城市災(zāi)害應(yīng)急管理

1、城市災(zāi)害應(yīng)急管理城市災(zāi)害應(yīng)急管理自然災(zāi)害、意外災(zāi)害、重大疫情、人為破壞在城市越來越多地遭受著各種各樣的災(zāi) 害同時 ,我國許多城市卻缺乏對突發(fā)災(zāi)害的有效應(yīng)急體系,城市平安受到嚴(yán)重威脅。當(dāng)前我國城市災(zāi)害應(yīng)急管理迫切需要強化 ,我國城市遭受各種災(zāi)害威脅日趨嚴(yán)峻。在民盟中央舉行的 2003 年城市災(zāi)害管理專家論壇上 ,民盟中央常務(wù)副主席張梅穎說 ,統(tǒng)計說明 ,我國有 70%以上 的大城市、 半數(shù)以上的人口 ,分布在氣象、 海洋、 洪水、 地震等災(zāi)害嚴(yán)重的沿海及東部地區(qū)。 但目前城市應(yīng)對災(zāi)害打擊的能力卻十分脆弱,遭受災(zāi)害的損失也越來越重 1。張梅穎指出 ,“目前全國有 639 個城市有防洪任務(wù) ,但到達(dá)

2、國家規(guī)定防洪標(biāo)準(zhǔn)的城市僅占其中的27%。災(zāi)害損失比 GDP 增長得更快。中科院院士陳颙指出 ,“由于城市對交通、供水、供電、通訊 網(wǎng)絡(luò)等設(shè)施和系統(tǒng)的依賴程度日益增強 ,城市中人口和財富的高度集中 ,使城市遭遇災(zāi)害時更 具易損性。我國正經(jīng)歷著持續(xù)的經(jīng)濟快速開展和高速的城市化進程,目前城市化率已到達(dá)30.4%,隱性城市化率已到達(dá) 40.3%。城市開展將進入快速增長期 ,但我國城市遭受災(zāi)害威脅的 形勢卻十分嚴(yán)峻。因此 ,加強城市災(zāi)害應(yīng)急管理建立 ,已經(jīng)成為推進城市化進程的重要戰(zhàn)略任 務(wù)。目前許多城市對于各種災(zāi)害的防御和管理大多是垂直方式,缺少統(tǒng)一的協(xié)調(diào)體制。迫切需要強化和完善城市災(zāi)害應(yīng)急管理體制,研

3、究制定綜合的災(zāi)害應(yīng)急管理戰(zhàn)略和專項災(zāi)害應(yīng)急管理的戰(zhàn)術(shù)預(yù)案 ,加快緊急狀態(tài)立法進度 ,從根本上提高城市抵御災(zāi)害的能力。1 城市災(zāi)害應(yīng)急管理城市災(zāi)害緊急事件城市災(zāi)害緊急事件是指由于發(fā)生不可控制或未加控制的因素造成的,對城市系統(tǒng)中的生命財產(chǎn)和社會物質(zhì)財富造成重大危害的自然事件和社會事件。 導(dǎo)致城市災(zāi)害緊急事件的因素 很多。例如 ,大風(fēng)、暴雨、地震、瘟疫等自然因素產(chǎn)生的災(zāi)害,以及人為或技術(shù)原因造成的災(zāi)害隱患 ,如交通災(zāi)害、化學(xué)災(zāi)害等。隨著城市規(guī)模擴大、人口增加與資源緊缺的矛盾加劇,又使現(xiàn)代城市產(chǎn)生了一些附加災(zāi)害 :1新能源新材料帶來的隱患 ,如燃?xì)?、電器、裝修材料等 都可能引發(fā)火災(zāi)、電擊和中毒 ;2現(xiàn)

4、代設(shè)施和技術(shù)帶來的污染和災(zāi)害。如汽車噪音和尾氣 在高溫下的光化學(xué)污染、 電力通訊設(shè)備和家用電器產(chǎn)生的電磁污染等。 城市氣候引起熱島效 應(yīng)、高層建筑內(nèi)的煙囪效應(yīng)、空氣污染等。應(yīng)急管理定義應(yīng)急管理是指為了應(yīng)對突發(fā)事件、 緊急事件進展的一系列有方案有組織的管理控制過程 有效地預(yù)防和處置各種突發(fā)、 緊急事件 ,針對突發(fā)、 緊急具有破壞力事件采取預(yù)防、 響應(yīng)和恢 復(fù)的活動與方案。最大限度地減少突發(fā)、緊急事件的負(fù)面影響。主要目標(biāo):預(yù)警緊急事件 ,應(yīng)急救援 ,控制城市災(zāi)害發(fā)生與擴大 ;減少損失和迅速恢復(fù)正常狀態(tài)。由于應(yīng)對緊急事件需要政 府采取與常態(tài)管理不同的緊急措施和程序 ,超出了常態(tài)管理的范疇 ,所以應(yīng)急

5、管理又是一種特 殊的政府管理形態(tài) ,即非常態(tài)管理。在應(yīng)對緊急事件的過程中 ,政府因其責(zé)任、地位和能力之 所在 ,必然要發(fā)揮主導(dǎo)作用 ,不僅要組織發(fā)動各種力量和資源共同應(yīng)對危機,而且要統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)、處置各項應(yīng)急事務(wù)。城市災(zāi)害及應(yīng)急管理特征 1災(zāi)害緊急事件的突發(fā)性各類城市災(zāi)害緊急事件尤其嚴(yán)重的城市災(zāi)害都具有突發(fā)性,有些突發(fā)事件沒有任何先兆 ,一旦觸發(fā) ,迅速蔓延擴大 ,甚至失控。如有毒有害、易燃易爆危險物質(zhì)泄漏可能在很短的時間 內(nèi)發(fā)生 ,而且往往伴隨著火災(zāi)或爆炸。應(yīng)急指揮決策人員應(yīng)該清楚必須在極短的時間內(nèi)做出 應(yīng)急反響 ,在造成嚴(yán)重后果之前采取各種有效的防護、 急救或疏散措施 ,一旦發(fā)生嚴(yán)重的事

6、故 , 留給應(yīng)急準(zhǔn)備的時間是非常有限的。應(yīng)急救援中經(jīng)常會出現(xiàn)的意外因素包括:氣象條件變化 ,雖然通過預(yù)報有所了解 ,但天氣變化的劇烈程度 ,尤其是局部地區(qū)小氣候 ,較難以預(yù)測。 制定方 案與行動方案時必須考慮氣象變化 ,災(zāi)害發(fā)生時天氣情況往往與預(yù)測有較大的差距,給應(yīng)急指揮調(diào)度帶來困難。 洪水、颶風(fēng)、地震、泥石流、 山體滑坡重大特大災(zāi)害突然發(fā)生后,應(yīng)急救援可能出現(xiàn)難以克制無法想象見的困難,直接導(dǎo)致交通中斷、 通訊受阻 ,救援力分散 ,應(yīng)急救援物資短缺 ,災(zāi)害損失無法估量。2災(zāi)害后果嚴(yán)重性 城市災(zāi)害緊急事件發(fā)生概率較小 ,后果比擬嚴(yán)重 ,尤其是造成廣泛的公眾影響。應(yīng)急處置 稍有不慎 ,就可能改變事

7、件的性質(zhì) ,涉及范圍迅速擴展 ,導(dǎo)致混亂和沖突失控 ,人員傷亡與財產(chǎn) 損失擴大 ,迫使應(yīng)急響應(yīng)升級。在嚴(yán)重災(zāi)害事故條件下,公眾情緒沖動 ,心理恐慌 ,有時會采取一些不理智的沖動行為 ,而且一旦發(fā)生后 ,形勢變化十分迅速、復(fù)雜 ,事態(tài)極難控制。如果缺乏 考慮群眾心理變化趨勢和組織準(zhǔn)備 ,不但影響指揮決策系統(tǒng)的正常運行,而且可能造成災(zāi)害現(xiàn)場失控。有可能像多米諾骨牌一樣形成連鎖反響 ,導(dǎo)致其他更嚴(yán)重的災(zāi)害緊急事件發(fā)生 ,形成 一連串的災(zāi)害緊急事件鏈。如地震后導(dǎo)致的房屋倒塌、交通線中斷、各種生命線系統(tǒng)損壞、 火災(zāi)爆發(fā)、傳染病等。歷史上的武漢、揚州 ,就曾因暴雨、高溫造成澇災(zāi) ,給居民造成了重大 損害。

8、在沒有建立應(yīng)急預(yù)案和沒有開展過應(yīng)急培訓(xùn)演習(xí)的地區(qū) ,一旦發(fā)生嚴(yán)重的事故 ,公眾的 第一個反響往往是無方向地盲目行動 ,以求迅速脫離危險區(qū)。處于驚慌中的公眾 ,很難針對事 件的性質(zhì)采取有效自我防護措施。必須堅決果斷采取應(yīng)急措施,防止事態(tài)擴大。從客觀上說緊急事件造成的后果對社會秩序和經(jīng)濟開展有很大的負(fù)面影響,會給人民生命財產(chǎn)造成巨大損失 ,破壞生態(tài)和人類生存環(huán)境 ,乃至引發(fā)社會和政治的不穩(wěn)定。隨著全球化、城市化、社會 矛盾和環(huán)境氣候等諸多因素的變化和影響,緊急事件的種類形式、發(fā)生概率和影響程度日益擴大 ,對政府和社會構(gòu)成重大挑戰(zhàn)。必須實施有效的應(yīng)急管理應(yīng)對挑戰(zhàn)、戰(zhàn)勝挑戰(zhàn)。 3應(yīng)急管理復(fù)雜城市災(zāi)害緊

9、急事件影響因素與演變規(guī)律的不確定性和多變性 ,參與應(yīng)急救援的單位來自 不同部門 ,在溝通、協(xié)調(diào)、職責(zé)及文化等方面都存在較大差異 ,是應(yīng)急指揮關(guān)注的首要問題。 公眾的反響能力、 心理壓力等突發(fā)行為極為復(fù)雜 ,并要對其引發(fā)的各種情況做出足夠的估計。 大多數(shù)災(zāi)害事件的影響因素、演變過程和后果估計都十分困難 ,火災(zāi)、爆炸時大量的有毒有 害物質(zhì)泄漏 ,伴隨著建筑倒塌、交通堵塞等情況,將增大環(huán)境的復(fù)雜程度。有毒有害物質(zhì)不僅濃度高 ,數(shù)量大 ,擴散可能持續(xù)數(shù)小時 ,甚至幾天 ,被污染的對象包括空氣、水域、地面、植物、 食物等 ,而且污染的形態(tài)、程度不一 ,增加了救援難度。應(yīng)急協(xié)調(diào)也應(yīng)受到關(guān)注,特別是當(dāng)來自不

10、同部門、轄區(qū)和專業(yè)的救援力量共同參與一個或多個不同階段的應(yīng)急救援活動時,指揮決策系統(tǒng)會面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。2 我國應(yīng)急管理現(xiàn)狀分析建國以來 ,在黨和國家的正確領(lǐng)導(dǎo)下 ,針對城市災(zāi)害緊急事件的應(yīng)急處置開展了大量的工 作,各個部門、行業(yè)和地區(qū)都不同程度地建立和形成了一些應(yīng)急處置的組織機構(gòu)和力量。初 步形成了消防、 礦山、 海上搜救、 核事故和化學(xué)等專業(yè)應(yīng)急指揮機構(gòu)和救援隊伍,發(fā)揮了不可估量的作用。然而 ,在應(yīng)急管理以及應(yīng)急救援綜合協(xié)調(diào)能力上矛盾仍十分突出,主要表現(xiàn)在以下幾個方面 :應(yīng)急管理根底薄弱 我國多數(shù)地方與部門沒有明確的應(yīng)急管理機構(gòu),缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、監(jiān)視和指導(dǎo)。各部門各自為政 ,應(yīng)急管理水平參差不齊

11、 ,導(dǎo)致資源配置上的浪費 ,而地方各級人民政府之間應(yīng)急管理 體系相互孤立 ,無論從經(jīng)費、 人員 ,還是救援體系的建立和管理上都存在缺陷,有的既使建立了一些應(yīng)急管理組織 ,但是應(yīng)急隊伍的建立、救援裝備的配備、維護和應(yīng)急響應(yīng)體制等缺乏行 之有效的管理 ,沒有建立有效的技術(shù)支持體系 ,缺乏經(jīng)常性的應(yīng)急演練和訓(xùn)練有素的專業(yè)人員與培訓(xùn)合格的志愿人員。應(yīng)急裝備落后和數(shù)量缺乏應(yīng)急裝備普遍存在數(shù)量缺乏、技術(shù)落后和低層次重復(fù)建立等問題,既使是公安消防部隊 ,在相當(dāng)一局部的城市也存在應(yīng)急裝備數(shù)量缺乏的現(xiàn)象,更不用說配備針對性強的、特殊專用的先進救援裝備。在礦山和化學(xué)事故應(yīng)急管理中,企業(yè)救護隊和消防隊扮演著非常重要

12、的作用 ,但應(yīng)急人員普遍缺乏專業(yè)素質(zhì),應(yīng)急裝備和消防控制系統(tǒng)及消防器材的投入較少,缺乏有效的維護 ,一旦發(fā)生重大事故 ,搶險救援方法相對落后 ,很難有效發(fā)揮應(yīng)有的作用。應(yīng)急指揮職能不協(xié)調(diào)應(yīng)急指揮決策在應(yīng)急救援中起著非常關(guān)鍵和重要的作用,在應(yīng)急救援過程中 ,必須賦予現(xiàn)場指揮人員更大的決斷權(quán)。應(yīng)急指揮關(guān)鍵在于信息的傳遞,下級指揮決策人員能否正確執(zhí)行上級指揮員的決策意圖 ,在災(zāi)害現(xiàn)場處置中非常關(guān)鍵 ;尤其在災(zāi)害應(yīng)急初期 ,信息傳播速度、 準(zhǔn) 確性對應(yīng)急指揮決策的效果有直接的關(guān)系,一個錯誤的信息可能直接導(dǎo)致災(zāi)害的性質(zhì)和應(yīng)急救援的方向 ,甚至失控。城市重特大災(zāi)害緊急事件,尤其是涉及多種災(zāi)害或跨地區(qū)、跨行

13、業(yè)和跨國的重特大城市災(zāi)害緊急事件發(fā)生時,僅僅依靠某一部門的應(yīng)急力量和資源往往十分有限;而臨時組織應(yīng)急管理 ,應(yīng)急救援力量來自多個部門 ,各部門往往針對自身可能出現(xiàn)災(zāi)害緊急事 件的特點組建相對獨立的應(yīng)急救援組織力量,在指揮和協(xié)調(diào)上容易局限于狹隘的專業(yè)范圍,往往存在職責(zé)不明、體制不順、針對性不強等問題,應(yīng)急指揮職能不協(xié)調(diào) ,難于協(xié)同作戰(zhàn) ,指揮決策人員責(zé)任不夠清晰明確 ,上下級之間的隸屬關(guān)系 , 包括同級各個部門之間的信息傳遞溝通,都存在不同程度上的障礙 ,無法形成相互統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮的管理決策體制;急需建立統(tǒng)一的災(zāi)害應(yīng)急指揮決策系統(tǒng) ,解決目前的混亂狀況。應(yīng)急法制根底不健全 我國現(xiàn)行憲法沒有重大災(zāi)害

14、事故、 地震、 洪水、 瘟疫等其他各類突發(fā)緊急事件的處理依 據(jù),缺少統(tǒng)一的緊急狀態(tài)立法。導(dǎo)致出現(xiàn)緊急狀態(tài)后,政府與社會成員、中央與地方的責(zé)任劃分不清 ,行使權(quán)利與履行職責(zé)的程序不明 ,各種應(yīng)急措施不到位。有些應(yīng)急制度是由部門規(guī)章 或者標(biāo)準(zhǔn)性文件確定的 ,標(biāo)準(zhǔn)性不強、效力不高 ,相互之間缺乏銜接、甚至存在矛盾 ,不利于有 關(guān)部門工作之間的協(xié)調(diào)與配合。3 城市災(zāi)害應(yīng)急管理體制存在的主要問題城市災(zāi)害協(xié)調(diào)機構(gòu)不夠集中 我國城市缺乏具有一定綜合性質(zhì)的城市災(zāi)害領(lǐng)導(dǎo)或協(xié)調(diào)機構(gòu)。目前我國的災(zāi)害應(yīng)急管理根本上是分類別、分地區(qū)、分部門 ,根據(jù)災(zāi)害產(chǎn)生、開展和完畢的各個環(huán)節(jié),各職能部門分別管理 2。這種模式有利于發(fā)

15、揮各職能部門、各專業(yè)救災(zāi)隊伍的作用,在一般的城市災(zāi)害應(yīng)急管理中表達(dá)出較高的效率。 如有些城市先后建立了抗震救災(zāi)委員會、 防汛指揮部、 防火平安 委員會等。但這僅僅是基于單一災(zāi)種的簡單合成,在多種災(zāi)害同時爆發(fā)時很難發(fā)揮作用。隨著經(jīng)濟技術(shù)環(huán)境的快速開展 ,災(zāi)害與社會經(jīng)濟系統(tǒng)相互作用的方式越來越復(fù)雜。而由于管理 體制上部門間責(zé)權(quán)關(guān)系的不對稱 ,必然導(dǎo)致各災(zāi)種的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)之間、各災(zāi)種管理部門之間的 責(zé)任模糊。缺少統(tǒng)一的災(zāi)害應(yīng)急指揮決策系統(tǒng)城市應(yīng)急中心太多 ,報警中心以及報警號碼太多是造成公眾報警知識缺乏、報警不方便 的主要原因 ,日常受理公眾報警求助的應(yīng)急中心有:公安 110、消防 119、交管 122

16、、醫(yī)療急救120、三防、森林防火、供電、供水、燃?xì)獾燃s20 多個。沒有“權(quán)威、統(tǒng)一的應(yīng)急中心 ,這些中心大多按政府的職能部門或行業(yè)劃分,無論在管理主體上、執(zhí)行主體上還是在效勞內(nèi)容上,彼此獨立、不統(tǒng)一。災(zāi)害應(yīng)急救援工作中“多中心指揮現(xiàn)象時有發(fā)生,往往延誤救援。根據(jù)調(diào)查 ,在災(zāi)害現(xiàn)場 ,由于多名高層領(lǐng)導(dǎo)的出現(xiàn) ,導(dǎo)致救援現(xiàn)場指令聲不斷 ,使得專業(yè)救援者不知所措。 北京市的應(yīng)急救援組織有多家 ,指揮中心眾多。 救援機構(gòu)涉及供電、 供氣、 消防、 治安、交管、 醫(yī)療救護等多個部門 ,沒有形成統(tǒng)一的指揮中心和指揮系統(tǒng)。由于各專業(yè)防災(zāi)減災(zāi)組織、救援系統(tǒng)所屬部門不同 ,體制機構(gòu)不同 ,平時缺乏有效溝通和協(xié)調(diào)

17、 ,網(wǎng)絡(luò)不能互連、資 源不能共享 ,資源、 信息的整合在短時間內(nèi)無法快速實現(xiàn),一旦發(fā)生城市災(zāi)害緊急事件 ,很難快速協(xié)調(diào) ,造成應(yīng)急現(xiàn)場處置效率較低。在災(zāi)害緊急關(guān)頭,指揮決策層缺乏強制有力的指揮決策系統(tǒng) ,很難下達(dá)指揮意圖。除災(zāi)害自身的復(fù)雜性外,參與應(yīng)急救援單位的數(shù)量、管轄范圍和專業(yè)特點 ,決定了應(yīng)急指揮的復(fù)雜程度。在應(yīng)急救援行動中,參與的單位很多 ,專業(yè)分類繁雜 ,如果協(xié)同搞不好 ,既不能高效地完成總的任務(wù) ,又難以有效地完成各單位承當(dāng)?shù)木植咳蝿?wù)。一旦 出現(xiàn)指揮疏漏 , 協(xié)作不力或配合不嚴(yán)密 ,某一細(xì)節(jié)發(fā)生阻礙 ,就可能對全局產(chǎn)生不利影響 ,就有 可能在某一時間、地點產(chǎn)生混亂局面,增大不必要的

18、傷亡或損失 ,所以必須加強應(yīng)急指揮的協(xié)調(diào)功能。保障體制不健全缺乏物資儲藏和資金保障 ,防災(zāi)技術(shù)、設(shè)備、物資和力量處于相互分割的狀態(tài),救援能力嚴(yán)重缺乏 ,非工程建立問題薄弱 ,立法不健全 ,平安意識、保險意識薄弱 ,心理防御能力明顯缺 乏,根本停留在以政府為主的行政管理層次上,各種民間的非政府組織、社會慈善救援機構(gòu)建立十分薄弱。難以充分調(diào)動非政府組織、企業(yè)等社會力量參與災(zāi)害管理的積極性;政府變成一個純粹的行政管理機構(gòu) ,普遍存在重經(jīng)濟、輕防災(zāi)。防災(zāi)減災(zāi)資源缺乏合理有效配置城市防災(zāi)應(yīng)急根底薄弱 ,防災(zāi)減災(zāi)投入相對較少 ,欠帳多 ,減災(zāi)隊伍構(gòu)造還不合理 ,救援力 量沒有按照專業(yè)化要求配置。由于救災(zāi)工

19、作的特殊性,尤其是新災(zāi)種不斷出現(xiàn) ,迫切要求專業(yè)化的救援隊伍。而目前除了消防隊伍外,其他專業(yè)救援力量還比擬薄弱。群眾性的救援力量也沒有很好地組織。城市災(zāi)害方面的專家學(xué)者對災(zāi)害研究的積極性尚未充分調(diào)動起來,必須組建專業(yè)化較強的科研院所 ,培養(yǎng)防災(zāi)減災(zāi)專業(yè)人才 ,從事應(yīng)急管理、應(yīng)急指揮決策、應(yīng)急救 援工作 ,而目前大局部都是從其他非專業(yè)的管理和技術(shù)人員選調(diào)過來從事應(yīng)急管理和技術(shù)工 作,缺乏堅實的理論和實踐經(jīng)歷支撐。防災(zāi)減災(zāi)研究力量還處于起步階段,和國際先進國家相比還存在一些差距。4 城市災(zāi)害應(yīng)急管理體制解決對策構(gòu)建統(tǒng)一的城市災(zāi)害應(yīng)急管理體制構(gòu)建統(tǒng)一的災(zāi)害應(yīng)急管理指揮、協(xié)調(diào)體制,加強組織機構(gòu)建立 ,

20、加強中央政府對重大緊急事件預(yù)防和處置的統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)職能。當(dāng)前,城市災(zāi)害應(yīng)急管理存在以部門為界實施應(yīng)急管理。對于一些規(guī)模大、范圍廣的災(zāi)害 ,僅僅依靠某一部門進展處置那么顯得極為缺乏,需要集中跨部門、跨地區(qū)不同部門的專業(yè)優(yōu)勢,尤其是在統(tǒng)一指揮調(diào)度方面 ,各部門、各地區(qū)之間的相互協(xié)調(diào)指揮。必須從全社會的高度認(rèn)識災(zāi)害應(yīng)急管理,城市災(zāi)害應(yīng)急涉及醫(yī)療救護、交通運輸、物資儲藏等各個方面。 特別是在災(zāi)害突發(fā)的初期 ,在信息分析、 資源調(diào)配等方面很難做 出迅速有效的應(yīng)急響應(yīng)。我國應(yīng)該借鑒國際上一些國家的經(jīng)歷,成立統(tǒng)一的管理部門 ,集中資源,以應(yīng)對城市災(zāi)害緊急事件。美國擁有世界最興旺的城市災(zāi)害應(yīng)急管理體制,由 2

21、7 個政府部門組成了聯(lián)邦反響方案和響應(yīng)方案。包括災(zāi)害識別與防御、培訓(xùn)與演練等17 個方面、 56個要素、 1040 個指標(biāo) ,構(gòu)成了政府、企業(yè)、社區(qū)、家庭聯(lián)動的災(zāi)害應(yīng)急系統(tǒng),這為我們提供了有益借鑒。建立應(yīng)急管理機構(gòu)應(yīng)急管理機構(gòu)是政府在緊急狀態(tài)時期統(tǒng)一指揮應(yīng)急工作的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)。河北理工大學(xué)災(zāi)害與城市經(jīng)濟研究所常務(wù)副所長王紹玉 立一個跨越目前部門限制的專門機構(gòu)1 提出“我國加強城市災(zāi)害應(yīng)急管理體制建立,需要建,統(tǒng)一管理災(zāi)害的預(yù)警、應(yīng)急調(diào)度、物資儲藏等各項事宜。統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn) ,實現(xiàn)城市各業(yè)務(wù)系統(tǒng)間的互聯(lián)互通和資源共享,建立統(tǒng)一的城市應(yīng)急協(xié)調(diào)指揮中心 ,盡可能擴展系統(tǒng)的覆蓋范圍。在美國,政府應(yīng)急機構(gòu)是

22、美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局,在俄羅斯是俄羅斯聯(lián)邦緊急狀態(tài)委員會。我國沒有專門的緊急狀態(tài)管理機構(gòu),出現(xiàn)緊急狀態(tài)后，例如SARS危機中，就出現(xiàn)了政府與社會成員、中央與地方政府的責(zé)任不清，行使權(quán)力與履行職責(zé)的程序不明 ,不能全面、及時、準(zhǔn)確收集信息 ,應(yīng)急措施不到位等問題 ,未能形成反響 迅速、指揮統(tǒng)一、 責(zé)任明確的整體應(yīng)對體制 ，影響了及時有效地應(yīng)對緊急事件。 改革現(xiàn)有國家 災(zāi)害應(yīng)急管理體制 ，撤銷國務(wù)院抗災(zāi)救災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組、國家防汛抗旱總指揮部、國家森林防火 總指揮部、 國家抗震救災(zāi)總指揮部、 重大工業(yè)災(zāi)害國家救災(zāi)總指揮部、 平安生產(chǎn)監(jiān)視局等 ，成 立國家緊急狀態(tài)管理總局 ，由國務(wù)院副總理或國務(wù)委員兼任

23、總局局長，該總局為國務(wù)院直屬機構(gòu)，是國家管理和處理緊急狀態(tài)的最高指揮和協(xié)調(diào)機關(guān)。在省、 自治區(qū)、 直轄市和地級以上城市設(shè)立緊急狀態(tài)管理局 ，由省長、自治區(qū)政府主席和市長兼任緊急狀態(tài)管理局局長，實行中央垂直領(lǐng)導(dǎo)。充分發(fā)揮各級政府效能發(fā)揮政府在城市災(zāi)害應(yīng)急管理中的主導(dǎo)作用，首先設(shè)定全社會災(zāi)害管理的總體開展目標(biāo)，制定科學(xué)的綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃 ，建立與社會經(jīng)濟開展相適應(yīng)的災(zāi)害應(yīng)急管理體制 ，綜合運用工 程技術(shù)以及法律、 行政、 經(jīng)濟、 教育等手段 ，全面提高城市災(zāi)害應(yīng)急管理能力。 其次要從城市 社區(qū)抓起 ，建立多層次的城市災(zāi)害管理和救援體制，科學(xué)地制定應(yīng)對城市各種緊急事件的應(yīng)急預(yù)案 ，強化城市重點災(zāi)害源

24、的管理 ，保證城市災(zāi)害應(yīng)急管理目標(biāo)的實現(xiàn)。在關(guān)注地質(zhì)災(zāi)害、氣 象災(zāi)害、 生態(tài)環(huán)境等災(zāi)變的同時 ，要特別注意城市信息災(zāi)害、恐懼襲擊災(zāi)害、 經(jīng)濟恐慌災(zāi)害等新的災(zāi)害源 ，把城市災(zāi)害應(yīng)急管理的重點放在綜合災(zāi)害的防治上。編制應(yīng)急預(yù)案 ，完善應(yīng)急預(yù)警及快速反響體制 編制應(yīng)急預(yù)案將有助于進一步明確政府各部門的應(yīng)急管理責(zé)任，最大限度地整合資源 ，構(gòu)建合理的應(yīng)急預(yù)警及快速反響體制。建立健全應(yīng)急救援通信、信息、培訓(xùn)演練、技術(shù)支持、 物資與裝備儲藏等保障系統(tǒng) ;建立健全災(zāi)害應(yīng)急救援管理、決策、指揮、響應(yīng)體制 ，保證應(yīng)急 救援工作有序、高效進展。在災(zāi)害發(fā)生初期 ，必須第一時間在現(xiàn)場采取果斷措施 ，及時控制現(xiàn) 場，盡快

25、啟動應(yīng)急預(yù)案 ，迅速控制災(zāi)害開展 ，恢復(fù)社會秩序。做到反響快速、責(zé)任明確、有章可 循。及時確定應(yīng)急響應(yīng)的級別和程序。如果省級政府有能力應(yīng)對災(zāi)害事件，就應(yīng)當(dāng)由其負(fù)責(zé)組織應(yīng)急處置 ，中央部門可予以技術(shù)、資金、物資等方面的援助，省級政府感到無力對付或規(guī)模較大時 ，再升級到由中央政府負(fù)責(zé)組織應(yīng)對 ;對跨部門、 跨省區(qū)的重大緊急事件 ，直接由中央 政府負(fù)責(zé)組織應(yīng)對。發(fā)揮政府在應(yīng)急管理的預(yù)警、監(jiān)控和快速反響的積極主導(dǎo)作用，最大可能地調(diào)動吸納各種社會力量、資源共同應(yīng)對危機，形成社會整體的緊急應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)。 2005 年 1月國務(wù)院常務(wù)會議審議并通過了?國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案 ?。明確規(guī)定 ，政府部門辦公廳

26、在城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)建立中擔(dān)任主體地位 ，由各級政府辦牽頭建立并實施 ，政府行政主管 兼任城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)總指揮。該預(yù)案在體制上打破原有部門間的條條框框限制，有效整合現(xiàn)有應(yīng)急資源 ，促進 110、 119、 120、 122四合一 ，防止以往因信息不能互通導(dǎo)致諸多悲劇發(fā)生 的情況。 浙江、 海南、 河南等省也公布了地方性的 “突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案。 2004 年 北京、廣州、 深圳等地開場建立應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)。 北京大學(xué)計算機系王文俊博士說，中國有幾百座城市 ，不同城市有著不同的需求和規(guī)模，有的城市以防洪為重點 ，有的城市重點防地震 ，還有一些城市存在社會治安問題等，如北京、 上海每天的接警量

27、包括 119、 110、 120及 122 等到達(dá) 4 萬人次以上 ，而一個中小城市 ，可能每天的接警量只有幾十個，另外 ，中西部和沿海興旺城市相比 ，接警量也有區(qū)別 ，需要根據(jù)不同城市的不同狀況來設(shè)計系統(tǒng)。構(gòu)建城市災(zāi)害應(yīng)急管理信息系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)建立和完善城市應(yīng)急監(jiān)控系統(tǒng)，及時將城市災(zāi)害現(xiàn)場信息通過局域網(wǎng)反響到應(yīng)急指揮決策中心 ，采用專家系統(tǒng)、 計算機智能控制技術(shù)迅速作出決策。 2005年 11月13日下午 1時，中國石油吉林石化公司雙苯廠發(fā)生爆炸事故,嚴(yán)重污染了松花江 ,哈爾濱度過了為期 4 天的大停水,這在哈爾濱建城史上尚屬首次。 在國家環(huán)?？偩终匍_的全國環(huán)境污染事故應(yīng)急電視 會 議上 ,環(huán)保總局副局長王玉慶用嘶啞的嗓音屢次重復(fù)著遺憾:在這次松花江污染事故中 ,正是由于吉林省環(huán)保局信息傳遞不力 ,錯過了將污染事故控制在萌芽狀態(tài)的時機。加強災(zāi)害應(yīng)急法制建立建立健全災(zāi)害應(yīng)急法 ,構(gòu)建城市緊急事件的法律、法規(guī)體系。包括國家層次的災(zāi)害應(yīng)急 管理根本法、 部門層次的災(zāi)害應(yīng)急管理行政法以及地方性的災(zāi)害應(yīng)急管理法規(guī)和條例三個層 次。修改現(xiàn)行法律和法規(guī)中不適應(yīng)災(zāi)害應(yīng)急管理的內(nèi)容,有效配置城市應(yīng)急資源 ,不斷強化城市災(zāi)害應(yīng)急管理能力。目前我國的災(zāi)害應(yīng)急法中:?突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例 ?主要應(yīng)對各種突發(fā)公共衛(wèi)生事件。 ?地質(zhì)