城市化進程中失地農民權益保護的法律探討

1、城市化進程中失地農民權益保護的法律探討2010年第l期(總第119期)青州民旌學院字報(哲學巷會錯字扳)JournalI)lGuizhouUniversitf0rNationalities(Philosophyandsocialscience)城市化進程中失地農民權益保護的法律探討口宋才發(fā)(中央民族大學法學院,北京100081)一束權利,農民土地權益的實質是生存權和發(fā)展權,保護農民土地權益是破解"三農"問題的起點.關鍵詞:農村城市化;農地征收;失地農民;土地權益中圖分類號:D9文獻標識碼:A文章編號:10036644(2010)Ol一008407失地農民是一個具有確定內涵的

2、特殊群體."失地農民"的內涵和外延包括:1)從廣義的角度看,無論出于何種原因而導致農民失去土地,只要是農民合法擁有的農地在數(shù)量上發(fā)生減少,就成為事實上的失地農民.從狹義的角度看,失地農民是指完全喪失原來合法擁有農地的農民.作廣義與狹義區(qū)分的目的,是為了提供不同類型失地農民的統(tǒng)計口徑,便于政府在制定保護失地農民權益的政策時參考.2)非征收而兩種情況:一種是因國家對農地的征收而導致失地,另一種是其他原因導致農民失地."其他原因"可能是別人侵權(如非法占有),或者是自然因素(如水毀導民,國家不承擔行政征收意義上的補償責任;對于被征地農民國家就必須承擔行政征收意

3、義上的補償責任.農地的征收具有強制性的特征,由這種強制力所導致失地農民指完全處于自己的意愿而喪失農地,如主動農民的構成狀況,從而科學地分析農地制度的績效和農地征收制度的合理性.4)形式上和實質上失地農有的農地權利是否受到限制.當國家征收農地后,農民集體所有的農地就轉變?yōu)閲宜?這種情況下的過程中,被征收農地的相鄰農民所有的農地盡管沒有被征收,但實際上已無法正常發(fā)揮其農地的功能(如相關法律對于鐵路沿線一定范圍內農作物耕種的限制等),在這種情況下與被征收農地相鄰的農地權利實質上受到限制,擁有與被征收農地相鄰農地的農民可的法律和政策應當考慮將實質上的失地農民納入到失地農民的范疇,給予應當?shù)玫降男姓?/p>

4、征收補償,從而維護實質上失地農民的合法權益.5)本文所研究的是將失地農民界定為在城市化過程中,由于國家對農地的征收行為而導致土地所有權轉移或受到相當程度限度限制,農地的權利人應當納入失地農民的范疇.中失地農民具有如下幾個顯著特點:1)失地農民已成為一個龐大的社會群體.自20世紀90年代以來,全國因政府審批征地而導致失地農民的數(shù)量,大體在40005000萬左右,隨著現(xiàn)代化與城市化進程的不斷深入和步伐的加快,這個數(shù)字仍在繼續(xù)成倍的增長."九三學社"進行的一項調查表明,土地被征收的失地農民生活水平提高了的只占10%左右,維持征地前水平的占30%左右,而60%以上的失地農民生活水平

5、下降或者基本上沒有收入來源¨收稿日期:2009122O基金項目:教育部人文社會科學重點研究基地2004年度重大研究項目(編號:05JJD850009),國家"985工程"二期建設項目(編號:教重辦20041號)的研究成果.作者簡介:宋才發(fā)(1953一),湖北武穴人,法學博士.中央民族大學原法學院院長,教授,教育部人文社會科學重點研究基地中國少數(shù)民族研究中心特聘教授,博士生導師.2010年莆I蜘(尊筘lI9警)毒州民鹱學學板(哲學社會群學板)J(niila|(1fGuizl,o,ll!niersitytbrNaliotlalities(Philosophy.jll(

6、1socialsciellC,C)2942戶的調查,耕地被占用前年人均純收入平均為2765元,耕地被占用后年人均純收入平均為2739元,約下降了l%.其中,年人均純收入增加的有1265戶,約占調查總戶數(shù)的43%;持平的有324戶,約占1l%;下降的有1353戶,約占46%.土地被征用后收入減少的農戶,大多是傳統(tǒng)農業(yè)地區(qū)的純農業(yè)戶,他們除了農業(yè)生產活動外,基本上沒有其他的生產經營活動能成了無地可種,無正式工作崗位,無社會保障的新型社會"流民".3)農民"失地"又"失權".農民的諸多權益都是直接或間接地以土地為載體的,農民失去土地后面臨的

7、貧困風險和損失,包括經濟,社會,文化,資包括自然和物質資本,還包括那些被迫離開家園者的人際和社會資本.從實質上看,就是農民對土地占有使用權,承包權,收益權,經營決策權,知情參與權等多種權利的喪失.城市化過程中失地農民的生存和發(fā)展受到威脅.根據(jù)本課題組成員對民族地區(qū)實地調查情況的分析,認為民族地區(qū)城市化過程中失地農民生存和發(fā)展已經受到嚴重影響:1)民族地區(qū)失地農牧民生活水平大多數(shù)處于下降的態(tài)勢,基本生存條件得不到應有的保障.根據(jù)課題組對廣西壯族自治區(qū)H市Y自治縣失地農民問卷調查和走訪發(fā)現(xiàn),在被調查的近100戶失地農戶當中,有近6成的農戶在農地被征收后實際生活水平下降的主要原因是:農地減少使得糧食

8、和副食品不被拆需要重新建房,政府補償款遠遠不夠新建房的資失地并進入城市生活的農戶而言,生活水平下降的主要原因是:轉移到城市或城鎮(zhèn)后,生活消費支出普遍急給,失地后則只能從市場上購買,尤其是又新增加了取暖費,水電費,物業(yè)費等項支出,導致生活消費支出大村,如各種人情禮節(jié)往來,交通支出和文化消費支出等.近年來隨著寧夏工業(yè)化,城市化進程的不斷加快,大量農村集體土地被征用,失地農民人數(shù)不斷上升.以吳忠市區(qū)為例,2003年以來,城市規(guī)劃區(qū)范圍內拆遷征地6000余畝,拆遷面積160多萬平方米,涉及農戶5126戶,25630人.土地是農民的生命之本,土地濃縮了農民的生存權,發(fā)展權,保障權,農民失去了土地幾乎就失

9、去了生活的依靠_3J.2)民族地區(qū)失地農民重新就業(yè)受到嚴重的威脅.由于前幾年的盲目"跟風"而出現(xiàn)的"跑馬圈地",大量的耕地被征收而未能得到及時的開發(fā)利用,甚至由于國家宏觀調控而最終呈現(xiàn)出"半拉子"的"負債工程".這樣一來農民的農地被征收了,但實際上又被拋荒了,根本無法產生就地現(xiàn),在這個群體中有的即使找到了工作,但由于西部民族地區(qū)許多中,小型企業(yè)本身的生存和發(fā)展就極不穩(wěn)定,本地農村企業(yè)就業(yè)容量十分有限,根本不可能安排大量的被征地農民就業(yè).3)民族地區(qū)失地農民創(chuàng)業(yè)農牧民告訴我們,他們非常渴望自己能夠在離開土地后去創(chuàng)業(yè).

10、但苦于一無技術,二無資金,三無信息,他限,是他們全家的"保命錢",萬一投資有個閃失一家老小就"全玩完了".他們當中的許多人對失地后家鄉(xiāng)的發(fā)展不抱太大的希望,唯一的辦法只有到中東部沿海地區(qū)去打工.4)在現(xiàn)有體制下農民失地猶如經民損失了收入,資產,權利和地位,摧毀了農民維持生計的生產體系,也摧毀了農村家庭傳統(tǒng)而又非常必要的許多家庭來說,土地幾乎就是他們的一切,失去了土地就意味著失去了未來生活的希望.5)民族地區(qū)的許多失地農民生活方式發(fā)生了急劇的轉變,情緒極不穩(wěn)定.民族地區(qū)是我國多民族聚居的地區(qū),民族文化和宗教信仰差異較大,近幾年來我國中東部城市化過程中農地征

11、收所產生的社會矛盾和沖突,在西部民族地區(qū)已經不是什么新鮮事,因政府征收農地(草原)所引發(fā)的群體性事件甚至是流血事件也時有發(fā)生,從而增加了農村社會的不穩(wěn)定因素.城市化建設用地膨脹導致大量農地轉化為非農用地.城市化離不開土地這個載體,城市的存量土地是地具有如下特點:1)稀缺性.土地總量是固定的,而定的地域內,不同用途的土地的類型也是極其有限的.2)位置的固定性.土地屬于不動產,其空間位置不可能隨著土地產權的流轉而改變.3)利用的永久性和集約性.土地不會因使用而耗損和滅失,它可以反復使用和永續(xù)利用,并且因人類勞動的連續(xù)投入而不斷外,城市用地可以不斷外延擴大土地的使用面積,如向空中和地下發(fā)展,提高土地

12、的集約利用程度.4)利用農業(yè)用地轉化為建設用地相對容易,建設用地轉化為農業(yè)用地相對困難,而且時間長,成本高.5)資產屬2010年第l期(總第119期)貴州民族學院(哲學社會科學版)JournalofGuizhouUniversityforNationalities(Philosophyandsocialscience)當長的時期內,對于建設用地一直是實行計劃供應.計劃供應是政府繼續(xù)運用計劃機制來分配和管理土地,用地單位需要使用建設用地必須向政府申報用地源的供應集中體現(xiàn)在價格,供求和競爭三種機制上.市場機制的整體功能,就是通過上述三大機制相互聯(lián)系和相互制約的作用,共同調節(jié)土地資源在不同生產部門的

13、流向,數(shù)量和比例,從而使社會需求達到平衡.根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定,國家可以通過征收的方式,變更農化進程的加快,土地需求量在不斷增加,于是政府就成為建設用地的最大擁有者和儲備者,政府不斷地以變更農村集體土地所有權為國家土地所有權的方式獲得收農民集體用地,然后再向城市用地者讓渡土地產權.農民土地使用權的喪失造成失地農民權利的缺失.失地農民是一個新生群體,也是當今社會的一個相關的法律制度不健全,最終導致農民土地權利受損.失地農民權利的缺失,反映出農民土地權益的實質.益事業(yè)的需要,正常占用的土地達到400多萬畝,其中大約有200多萬畝是屬于農民的耕地,這些耕地的占用可能使100多萬農民失去土地.2)就業(yè)權沒

14、有著落.中國目前仍然是傳統(tǒng)的農業(yè)大國,土地是農民賴以生存的生活資料來源,務農是許多農民主要的甚至是唯一的工作.受現(xiàn)實生產力的制約,在目前城市失業(yè)人員大量存在的前提下,農民大量的被轉移到第二產業(yè)或者第三產業(yè)比較困難,政府還沒有能力承擔對去賴以生存的土地本該有相應的安置,對失地農民的居住安排,重新就業(yè),生活觀念和習慣的轉變等問題都應當有所考慮.因企業(yè)用工制度逐步市場化,對失地農民就業(yè)安置的渠道越來越少,簡單的采取貨幣化安麻煩和所謂不留"后遺癥",一些單位或機構對失地農民的補償,也樂于采用一次性貨幣安置的簡單辦法.然而對農民的貨幣補償標準往往又極為偏低,這就使得失地農民的基本生活

15、難以為繼.4)市民權殘缺不全.中國仍然存在世界上獨特的戶籍管理體制,形成口等級造成了就業(yè)機會不均等,受教育機會不均等,社雖然擁有了城市戶口,許多地方還是把他們排斥在市民之外,許多附加在戶籍上的利益實際上仍然與他們無緣.農民土地權益是以承包經營權體現(xiàn)的一束權利.農民的土地權益是指農民圍繞土地所產生的并且應當享有的一系列民主權利與獲得物質利益權利的總稱.從現(xiàn)行法律和政策角度分析,農民的土地權益是層次分明,結構有序的一束權利一.它主要包括:1)"土地集體所有"本質上是農民"共同共有"或"聯(lián)合所有",這種所有權是農民集體成員獲得一束土地權利的

16、基礎.2)土地承包經營權的性質是物權而不是債權.在土地承包法中,對土地承包經營權的規(guī)定具有物權性質.3)按照土地管理法和確定土地所有權與使用權的若干規(guī)定等法律法規(guī)的規(guī)定,農村宅基地使用權是使用權人占有,使用集體所有的土地,在地使用權的長期性決定了其具有可轉讓性和繼承性,只要有適合的繼承人,農村宅基地就可以為農戶永久權利,它受法律保護,任何單位和個人不得侵犯,農民有權在法律允許的范圍內自由行使其權利.4)農地權益中,集體土地所有權是基礎,土地承包經營權是核心,宅基地使用權等則是具體內容.物權法第一百二十四條規(guī)定:"農村集體經濟組織實行家庭承包經和國家所有由農民集體使用的耕地,林地,草地

17、以及其他用于農業(yè)的土地,依法實行土地承包經營制度."第一百二十五條規(guī)定:"土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地,林地,草地等享有占有,使用和收益的權利,有權從事種植業(yè),林業(yè),畜牧業(yè)等農業(yè)生產."ljn耕地的承包期為30年,草地的承包期為30包期屆滿,由土地承包經營權人按照國家有關規(guī)定繼續(xù)承包.物權法第一百二十八條至一百三十三條還規(guī)定:"土地承包經營權人依照農村土地承包法的規(guī)定,有權將土地承包經營權采取轉包,互換,轉讓等方式流轉.流轉的期限不得超過承包期的剩余期限.未經依法批準,不得將承包地用于非農建設.'土地承包經營權人將土地承包經營權互換,轉

18、讓,當事人要求登記的,應當向縣級以上地方人民政府申請土地承包經營權變更登記;未經登記,不得對抗善意第三嚴重毀損承包地等特殊情形,需要適當調整承包的耕地和草地的,依照農村土地承包法等法律規(guī)定辦理.承包期內發(fā)包人不得收回承包地."承包地被征收的,土地承包經營權人有權依照本法第四十二條第二2010年第l糍(粵第l19期)寺州民城學院(哲學:弛套替學暇)JouH,al('fGuizhouUnim,'sityforNationalities(Philosophyandsocials(:ietlCe)款的規(guī)定獲得相應補償.""通過招標,拍賣,公開協(xié)商等方式承包

19、荒地等農村土地,依照農村土地承包法等法律和國務院的有關規(guī)定,其土地承包經營權可以轉讓,人股,抵押或者以其他方式流轉."JP¨益是農民作為農村集體成員的經濟,政治,社會等權利的綜合體現(xiàn).農民所擁有的諸多權利和利益,都是直接或者問接地與土地相關聯(lián).農民一旦失去了土地,也就意味著失去了那些與土地相關聯(lián)權利,利益存在的基礎和條件,因而導致那些權利和利益的損害或者完全流失.一句話就是,農民土地權益實質上蘊含的是農民的生存權和發(fā)展權.土地是"財富之母",它隱的是一項"土地承包經營權",但是這種權利的物化權,財產權透過物權法已經非常明朗,這就為土地

20、的市場化流動創(chuàng)設了前提,為農戶的土地權利和利益提供了法律保障.隨著土地資源的短缺,人地矛盾的加劇,農業(yè)比較利益的提高,土地資源的增值效用將逐漸增大,土地的含金量亦將越來越高,農民土地的財產國是一個有著13億人口的發(fā)展中國家,社會保障體系正在建立之中.3億多城市人口社會保障的兌現(xiàn),國家財政每年都要予以大量的補貼.在此情況下,9億是農民靠土地來養(yǎng)活自己,土地就是農民的基本生活保障,就是農民安身立命之本,失去土地也就失去了基本的生活來源.就西部民族地區(qū)的普遍狀況而言,失地農民自身素質不高,文化程度偏低,勞動技能較差,小農意識濃厚,市場競爭意識不強,主要以土地為勞動對象,土地成為農民就業(yè)機會的重要資源

21、,失去土地就關的其他一系列權益鏈.譬如,政府對農民的技術,資金,農資等方面的支持都是以土地為基礎的,失去了土權主體,需要通過村民自治的民主投票和監(jiān)督行動來制衡村級公共權力.失去土地的農民必然失去x,bt民自治的熱情,也就失去了對民主政治權利最基本的追求.土地還是農民行使公民其他權利的基礎,農民失去了土地,那些與土地密切相關的文化,教育,衛(wèi)生等方面權利的實現(xiàn),也就會隨之而來受到極大的限制甚至完全喪失.補償劃定了具體的范圍.中華人民共和國土地管理法第四十七條規(guī)定:"征收土地的,按照被征收土地Fe,.20lO償費,安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費."土地管理法實施條例第二十

22、六條對農地征收補償費的歸屬作了明確的界定:"土地補償費歸農民集體經濟組織所有;地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有."m盡管國家在2004年土地管理法修改后又出臺了一系列關于農地征收牢方面的政策和措施,在對農地補償費的發(fā)放和使用上作了適當?shù)恼{整,但在農地征收補償償?shù)捻椖恐挥腥?土地補償費,安置補助費,地上附著物和青苗的補償費.其中,明確規(guī)定歸失地農民所征收補償實行的是"有限補償原則".這種補償原則既不是一種完全性的補償,更談不上是一種公平合理的確存在著一定的困難,但這決不意味著在對于農民失去土地的補償就可以停留在現(xiàn)有的補償范圍內,而應當

23、結合我國經濟與社會發(fā)展的實際狀況,盡可能地地方可以率先進行試點,對于農民土地承包經營權,殘護農民土地及相關權利的法律條款和規(guī)定并不缺乏,為了依法維護失地農民的合法權益,有關部門特別是土地行政主管部門和農業(yè)行政主管部門,必須從源頭抓起,依法保障農民對土地的占有和使用,以及農民在土地征用,調整,發(fā)包,使用,流轉等各個環(huán)節(jié)的各種權利.真正做到政府盡可能減少征占土地規(guī)模,基層政府和村組盡量少調整農民土地,其他組織和個人不侵占,霸占農民的土地,任何組織和個人都不得非法剝奪,限制,侵害農民依法享有的各項土地權利,縱使是因國家重點建設項目需要必須征用農民土地,造成有關的農民失去土地,也要最大限度地保障農民的

24、各項土地權益.題是農地征收補償乃至整個農地征收制度中的核心問題.如何確定該農地的價格,確定的補償數(shù)額是否合理,對于失地農民家庭和農地權益保護來說是"生死攸關"的事情.土地管理法第四十七條規(guī)定:"征收土地的,按照被征收土地的原有用途給予補償.'征收耕地的土地補償費,為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍.征收耕地的安置補助費,按照需要安置的農業(yè)人口計算.需要安置的農業(yè)人口數(shù),按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占置補助標準,為該耕地被征收前三年平均年產值的四到六倍.但是,每公頃被征收耕地的安置補助費,最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍.

25、""依照法學研究872010年第1期(總第119期)貴州民璉學院(暫學性會稃學版)JournalofGuizhouUniversit)f')rNationalities(Philosoph3andsocialscience)本條第二款的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費,尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的,經省,自是,土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍."l6JP現(xiàn)行農地征收補償標準既不是土地的價格,也不農業(yè)產值,按照土地原用途的年產值倍數(shù)測算,實現(xiàn)的是農業(yè)用途下的收益,而沒有體現(xiàn)土地的潛在收益和利用價值,沒有考慮土地

26、對農民承擔的生產資料和社會保障的雙重功能,更沒有體現(xiàn)土地市場的供需狀況,定應當綜合考慮土地質量,投入情況和區(qū)位條件,土地的未來用途和預期收益,當?shù)爻擎?zhèn)居民社會保障水平以及農民未來發(fā)展需要等因素,特別是要把失地農民過綜合計算得出的征地補償費用,要和土地市場價格大體相當.2004年國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定在征地制度上有所創(chuàng)新:1)在征地補償?shù)姆稍瓌t上,再次重申縣級以上地方人民政府要采取切實措施,使被征地農民生活水平不因征地而降低.此規(guī)定在一定程度上糾正了長期以來,以為達到原農業(yè)產值的一定倍數(shù)就是征地補償和安置的最高法律原則的誤解.2)在費用標準上,明確要求依照現(xiàn)行法律規(guī)定支付土地補償

27、費和安置補助費,尚不能使被征地農民保持原有生活水平的,不足以支付因征地而導致無地農民社會保障費用的,省,自治區(qū),直轄市人民政府應當批準增加安置補助費.3)在費用來源上,規(guī)定土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限,尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的,當?shù)厝嗣裾?1日國務院再次發(fā)出關于加強土地調控問題的通知,強調"征地補償安置必須以確保被征地農民原有生活水平不降低,長遠生計有保障為原則".并且在解決被征地農民的長遠生計方面作了進一步的規(guī)定:一是提高了征地補償?shù)囊?將"被征地農民的社會保障費用,按有關規(guī)定納入征地補償安置費用,不足部分由當?shù)卣畯膰型恋赜袃斒?/p>

28、用收入中解決".二是征地補償安置費用的落實是批準征地的前提,社會款,必須按規(guī)定足額安排支付土地補償費,安置補助費,地上附著物和青苗補償費,拆遷補償費用及補助被征地農民社會保障所需資金的不足.行政行為的規(guī)范,主要體現(xiàn)在如下幾個方面:一是在征地報批前,當?shù)貒临Y源部門要將擬征地的用途,位置,補償標準,安置途徑等,以書面形式告知被征地農88量州堂堂退民;擬征土地的現(xiàn)狀調查結果,要與被征地農村集體組織和農戶共同確認.二是建立征地公告和聽證制度.要向征地范圍內的農村集體組織和農民發(fā)布有關擬征地情況的預公告,除了涉密等特殊情況外,必須通過媒體向社會公告征地批準事項,在被征地所在地的村組公告征地批

29、準結果;擬定或者修改區(qū)域性征地補償標準以及擬征地項目的補償標準和安置方案等,都必須組織聽證會,保證被征地農民的真實知情權和發(fā)言權.將被征地農民知情,確認的有關材料作為征地報批的序上還存在許多不足的地方,嚴重地限制或者剝奪了失地農民的合法權益,急需在立法中進一步完善.1)被征地農民在農地征收過程中缺乏表達自己意見的機序,首先是建設單位根據(jù)需要申請立項,選址論證,委托設計部門設計,然后再由建設單位憑項目批文和設計書委托征地.土地部門統(tǒng)一征收機構受理后,與征地的鄉(xiāng)鎮(zhèn),村協(xié)商土地補償,勞力安置等有關事宜,簽訂"征地協(xié)議書",這份協(xié)議書是辦理土地報批手續(xù)的不可或缺的要件之一,只有當征

30、地手續(xù)齊全并經政府中可以看出,從立項征地伊始到征地行為實施,在眾多的參與行為主體當中,唯獨沒有與征地行為有著切身利益的農民的參與.2)被征地農民沒有機會參與征地補償標準的確定.盡管土地管理法第四十八條規(guī)定,在"征地補償安置方案確定后,有關地方人民政府應當公告,并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見"Pl.但是在實際征地過程中,征地補償費的標準大多由征地主管部門確定,即便在實行征地聽證制度,參與聽證的對象也只是政府部門,鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村集體(主要是村干部),農民個人的利益訴求和心聲很少得到反映.3)被征地農民的意見實際上不可能產生積極的效果.土地管理法實施條例第二十五條規(guī)定:&q

31、uot;對補償標準有爭議的,由縣級以上地方人民政府協(xié)調;協(xié)調不成的,由批準征用土地的人民政府裁決.征地補償,安置爭議不影響征用土地方案的實施."m該條款的規(guī)定,表明了我國農地征收實行的是一種"極度的"強制性征收.在農地征收過程中,政府審批和決定征收與補償?shù)囊磺惺马?發(fā)生爭議后還是由政府來裁決,這是一種"自家人"審"自家人"的做法,有悖于現(xiàn)代依法行政的精神.補償費用分配秩序不明確.根據(jù)土地管理法和土地管理法實施條例的規(guī)定,國家征用耕地的補償費用包括土地補償費,安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費.其中,土地補償費歸農民集體經

32、濟組織所有;地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及2010年第1麓(總葦】19)況而定.土地管理法第四十九條還規(guī)定:"被征地的農村集體經濟組織應當將征用土地的補償費用的收止侵占,挪用被征用土地單位的征地補償費用和其他相關費用."JPJ3我們注意到在農地實際征收過程中,地上附著物和青苗的補償費,在整個補償費中所占的比重很小,有的地方這筆費用只有幾千元而且很容易算清,一般來說都能夠足額地發(fā)放到失地農民手中.而土地補償費,安置補助費,每一個被征用土地的農民果一個村上千口人,加起來就是上千萬,甚至幾千萬村土地歸集體所有,作為集體經濟的管理者,他們有權運用這些錢做修路,建學校這些公益事

33、業(yè)和投資辦廠為鄉(xiāng)親們謀福利.但是,由于缺少監(jiān)督,數(shù)萬,數(shù)百萬甚至上千萬的征地補償費被截留,挪用,甚至被少數(shù)人罕區(qū)西把柵鄉(xiāng)大廠庫倫村村委會,因拖欠建筑商223.9萬元債務被建筑商告上法庭后,競用國家征用村民土地擴建呼和浩特機場的專項補償費和安置費填補窟窿(該款項涉及到征用各類土地570多畝,350多戶村民1700多口人的利益),導致400多村民長期拿不到自己的專項補償款,激起村民群眾義憤填膺的事件J.依據(jù)物權法等有關法律的規(guī)定,征地補償費分配制度必須進行如下改革:1)要確保征地補償費用及時足額支付到位.建立征地補償費專戶,征地公告發(fā)布后,申請用地單位應當將征地補償費用足額存入到位的不得使用土地,

34、被征地農村集體經濟組織和農戶可以拒絕交地.2)加強征地補償費分配使用的管地農民繼續(xù)承包經營的,應當將不少于80%的土地補補償費的比例的總和不得高于20%并納入公積金管理,專項用于被征地農民參保,發(fā)展生產,公益性建設等,不得挪作他用.縣,鄉(xiāng)人民政府不得以任何名義提取土地補償費.被征地農民如不需要統(tǒng)一安置的,安組織內部進行調地安置的,土地補償費和安置補助費征收且農村集體經濟組織撤銷建制的,土地補償費應當全部用于被征地農民生產生活安置.3)要加大對農地征收補償費用分配使用管理的監(jiān)督力度和打擊截留,挪用農地征收補償費等違法犯罪的力度,強化地方法違規(guī)案件造成嚴重后果的,對土地違法違規(guī)行為不制止,不組織查

35、處的,對土地違法違規(guī)問題隱瞞不報,壓案不查的,都要追究政府領導的責任.件下,沿用多年的"誰征地,誰安置"的政策事實上已經難于執(zhí)行,各地開始普遍采用貨幣補償?shù)陌仓媚Ｊ?即征地時一次性地支付補償金,讓被征地農民白謀職量不斷增加的現(xiàn)狀,率先采取了許多可供借鑒的做法:一建設商業(yè)用房或者出租房的區(qū)域,失地農民可以在城市規(guī)劃建設的市場物流帶購買商業(yè)用房(攤位),由市政府按每人5平方米,每平方米一次性給予1000元的補貼;失地農民在銀川市范圍內,城市規(guī)劃區(qū)外,承包租賃土地發(fā)展設施種養(yǎng)業(yè)的,經市農牧,財政,規(guī)劃等部門核實,可以享受市政府當年制定補助標準兩倍的補貼等.2)鼓勵引導各類企業(yè),事

36、業(yè)單位吸納失地農民.從2005年起,3年內吸納失地農民相對穩(wěn)定達到10人以上,20人以下的企業(yè)和事業(yè)單位,由市轄區(qū)政府予以表彰獎勵,達到20人以上的由市政府予以表彰獎勵;把年齡為40歲,50歲失地農民就業(yè)納入到各級政府公益崗位安置計劃中;各類企業(yè)吸納失地農民就業(yè)的,參照下崗失業(yè)人員再就業(yè)有關稅收政策執(zhí)行3年每年安排300萬元的專項資金,各區(qū)也要安排配區(qū)要逐步建立并完善失地農民的社會保障體系,從根本上解除農民對失去土地后養(yǎng)老問題的擔憂,減少因養(yǎng)老問題產生的城市化阻力.保護農民土地權益是破解"三農"問題的起點."三農"問題是中國未來現(xiàn)代化建設需要徹底解決的放,我國的綜合國力大大提高.但是買方市場的形成,產業(yè)結構的調整以及節(jié)約能源,保護環(huán)境等因素,將會使得"三農"的核心問題大量農民向非農產業(yè)轉移受到較大制約."三農"問題并不單純是農民,農業(yè)和農村問題.它不僅是中國現(xiàn)代化的基本問題,還關系到中國的工業(yè)化,城市化,共同富裕,可持續(xù)發(fā)展以及以人為本和構建社會主義和諧社會等一系列經濟社會發(fā)展的重大問題.可以說,"三農"問題的解決之日,就是中國現(xiàn)代化的實現(xiàn)之時."三農"問題的實質中國"農民問題",集中到一點就是農民的權益缺失.&quo