關(guān)于投資鼓勵(lì)措施與吸引外國直接投資問題的探討

1、關(guān)于投資鼓勵(lì)措施與吸引外國直接投資問題的探討在世界經(jīng)濟(jì)全球化加速發(fā)展的背景下，外國直接投資受各種因素的影響在世界經(jīng)濟(jì)中占據(jù)了不容忽視的地位。對于發(fā)展中國家來說，外國直接投資有著特別重要的意義。然而，對于接受外國直接投資的東道國而言，必須辯證地看待其對國民經(jīng)濟(jì)的影響。這種投資可以對東道國加大資本形成、擴(kuò)大就業(yè)、增加出口以及提高技術(shù)水平有積極的促進(jìn)作用，但也可能產(chǎn)生使東道國國際收支惡化、市場結(jié)構(gòu)趨于不合理和削弱東道自主權(quán)的消極作用。所以，東道國必須結(jié)合自身的情況，采取適當(dāng)?shù)恼呲吚芎?。近年來，發(fā)展中國家為吸引外資，紛紛采取形式不同的投資鼓勵(lì)措施。但這些措施究竟效果如何，已經(jīng)引起人們的關(guān)注。一、投

2、資鼓勵(lì)措施的定義、分類和經(jīng)濟(jì)分析投資鼓勵(lì)措施是指某一政府或在政府的指示下，出于鼓勵(lì)特定企業(yè)或企業(yè)類型進(jìn)行一定的投資行為的目的，向后者提供的可以度量的經(jīng)濟(jì)好處，其中包括旨在增加某一外國直接投資的回報(bào)率或減少外國直接投資的成本和風(fēng)險(xiǎn)的有關(guān)措施。雖然大部分投資鼓勵(lì)措施有某種補(bǔ)貼成分，這些措施中的一部分-如壟斷經(jīng)營權(quán)-雖然會(huì)為有關(guān)政府帶來一些經(jīng)濟(jì)成本，但不會(huì)引致直接的財(cái)政成本。投資鼓勵(lì)措施還不包括廣義的基礎(chǔ)設(shè)施、有關(guān)外國直接投資的一般性法律法規(guī)、企業(yè)經(jīng)營的調(diào)控和財(cái)政制度、有關(guān)利潤匯出及國民待遇等非歧視性政策。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織（OECD）和聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展大會(huì)（UNCTAD）的研究，投資鼓勵(lì)措施一

3、般可以分為財(cái)政措施、金融措施和其他措施等三大類型。財(cái)政措施的總體目標(biāo)是減輕外國投資者的稅收負(fù)擔(dān)。根據(jù)減征的依據(jù)的不同，又可以進(jìn)一步分為針對利潤、銷售額、和增加值的措施，針對資本投資的措施，針對進(jìn)出口的措施，等等。金融措施是指東道國政府直接向投資的跨國公司提供資金以資助新投資或某種經(jīng)營活動(dòng)，其目的是降低投資或經(jīng)營的成本。最常見的金融措施包括政府贈(zèng)款、補(bǔ)貼貸款、政府參股、優(yōu)惠保險(xiǎn)等。其他措施是指難以歸入財(cái)政類和金融類的措施，目的也是增加跨國公司在東道國當(dāng)?shù)赝顿Y的回報(bào)。其主要形式有補(bǔ)貼專用基礎(chǔ)設(shè)施、補(bǔ)貼服務(wù)、市場傾斜、使用外匯上的優(yōu)惠待遇，等等?？梢钥闯?，東道國政府決定向跨國公司的投資提供鼓勵(lì)措施時(shí)

4、可以有多種選擇。究竟選擇何種形式取決于東道國政府的需要及其與跨國公司的談判結(jié)果。至于其采取的鼓勵(lì)措施的成本有多大、成效如何，則與措施的類型以及實(shí)施、管理的方式有著密切的關(guān)系。投資鼓勵(lì)措施是通過減少跨國公司在東道國投資的成本、增加其收益這一機(jī)理達(dá)到吸引外國直接投資的目的的。至于這些措施能否達(dá)到其目的（即東道國所得收益是否大于其采取這些措施的成本），在什么條件下能夠達(dá)到其目的，更多地是一個(gè)實(shí)踐問題，經(jīng)濟(jì)理論尚未做出一個(gè)系統(tǒng)、完整的說明。迄今，對投資鼓勵(lì)措施最有說服力的解釋是“投資的外在效益說”。外國直接投資會(huì)給進(jìn)行投資的跨國公司帶來發(fā)揮優(yōu)勢、降低成本、擴(kuò)大市場、獲得規(guī)模效益等好處。如果這些收益為投

5、資的跨國公司完全內(nèi)化，即完全由其所得，這些收益就會(huì)包括在投資的回報(bào)當(dāng)中，東道國政府就沒有必要采取任何鼓勵(lì)投資的措施?？鐕驹跊]有投資鼓勵(lì)措施的情況的投資水平就是最優(yōu)的。除此之外，外國直接投資還有可能對接受其投資的東道國的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生積極的影響。譬如：促進(jìn)東道國的資本形成、擴(kuò)大就業(yè)、增加出口、提高技術(shù)水平等，最終起到加快東道國經(jīng)濟(jì)增長、提高其人民生活水平的作用。這些效應(yīng)往往不能被投資的跨國公司所內(nèi)化，也就不能在其投資的回報(bào)中有所反映。因此，它們被稱為外國直接投資的“外部效益”。不少經(jīng)濟(jì)學(xué)家都非常重視投資的外部效益對經(jīng)濟(jì)增長的作用。如羅默認(rèn)為，一個(gè)企業(yè)的資本積累將給進(jìn)行投資的公司以外的公司也帶來好處

6、，尤其是在技術(shù)進(jìn)步方面。其根據(jù)是60年代的經(jīng)濟(jì)增長理論：技術(shù)進(jìn)步的速度取決于投資率。這樣，在投資率和人均收入增長率之間存在著正相關(guān)關(guān)系。由于市場無法使外部效益在投資的經(jīng)濟(jì)回報(bào)率中反映出來，在外國直接投資的社會(huì)回報(bào)率和經(jīng)濟(jì)回報(bào)（即跨國公司自身的投資回報(bào)率）之間便形成了一個(gè)落差。斯科特對10個(gè)國家投資和經(jīng)濟(jì)增長的研究發(fā)現(xiàn)，投資占產(chǎn)出的比例是高素質(zhì)勞動(dòng)力隊(duì)伍擴(kuò)大和勞動(dòng)生產(chǎn)率提高的一個(gè)重要因素。根據(jù)他的測算，美國和英國的投資社會(huì)回報(bào)率比其經(jīng)濟(jì)回報(bào)率高出約7個(gè)百分點(diǎn)。這一落差的三分之一為政府稅收所至，其余部分可以歸因于投資的外部效益?；貓?bào)率落差的存在可能會(huì)導(dǎo)致投資不足，也就是投資（包括外國直接投資）低于

7、社會(huì)最優(yōu)水平。這時(shí)東道國政府采取投資鼓勵(lì)措施，以彌補(bǔ)回報(bào)率上的落差，是為了鼓勵(lì)投資超出自發(fā)水平，達(dá)到社會(huì)最優(yōu)水平。這里有一個(gè)問題需要說明。如果東道國政府為了鼓勵(lì)外國直接投資向跨國公司的分支機(jī)構(gòu)提供了減免公司所得稅的優(yōu)惠待遇，其在財(cái)政收入上將遭受一定的損失。從財(cái)政學(xué)的角度來看，公司所得稅有為持股人代繳個(gè)人所得稅的功能。在公司稅得到減免后，如果是國內(nèi)企業(yè)，其持股人為國內(nèi)居民，減免的公司稅在一定程度上會(huì)以持股人個(gè)人所得稅的形式收繳上來；但如果是跨國公司，減免的東道國公司稅則以持股人個(gè)人所得稅的形式不同程度地轉(zhuǎn)移給了跨國公司的母國。只有在外國直接投資的外部效益足夠大的情況下，東道國政府才會(huì)愿意降低公司

8、所得稅率，放棄這筆收入。對外國直接投資鼓勵(lì)措施另一種常見的解釋是“幼稚工業(yè)說”。其基本要義與國際貿(mào)易理論中支持保護(hù)措施的幼稚工業(yè)說是完全相同的，即：在一國某一產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期，由于生產(chǎn)規(guī)模小，技術(shù)也不十分成熟，生產(chǎn)的成本較高，該國在這一產(chǎn)業(yè)不具有比較優(yōu)勢。如果能夠引入外國資本，并以此帶動(dòng)技術(shù)和管理技能的引進(jìn)以及東道國市場競爭機(jī)制的建立與完善，隨著生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大、產(chǎn)量的增加、技術(shù)的成熟與進(jìn)步，東道國該行業(yè)生產(chǎn)的平均成本下降，該國從而獲得在這一產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢。然而，由于存在著缺陷或失效的現(xiàn)象，完全依靠市場自身的力量是無法實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的。譬如，由于資本市場的缺陷，企業(yè)可能面臨著在籌資方面受到的限制。這

9、與個(gè)人在籌資方面受到的限制是同樣道理。一個(gè)人在年輕時(shí)無法以其未來收入為基礎(chǔ)進(jìn)行借貸，會(huì)導(dǎo)致其現(xiàn)期消費(fèi)不足。同理，由于市場上存在著信息不對稱，投資者可能因無法判斷企業(yè)某一投資項(xiàng)目是否能夠盈利而對投資于該項(xiàng)目望而卻步，于是出現(xiàn)投資不足。信息的不對稱性還會(huì)在其他兩個(gè)層次上導(dǎo)致投資不足。首先，由于企業(yè)的局外人在開始階段對企業(yè)的資質(zhì)不甚了解，企業(yè)的管理人員為了吸引投資者，可能會(huì)采取增發(fā)紅利的辦法。這樣一來，企業(yè)進(jìn)行新投資的成本增加了，導(dǎo)致投資低于投資者充分掌握信息時(shí)的水平。第二，企業(yè)只有在新投資能夠給現(xiàn)有持股人帶來正凈現(xiàn)值（即投資的回報(bào)大于投資和償債開支之和）的情況下才會(huì)籌資進(jìn)行新投資。由于債權(quán)人和持股

10、人相比在獲得補(bǔ)償上具有優(yōu)先權(quán)，如果對投資的未來收益沒有把握，持股人一般不會(huì)愿意讓籌資超過僅夠支付投資開支的水平。幼稚工業(yè)說認(rèn)為，投資鼓勵(lì)措施的目的正是為了糾正市場的上述缺陷，使投資能夠反映某一項(xiàng)目在長期內(nèi)降低成本的潛力。根據(jù)這一理論，臨時(shí)性的投資鼓勵(lì)措施對處于初始階段的外國直接投資可能會(huì)產(chǎn)生一定的效果，但條件是采取的措施必須具有較強(qiáng)的針對性，特別是要以那些規(guī)模較小、正在成長或/且有一定風(fēng)險(xiǎn)的投資為對象，而且還必須具備直接為企業(yè)提供資金的能力。降低稅率或臨時(shí)性免稅并不一定能達(dá)到預(yù)期的優(yōu)惠效果。如果邊際稅率已經(jīng)處于較低的水平，降低稅率就起不到多少鼓勵(lì)投資的作用。如果沒有虧損補(bǔ)償，無論是降低稅率還是

11、臨時(shí)性免稅，其對投資的鼓勵(lì)作用則可能是零。對于面臨籌資困難的企業(yè)而言，雖然減稅在將來可以帶來一定的好處，但畢竟遠(yuǎn)水解不了近渴。與此相比，可以返還的投資抵稅措施則有效的多。如跨國公司的母國實(shí)行公司海外納稅沖抵國內(nèi)稅制度，東道國政府采取的對外國直接投資減免稅措施的有效性會(huì)大打折扣，也許只會(huì)起到將稅收轉(zhuǎn)移給母國政府的作用。但如果減免稅是臨時(shí)性的，由于在此期間投資尚未盈利，向母國的稅收轉(zhuǎn)移因此而推后，對投資仍可起到一定的鼓勵(lì)作用，東道國采取這些措施還是劃算的。對投資鼓勵(lì)措施的第二種解釋是“政府政策連續(xù)性說”。具有永久性，即以長期經(jīng)營為目的是直接投資最重要的特征之一。投資一旦做出，往往就無法或至少很難逆

12、轉(zhuǎn)。因此，投資發(fā)生地政府有關(guān)政策是否具有連續(xù)性對投資的經(jīng)營狀況至關(guān)重要。如果政府 有遠(yuǎn)見，就會(huì)在設(shè)計(jì)未來稅收政策時(shí)考慮其對現(xiàn)期投資的影響。但是，本屆政府一般來說無法決定未來政府將采取何種稅收政策。即使是同屆政府，其稅收政策是否會(huì)隨著情況的變化而變化也難有絕對的保證。在投資進(jìn)行了一段時(shí)間、資本量已有相對積累后，特別是在投資成本已經(jīng)收回、投資回報(bào)幾近“尋租”后，政府可能會(huì)改變稅收政策，轉(zhuǎn)而采取較高的稅率。由于迄今為止尚未找到一種現(xiàn)政府約束未來政府稅收行為的機(jī)制，如果所有有關(guān)決策人均能正確地預(yù)期到未來政府將采取的稅收政策，那么會(huì)形成一個(gè)理性預(yù)期均衡。在這種均衡狀態(tài)下，所有人在做決定時(shí)都考慮到了政府稅

13、收政策不連貫的可能性。其結(jié)果是：和人們預(yù)期政府的政策將是連貫的時(shí)候相比，政府征收的稅率將提高，投資者的投資將有所減少。這種理性預(yù)期均衡的存在對于在發(fā)展中國家的外國直接投資具有特別重要的意義。原因有兩個(gè)：第一，外國直接投資往往在發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)中占據(jù)舉足輕重的地位；第二，外國投資者對東道國政府政策的影響力往往不能與當(dāng)?shù)赝顿Y者同日而語。由此引起的跨國公司對東道國政府未來政策的不確定往往構(gòu)成了其投資不足的又一重要原因。東道國政府采取投資鼓勵(lì)措施可以對此起到一定的彌補(bǔ)作用。除了上述幾種對投資鼓勵(lì)措施的解釋之外，一些國家的政府在采取這些措施時(shí)可能還有以下兩個(gè)考慮：一是補(bǔ)償政府采取的其他干預(yù)措施給投資者造

14、成的損失。例如，東道國政府之所以通過對外資企業(yè)進(jìn)口設(shè)備、原材料、中間產(chǎn)品實(shí)行進(jìn)口稅減免來吸引外資，可能是因?yàn)槠鋵?shí)施的某項(xiàng)政策人為地壓低了外國投資的回報(bào)率。解決這一問題最理想的辦法是取消造成扭曲的政策，從根源上消除采取鼓勵(lì)措施的必要性。然而在現(xiàn)實(shí)生活中，由于受其政策目標(biāo)和其他因素的限制，采取彌補(bǔ)性的鼓勵(lì)措施可能成為東道國政府不得不采取的次佳方案。二是鼓勵(lì)跨國公司承擔(dān)某種東道國政府自己無力承擔(dān)的公共成本。以上說明的是對東道國政府采取鼓勵(lì)措施以吸引外國直接投資做出的種種解釋，也就是投資鼓勵(lì)措施可以給東道國帶來的各種好處。然而，凡事都有兩個(gè)方面，投資鼓勵(lì)措施也不例外。如果運(yùn)用不當(dāng)，也可能事倍功半，甚至

15、事與愿違。正如世界銀行指出的：一個(gè)政策極度扭曲的經(jīng)濟(jì)體接受的外國直接投資給其帶來的很可能不是福利的改善，而是凈損失。譬如，如果按國際價(jià)格計(jì)算外國直接投資創(chuàng)造的增加值為負(fù)，或其以匯出利潤的方式減少了東道國的資源，外國直接投資的增長只能是“悲慘的增長”。除了可能會(huì)導(dǎo)致本章前所述及的向跨國公司的母國轉(zhuǎn)移稅收的情況外，鼓勵(lì)措施往往用于補(bǔ)償政府采取的其他干預(yù)措施給外國投資者造成的損失是這些措施可能導(dǎo)致悲慘增長的重要原因之一。這是因?yàn)?，依靠減免稅等措施來抵銷當(dāng)?shù)爻煞忠?、持股限額等限制條件的消極影響、維持外國直接投資的規(guī)模會(huì)降低外國直接投資的效益。就一國政府采取的投資鼓勵(lì)措施的優(yōu)惠幅度、該國經(jīng)濟(jì)中存在的其

16、他扭曲現(xiàn)象及其整體經(jīng)濟(jì)的效率（全要素勞動(dòng)生產(chǎn)率）之間的關(guān)系而言，在不考慮其他扭曲現(xiàn)象時(shí)，鼓勵(lì)措施的優(yōu)惠幅度越大，經(jīng)濟(jì)效益就越低；在不考慮鼓勵(lì)措施時(shí)，經(jīng)濟(jì)中的扭曲越嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)效益就越低，在同時(shí)考慮鼓勵(lì)措施和經(jīng)濟(jì)中的其他扭曲的情況下，雖然經(jīng)濟(jì)的總效益在一段區(qū)間內(nèi)可能略有升高（反映出鼓勵(lì)措施對經(jīng)濟(jì)中存在的其他扭曲可能有一定的彌補(bǔ)作用），但其總的趨勢是隨其他變量的增加而降低。這里舉一個(gè)例子來說明上述3個(gè)變量相互之間的關(guān)系。世界銀行所作的一項(xiàng)研究表明，在實(shí)際利率為負(fù)時(shí)，投資者沒有必要考慮資本的效益。由于擁有、維持富裕生產(chǎn)能力的成本為零，生產(chǎn)能力可能大大超出近期生產(chǎn)計(jì)劃的需要，企業(yè)也沒有必要采用加班、輪班

17、等提高設(shè)利用率的措施。也就是說，實(shí)際生產(chǎn)能力大于有效生產(chǎn)能力。如果外國直接投資是以合資企業(yè)形式出現(xiàn)的，或通過向東道國金融機(jī)構(gòu)借貸使用了東道國的儲蓄，外國直接投資的效益與在東道國國內(nèi)籌資進(jìn)行的投資一樣不可避免地要比在利率處于市場均衡狀態(tài)下要低。在這種情況下，鼓勵(lì)外國直接投資的措施越多，其優(yōu)惠幅度越大，吸引的外國直接投資越多，給東道國造成的資源浪費(fèi)也就越大。再如，如果東道國對某一行業(yè)實(shí)行高保護(hù)，外國投資者（尋求市場型）在進(jìn)入該國市場后可以獲取超額利潤，那么，外國投資者做出的投資決定和由此導(dǎo)致的資源配置都可能就不是最優(yōu)的，東道國在此情況下的福利水平一般比不實(shí)行這種高保護(hù)時(shí)要低。綜上所述，東道國從鼓勵(lì)

18、外國直接投資的措施中既有所得也有所失。東道國政府采取鼓勵(lì)措施的本意是彌補(bǔ)市場存在的缺陷或經(jīng)濟(jì)中存在的扭曲、吸引外國直接投資并從這種投資中受益。然而，東道國并非總能如愿以償，有時(shí)其采取的鼓勵(lì)措施還會(huì)導(dǎo)致新的扭曲。此外，還有采取鼓勵(lì)措施本身帶來的成本。這樣，在采取某一投資鼓勵(lì)措施之前，必須要綜合考慮其成本和收益。只有在總收益大于總成本的情況下，采取這項(xiàng)措施在經(jīng)濟(jì)上才是有意義的。否則，就會(huì)得不償失。二、投資鼓勵(lì)措施對外國直接投資的影響在不同歷史時(shí)期針對不同區(qū)域的調(diào)查結(jié)果證實(shí)，投資鼓勵(lì)措施在外國直接投資者區(qū)位選擇中的作用是有限的。譬如，在50年代對247家美國跨國公司所作的一項(xiàng)調(diào)查中，只有十分之一接受

19、調(diào)查的公司將東道國政府提供稅收優(yōu)惠列為進(jìn)行外國直接投資的前提條件之一。與此相對照，分別有57%、39%、26%的公司認(rèn)為貨幣的可兌換性、政治穩(wěn)定、市場規(guī)模及資源供應(yīng)狀況是進(jìn)行投資決策時(shí)必須考慮的重要因素。又如，在60年代對205個(gè)跨國公司在67個(gè)國家所作的365項(xiàng)投資進(jìn)行的調(diào)查資料顯示，影響投資者決策的最重要的非政策性因素是面對關(guān)稅和匯兌壁壘維持市場份額或向新的市場擴(kuò)張。在諸種政策因素中，接受調(diào)查的公司認(rèn)為政治、經(jīng)濟(jì)和金融形勢的穩(wěn)定最為重要東道國法律法規(guī)對外國直接投資的所有權(quán)和組織鼓勵(lì)較少限制、給予外資企業(yè)非歧視待遇以及東道國政府重視發(fā)展經(jīng)濟(jì)也被認(rèn)為對投資決策的影響較大。從這些早期對外國直接投

20、資的決定因素所作的調(diào)查看，與投資鼓勵(lì)措施相比，其他一些政策性和非政策性因素對投資流向和區(qū)位格局的影響要大的多。在此以后所作的一些調(diào)查的結(jié)果又反復(fù)證明了當(dāng)時(shí)得出的結(jié)論是正確的。如30家集團(tuán)在80年代中期所作的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在19個(gè)影響外國直接投資流動(dòng)的因素中，東道國政府采取的投資鼓勵(lì)措施只排在第7位。在同期對30家跨國公司的74項(xiàng)投資所作的另一項(xiàng)調(diào)查中，投資決策的主要依據(jù)是關(guān)于資源、生產(chǎn)成本和市場的經(jīng)濟(jì)及長期戰(zhàn)略性考慮。東道國是否采取了投資鼓勵(lì)措施在其中的影響微乎其微，這些措施的存在只不過是“錦上添花”-即使原本已有吸引力的東道國更具吸引力而已。聯(lián)合國貿(mào)發(fā)大會(huì)和歐盟委員會(huì)在1996年聯(lián)合對16家跨國

21、公司在亞洲直接投資決定因素所作的調(diào)查也再次證實(shí)了這一點(diǎn)?？偠灾T項(xiàng)調(diào)查的結(jié)果顯示，東道國的市場特征是影響外國直接投資區(qū)位選擇最重要的因素。對于從事出口導(dǎo)向型離岸生產(chǎn)的投資來說，相對生產(chǎn)成本也是一個(gè)重要的因素；對于嚴(yán)重依賴資源的投資項(xiàng)目來說，鄰近資源的供應(yīng)地則至關(guān)重要。東道國的政治形勢、關(guān)稅和其他貿(mào)易壁壘、運(yùn)輸成本、法律環(huán)境以及有關(guān)外國直接投資進(jìn)入和開辦企業(yè)、國民待遇等制度都對外國投資者對投資地點(diǎn)的選擇有著不容忽視的影響。對于單個(gè)東道國而言，其采取的投資鼓勵(lì)措施對吸引外國直接投資的絕對作用不大。在實(shí)踐中，很難確定鼓勵(lì)措施的邊際引資量，即因東道國政府采取的特定的投資鼓勵(lì)措施而增加那部分外國直接投資。但可以肯定的是