PPP項(xiàng)目存在的問題和建議

1、當(dāng)前ppp項(xiàng)目推進(jìn)中面臨的問題和建議為了同時(shí)滿足化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)范政府投資項(xiàng)目融 資機(jī)制的雙重需求，國務(wù)院于 20142014 年 9 9 月 2121 日頒布國發(fā) 4343 號文國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見，首次提出推廣使用 政府與社會資本合作模式（PPPPPP）,鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營。PPPPPP模式的誕生承載了各方殷切的期望，力求達(dá)到多方合作、優(yōu)勢互補(bǔ)、 共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享利潤的一個(gè)共贏局面。但 PPPPPP 在我國的發(fā)展目前尚 處于探索階段，加上 PPPPPP 本身環(huán)節(jié)比較多，涉及專業(yè)領(lǐng)域比較廣, 在項(xiàng)目推進(jìn)

2、過程中，有很多問題凸顯出來，亟待破解。一、市場化、規(guī)范化相對不足，政企雙方契約精神待加強(qiáng)對 PPPPPP 合作雙方來說，項(xiàng)目的全過程都是通過合約對項(xiàng)目 進(jìn)行約束，因此 PPPPPP 項(xiàng)目的順利完成需要在整個(gè)建設(shè)周期注重 契約精神。但目前 PPPPPP 項(xiàng)目政策隨意性風(fēng)險(xiǎn)大、政府方通過行改變項(xiàng)目運(yùn)作的外部環(huán)境時(shí)（如批準(zhǔn)存在商業(yè)競爭的其他項(xiàng)目） 在確定了社會資本并簽約后，政府單方對設(shè)計(jì)方案、建設(shè)方案升 職合作模式進(jìn)行反復(fù)調(diào)整，上述亂象均嚴(yán)重影響 PPPPPP 項(xiàng)目的順 利快速推進(jìn)，直接損害了社會資本的合法權(quán)益。建議：監(jiān)管發(fā)力時(shí)仍然要注意區(qū)分市場和政府的界限，按照“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的思

3、路，培養(yǎng)市場的辨別判 斷能力和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任意識。PPPPPP 項(xiàng)目實(shí)施應(yīng)嚴(yán)格遵守契約精神，府方和社會資本方均以民事主體身份參與項(xiàng)目的實(shí)施，嚴(yán)格按照PPPPPP 項(xiàng)目合同執(zhí)行。對于確實(shí)影響公共安全和公眾利益的事宜， 政府應(yīng)該果斷補(bǔ)位、精準(zhǔn)發(fā)力。政審批權(quán)干涉合同的履行、政府換屆和失信、“朝令夕改”頻繁完善政府信用的監(jiān)督體系。建議同時(shí)建立地方政府的信用評 級制度、地方政府的履約考核制度， 將政府信用問題做為對政府 官員業(yè)績考察時(shí)的重要因素， 成為對其政績評價(jià)、官職升降的重 要依據(jù)，并且切實(shí)加以落實(shí)，嚴(yán)格約束政府和企業(yè)尤其是政府方 面不守信行為，保障 PPPPPP 項(xiàng)目的穩(wěn)定性和持續(xù)性。二、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不均衡

4、、 項(xiàng)目收益過低，社會資本方吸引力下降隨著 PPPPPP 市場競爭的加大，PPPPPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)越來越多的 由社會資本方承擔(dān)，包括社會資本方無法承擔(dān)的法律變更風(fēng)險(xiǎn)、 使用者付費(fèi)獲取風(fēng)險(xiǎn)等本應(yīng)由政府方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。但同時(shí)項(xiàng)目對社會資本方的資格、報(bào)價(jià)、履約及運(yùn)營能力提出較高要求， 而項(xiàng)目收益較低。除非申請到了政策性資金， 否則市場上綜合融 資成本在 8%8%以上，而 PPPPPP 項(xiàng)目普遍回報(bào)率在 9%9%至 10%10%。PPPPPP 項(xiàng)目周期長，內(nèi)部收益率低，PPPPPP 項(xiàng)目中主要利潤仍然來自施工， 社會資本方被動放棄合理利潤，低價(jià)惡性競爭，項(xiàng)目實(shí)施的質(zhì)量 令人堪憂。項(xiàng)目運(yùn)營則面臨運(yùn)營成本

5、上升、需求下降的風(fēng)險(xiǎn)。建議：切實(shí)建立起合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，由對風(fēng)險(xiǎn)最具有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。收益應(yīng)與承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相匹配，對于 政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的政府方應(yīng)當(dāng)敢于擔(dān)當(dāng)， 并通過政策法規(guī)和合同文 件予以明確。推進(jìn)商業(yè)模式創(chuàng)新。挖掘與PPPPPP 項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營相關(guān)的潛在商業(yè)價(jià)值，如公益性項(xiàng)目與土地開發(fā)聯(lián)動，項(xiàng)目的經(jīng)營性收入，降低政府支出或使用者付費(fèi)。 同時(shí)充分考慮 和支持社會資本方的合理收益，總體堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)和收益匹配的原 則。三、規(guī)?？刂品矫娴恼叽呱傲訋膨?qū)逐良幣”現(xiàn)象，央企承受壓力 過大PPPPPP增力 n n pppppp近期國資委嚴(yán)管新政 關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè) PPPPPP 業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的 通知

6、 （國資發(fā)財(cái)管20172017192192 號，以下簡稱“通知”）發(fā)布，要求 建立中央企業(yè)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，實(shí)行“五控制”，即控行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、 控財(cái)務(wù)杠桿、控投資規(guī)模、控風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)、控財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。限制央企，去 杠桿，激活沉淀的民間投資的出發(fā)點(diǎn)固然是好的， 但是有企業(yè)以低于 其他競標(biāo)方 1/21/2 甚至 1/41/4 的價(jià)格中標(biāo)。如果項(xiàng)目招標(biāo)方以低成本為 目的犧牲質(zhì)量，將為后期項(xiàng)目運(yùn)營帶來隱患。建議：為保證公共部門提供公共服務(wù)的能力， 降杠桿的監(jiān)管手段 需要以科學(xué)化和精細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)來制定和實(shí)施。 要解決“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，需要給政府提 供公共產(chǎn)品留出合理的資金

7、運(yùn)作空間?？茖W(xué)合理的控制宏觀杠桿率, 要求監(jiān)管在有效控制金融風(fēng)險(xiǎn)的前提下，適當(dāng)減少實(shí)體領(lǐng)域的行政性 手段，讓市場主體通過管控各自風(fēng)險(xiǎn)來決定資本金比例、 資本金減持、 股東借款、名股實(shí)債等資金運(yùn)作模式問題。四、政府付費(fèi)納入預(yù)算難落實(shí)，政府支出責(zé)任缺乏保障盡管一些項(xiàng)目 PPPPPP 協(xié)議中約定了政府應(yīng)將合同項(xiàng)下的付款義務(wù)納入財(cái)政預(yù)算并由人大出具相關(guān)決議，但有些項(xiàng)目直至項(xiàng)目公司融資完成時(shí)，政府方依然未能提供該等文件。因此，由于財(cái) 政預(yù)算保證未能及時(shí)提供，增加了融資過程中項(xiàng)目公司與融資機(jī) 構(gòu)的溝通成本。建議：國家有關(guān)部委應(yīng)通過立法和政策文件進(jìn)一步強(qiáng)化和明確財(cái)政預(yù)算保障要求，將該等要求“硬性化”，作為項(xiàng)

8、目實(shí)施的前提條件。同時(shí)，五、資本交易限制較多、PPPPPP 退出機(jī)制需要完善，社會資本缺 乏安全感PPPPPPpppppp 項(xiàng)目運(yùn)營期通常 10-3010-30 年，PPPPPP 合同中對于股權(quán)退出的鎖定期較為死板，退出困難。在項(xiàng)目運(yùn)營期內(nèi)提前退出，也經(jīng)常遇到這但對退出的標(biāo)準(zhǔn)卻未作明確；二是退出渠道問題。目前，資本市場還 不夠豐富，PPPPPP 階段性產(chǎn)品交易的市場還是空白。 這種違背市場規(guī) 則的要求嚴(yán)重 剝奪了投資人的權(quán)利，也是市場喪失了應(yīng)有的活力。建議：第一，打造區(qū)域性 PPPPPP 項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易中心。該交 易中心旨在為 PPPPPP 項(xiàng)目參與各方提供融資、交易、確權(quán)、轉(zhuǎn)讓流通 等方

9、案，在解決公共事業(yè)建設(shè)問題的同時(shí)為民間資本提供可靠安全的 投資渠道。第二，結(jié)合 PPPPP P項(xiàng)目的特征，開發(fā)適合 PPPPPP 項(xiàng)目的金融 產(chǎn)品，加快 PPPPPP 融資二級市場的建設(shè)，形成 PPPPPP 的股權(quán)、債權(quán)證券 化，豐富社會資本的退出的渠道。六、PPPPPP 模式的運(yùn)作缺乏國家法律法規(guī)層面的支持我國尚未有 PPPPPP 立法，目前有關(guān) PPPPPP 的法規(guī)多為部門和地方制 定，法規(guī)層次較低，法律效力不高，且還存在財(cái)政部和國家發(fā)展改革 委兩個(gè)部門版本，未形成完整的法律體系。已經(jīng)簽約的項(xiàng)目也多是處 于建設(shè)階段，所遇到的法律打架或者法律不適用的問題還不是很突 出，但隨著 PPPPPP 項(xiàng)目向縱深發(fā)展，尤其到了后續(xù)移交或者回購階段, 就會有更多的問題凸顯出來。如果現(xiàn)在 PPPPP P立法中沒有考慮清楚并 對此作出清晰界定，勢必會對以后糾紛的解決造成困擾。建議：積極推進(jìn)國家層面的 PPPPPP 立法。目前已出臺的 PPPPPP 操作 指南、指導(dǎo)意見等都應(yīng)屬于立法之前的鋪墊，當(dāng)前，應(yīng)根據(jù)目前緊迫 的實(shí)踐需求，著力研究推進(jìn) PPPPPP 立法。在 PPPPPP 立法中，應(yīng)統(tǒng)一 PPPPPP 立法的基本思想，把握 PPPPPP“共治”的精神實(shí)質(zhì)，強(qiáng)調(diào)共贏理