土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系

1、一、兩規(guī)的定義土地利用總體規(guī)劃：在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟(jì)、社會(huì)條件，對(duì) 土地的幵發(fā)、利用、治理、保護(hù)在空間上、時(shí)間上所作的總體安排和布局，是國(guó)家實(shí)行土 地用途管制的基礎(chǔ)。城市總體規(guī)劃：指城市人民政府依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境、資源條件、歷史情況、現(xiàn)狀特點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧、綜合部署，為確定城市的規(guī)模和發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)城市的經(jīng)濟(jì)和 社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間布局等所作的一定期限內(nèi)的綜合部署和 具體安排。二、兩規(guī)的關(guān)系相互包含相互制約從規(guī)劃范圍和內(nèi)容來看，城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的土地利用規(guī)劃部分屬于土地利用總體規(guī)劃的一部 分，但城鎮(zhèn)規(guī)劃還包括城

2、鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、市政建設(shè)、城鎮(zhèn)體系等，而土地利用總體 規(guī)劃未包含這些內(nèi)容。兩者都屬于區(qū)域規(guī)劃中最低層次的規(guī)劃，其關(guān)系應(yīng)當(dāng)是相互包含和 制約的關(guān)系。1、土地使用規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的核心2、城市總體規(guī)劃為土地利用總體規(guī)劃提供宏觀依據(jù)3、兩者相互協(xié)調(diào)和銜接三、兩規(guī)的相同與不同（1）共同目標(biāo)：為了合理使用土地資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。（2）兩者關(guān)系： 土地使用規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的核心土地利用總體規(guī)劃以保護(hù)土地資源（特別是耕地）為主要目標(biāo)，在比較宏觀的層面上 對(duì)土地資源及其使用功能進(jìn)行劃分和控制，而城市規(guī)劃側(cè)重于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地和空間資 源的合理利用。 城市總體規(guī)劃為土地利用總體

3、規(guī)劃提供宏觀依據(jù)城市總體規(guī)劃除了土地使用規(guī)劃內(nèi)容外，還包括城市區(qū)域的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市經(jīng)濟(jì) 社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略以及空間布局等內(nèi)容，這些都為土地利用總體規(guī)劃提供宏觀依據(jù)。 兩者相互協(xié)調(diào)和銜接土地利用總體規(guī)劃不僅要為城市的發(fā)展提供充足的發(fā)展空間，以促進(jìn)城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì) 社會(huì)的發(fā)展，而且還應(yīng)為合理選擇城市建設(shè)用地、優(yōu)化城市空間布局提供靈活性；城市規(guī) 劃范圍內(nèi)的用地布局應(yīng)主要根據(jù)城市空間結(jié)構(gòu)的合理性進(jìn)行安排。城市總體規(guī)劃應(yīng)進(jìn)一步 樹立合理和集約用地、保護(hù)耕地的概念。城市規(guī)劃中的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)、總量，應(yīng)和土地利 用規(guī)劃充分協(xié)商一致。城市總體規(guī)劃為土地利用總體規(guī)劃都應(yīng)在區(qū)域規(guī)劃的指導(dǎo)下，相互協(xié)調(diào)和制約，共同遵循合理

4、用地、節(jié)約用地，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和空間協(xié)調(diào)發(fā)展的原則規(guī)劃思路不同土地利用總體規(guī)劃編制思路是依據(jù)上一級(jí)下達(dá)的建設(shè)占用耕地面積、新增耕地面積和凈增耕地面積三項(xiàng)控制指標(biāo) J，以供給制約和引導(dǎo)需求，重在控制，而且是剛性的。而城市 總體規(guī)劃編制時(shí)，沒有自上下達(dá)的規(guī)劃控制指標(biāo)，城市的發(fā)展思路和城市規(guī)模是建立在對(duì) 城市的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、歷史、地理、資源、產(chǎn)業(yè)政策、人文背景等多因素綜合分析的基礎(chǔ)上， 按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城市發(fā)展的客觀規(guī)律，提出城市發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展。人口統(tǒng)計(jì)口徑不同因此，導(dǎo)致兩規(guī)中關(guān)于城市人口規(guī)模的內(nèi)涵不一致，前者明顯大于后者，直接影響根據(jù)人口規(guī)模計(jì)算的城市用地面積 。土地分類體制不同在地

5、類劃分上，“兩規(guī)”存在較大差異。土地利用總體規(guī)劃中，各類用地面積統(tǒng)計(jì)采用全國(guó)土地分類（2002年），分3個(gè)一級(jí)地類、10個(gè)二級(jí)地類和52個(gè)三級(jí)地類。而城 鎮(zhèn)總體規(guī)劃采用的是城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（GBJ139-90），其用地類型分為10個(gè)大類、46個(gè)中類和73個(gè)小類。這種土地分類的不同直接導(dǎo)致同一地類有不同的內(nèi) 涵，使相同區(qū)域可以統(tǒng)計(jì)出不同的地類面積，相同地類無法進(jìn)行比較、計(jì)算等。土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程中將城鎮(zhèn)村及工礦用地分為城市用地（建成區(qū)）、建制鎮(zhèn)用地、村莊用地、獨(dú)立工礦用地、鹽田及特殊用地。土地利用規(guī)劃中的城市用地面積要小于 城市規(guī)劃中的城市用地面積。法律地位不一樣土地規(guī)劃的宏

6、觀控制和約束力未能在法律上充分體現(xiàn)。土地管理法及實(shí)施條例都簡(jiǎn)單地講各級(jí)政府應(yīng)編制土地利用總體規(guī)劃，但規(guī)劃應(yīng)對(duì)哪些土地利用進(jìn)行宏觀控制，如何 保證規(guī)劃的實(shí)施，土地利用總體規(guī)劃有無法律約束力，違反了規(guī)劃如何處置等均未能明確。相形之下，城市規(guī)劃有城市規(guī)劃法作為法律保障，規(guī)劃的制定、實(shí)施和違反規(guī)劃應(yīng)負(fù) 的法律責(zé)任等城市規(guī)劃法均作了明確的規(guī)定。政府的行政態(tài)度城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃雖然均是由地方政府組織，但是地方政府為追求政績(jī)、地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度和規(guī)模、解決當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)等，往往熱衷于建設(shè)大城市，迎合各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng) 目的用地要求，有任意擴(kuò)大城市規(guī)模的傾向；城市規(guī)劃部門為迎合政府意圖，加上自身利 益觀念的驅(qū)使

7、（按規(guī)劃面積計(jì)酬），也喜好做大規(guī)劃。加上我國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷加 快，經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，加劇了新一輪的圈地?zé)?，弱化土地利用總體規(guī)劃對(duì)用地規(guī)?？刂频?作用。南京市兩規(guī)出現(xiàn)的問題根據(jù)1996年10月31日土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查數(shù)據(jù)，南京市規(guī)劃基期耕地面積達(dá)464萬畝，而近期經(jīng)驗(yàn)收通過的更新調(diào)查數(shù)據(jù)卻為370多萬畝，相差94萬畝。若按下達(dá)的基本 農(nóng)田保護(hù)率 83.38%計(jì)，規(guī)劃保護(hù)面積為 386.9 萬畝；由于規(guī)劃編制時(shí)國(guó)家尚處于宏觀調(diào)控階段，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的用地量預(yù)測(cè)不足；同時(shí)， 土地利用總體規(guī)劃是以指標(biāo)分解控制為核心。南京市在編制規(guī)劃時(shí)，不能突破江蘇省下達(dá) 的三項(xiàng)控制指標(biāo)（建設(shè)占用耕地指標(biāo)、補(bǔ)充耕地指標(biāo)、凈增耕地指標(biāo)） ，因而，各地都存在 建設(shè)預(yù)留地指標(biāo)較少的矛盾。 南京市 1997-2010 年規(guī)劃建設(shè)占