù)無法保證，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織不能提供充足的公共物品，村級集體經(jīng)濟(jì)組織不能順利實(shí)現(xiàn)再生產(chǎn)；或者農(nóng)民的負(fù)擔(dān)又要增加，

12、以保障完成上述職能。二、農(nóng)村稅費(fèi)制度存在問題的深層原因（一）農(nóng)村公共物品決策機(jī)制不能反映農(nóng)村公共物品的需求狀況，現(xiàn)階段農(nóng)村公共物品供給與需求不適應(yīng)，極易導(dǎo)致供給過度等問題?，F(xiàn)行農(nóng)村公共物品供給的特證有：強(qiáng)制性。目前，農(nóng)村公共物品大都是由各級政府和部門自上而下決策供應(yīng)的，其供給總量和供給結(jié)構(gòu)多數(shù)是由鄉(xiāng)及鄉(xiāng)以上組織以文件和政策規(guī)定的形式下達(dá)的，帶有很強(qiáng)的指令性。統(tǒng)一性。政府和部門決策供給的公共物品的供給程序和供給結(jié)構(gòu)，對不同類型、不同條件、不同發(fā)展水平的地區(qū)，都是相同的，都是上級按統(tǒng)一要求下達(dá)的。主觀性。遠(yuǎn)離農(nóng)村社區(qū)的各級組織不可能完全、準(zhǔn)確地了解和掌握農(nóng)民對農(nóng)村公共物品的需求狀況，因此往往根據(jù)各

13、自“政績”的需要做出供給的決策；同時(shí)，決策者也往往無法嚴(yán)格監(jiān)督公共物品的供給過程，更無法準(zhǔn)確地判斷和比較公共物品供給的社會成本和社會收益?，F(xiàn)階段農(nóng)民對農(nóng)村公共物品需求的特征有：實(shí)用性。農(nóng)民對公共物品的需求，都會根據(jù)各自的資源狀況以對自己所從事的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)和所處的生活環(huán)境有利為條件。多樣性。由于農(nóng)民有了流動(dòng)和選擇就業(yè)的權(quán)力從事不同產(chǎn)業(yè)和不同工種的農(nóng)民，對公共物品的需求是不同的；即使是從事同一產(chǎn)業(yè)如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，由于種植結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)環(huán)節(jié)的不同，對公共物品的需求也是不同的。安全性。即農(nóng)村公共物品能夠?yàn)檗r(nóng)民提供高質(zhì)量的服務(wù)、公平的市場環(huán)境、明晰的產(chǎn)權(quán)制度、嚴(yán)格的法律制度，以保證農(nóng)民人身自由、生產(chǎn)活動(dòng)

14、、生活環(huán)境和私有財(cái)產(chǎn)的安全。成本的可承受性。對農(nóng)民來說，任何超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的公共物品供給，都會造成極大的浪費(fèi)；任何超越農(nóng)民實(shí)際承受能力的公共物品成本的分?jǐn)偅紩獾睫r(nóng)民的反對。決策的參與性。這不僅是因?yàn)檗r(nóng)民有了私有的財(cái)產(chǎn)和行動(dòng)的自由，而且是因?yàn)檗r(nóng)民對其自己對公、共物品需求的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和承受能力比較了解。從以上農(nóng)村公共物品的供給和需求兩方面的特征看，供給與需求之間很容易出現(xiàn)矛盾，不但公共物品的供給總量和結(jié)構(gòu)不可能真正滿足農(nóng)民的實(shí)際需求，而且還可能超越農(nóng)民的實(shí)際承受能力；由于供給的決策者分散在不同的權(quán)力機(jī)關(guān)，還容易出現(xiàn)各部門之間的相互攀比。（二）對農(nóng)村公共資源的使用過程監(jiān)督不力對農(nóng)村統(tǒng)籌資金監(jiān)督

15、不力，主要原因在于：第一，預(yù)算外資金大部分分散在各行政事業(yè)單位，各單位作為被監(jiān)督者對本單位的預(yù)算外資金的收支掌握完全信息，而審計(jì)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)管理部門作為監(jiān)督者對各單位的預(yù)算外資金的收支只掌握非常有限的信息。這樣，監(jiān)督者和被監(jiān)督者信息不對稱，增加監(jiān)督努力的成本很高。第二，預(yù)算外資金的收支不向同級人民代表大會和村民報(bào)告，缺乏社會監(jiān)督；而且，社會單個(gè)成員監(jiān)督預(yù)算外資金的激勵(lì)不足。單個(gè)成員去監(jiān)督，監(jiān)督的成本由自己承擔(dān)，監(jiān)督的收益卻由本社區(qū)全體成員分享因此，除極個(gè)別不做私人成本與私人收益比較、甘愿冒風(fēng)險(xiǎn)的成員去獨(dú)自監(jiān)督外，多數(shù)成員因激勵(lì)不足而不去監(jiān)督。監(jiān)督不足的結(jié)果是公共資源的使用效率低下。這主要表現(xiàn)在以下幾方面：首先，部分公共資源用于維持提供公共物品的機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)，用于人頭費(fèi)開支。目前，多數(shù)地方鄉(xiāng)級行政事業(yè)機(jī)構(gòu)急劇膨脹，嚴(yán)重超編，因制度內(nèi)財(cái)力不足，就向農(nóng)民攤派。農(nóng)民交錢沒