完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的政策建議——對(duì)陜西、云南公益林生態(tài)效益補(bǔ)償情況的調(diào)研報(bào)告

1、完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的政策建議對(duì)陜西、云南公益林生態(tài)效益補(bǔ)償情況的調(diào)研報(bào)告調(diào)研報(bào)告完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的政策建議對(duì)陜西,云南公益林生態(tài)效益補(bǔ)償情況的調(diào)研報(bào)告國(guó)務(wù)院研究室時(shí)興慶國(guó)家林業(yè)局汪絢閆春麗繆光平楊傳金根據(jù)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的批示,針對(duì)兩會(huì)期間部分人大代表反映的”西部地區(qū)公益林經(jīng)營(yíng)者處于困境,建議盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”的情況,國(guó)務(wù)院研究室和國(guó)家林業(yè)局組成聯(lián)合調(diào)研組,于2007年9月4日至1O日赴陜西省和云南省林區(qū)開(kāi)展調(diào)研.調(diào)研組到陜西省柞水縣,耀州區(qū),黃陵縣和云南省的大理市,龍陵縣,德宏州等六個(gè)縣市,深入鄉(xiāng)鎮(zhèn),村組,與地縣鄉(xiāng)政府,林業(yè)部門(mén)工作人員,基層護(hù)林員,村干部,造林大戶,林農(nóng)代表等進(jìn)

2、行了廣泛座談.現(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)告如下.一,兩省公益林補(bǔ)償基本情況及成效(一)公益林基本情況陜西省地處我國(guó)內(nèi)陸腹地,地跨黃河,長(zhǎng)江兩大流域和溫帶,暖溫帶,北亞熱帶三個(gè)氣候帶,地貌由北至南依次為毛烏素沙地,黃土高原,關(guān)中平原和秦巴山地.全省總?cè)丝?652萬(wàn),土地總面積2O.6萬(wàn)平方公里,其中林業(yè)用地184l3.4萬(wàn)畝,占土地面積的59.6%,森林覆蓋率37.26%,是全國(guó)野生動(dòng)植物資源最為豐富的省份之一0云南地處橫斷山脈南部和云貴高原,是一個(gè)低緯度,高海拔,山地高原為主的邊疆內(nèi)陸省份.土地總面積39.4萬(wàn)平方公里,山地高原占國(guó)土總面積的94%.云南省與緬甸,老撾,越南3國(guó)接壤,國(guó)境線長(zhǎng)達(dá)4060多公

3、里.全省總?cè)丝?415.2萬(wàn)人,少數(shù)民族25個(gè),占全省總?cè)丝诘?6.4%,是一個(gè)集邊疆,民族,山區(qū),貧困為一體的省份.云南是我國(guó)四大林區(qū)之一,全省現(xiàn)有林業(yè)用地面積37O31.9萬(wàn)畝,森林覆蓋率達(dá)49.91%,是全國(guó)乃至全世界生物多樣性最豐富,最集中的地區(qū)之一.根據(jù)2OO4年國(guó)家林業(yè)局聯(lián)合財(cái)政部發(fā)布的重點(diǎn)公益林區(qū)劃界定辦法,陜西省全省共區(qū)劃公益林11942.2萬(wàn)畝,占林地面積71.74%,其中,國(guó)家重點(diǎn)公益林6592萬(wàn)畝(包括國(guó)有林3846.0萬(wàn)畝,占2林業(yè)I作研究2oost10158.3%;集體林2554.4萬(wàn)畝,占38.8%;其他和個(gè)人所有公益林191.6萬(wàn)畝,占2.9%).陜西省的重點(diǎn)公益

4、林全部屬于天保工程區(qū),主要分布情況在江河兩岸(占45.8%),荒漠化和水土流失嚴(yán)重地區(qū)(占41.2%),江河源頭(占7.3%),國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)(占4.9%)和重要水庫(kù)周?chē)?占0.7%)等生態(tài)區(qū)位極為重要的區(qū)域.云南省公益林面積l8580.19萬(wàn)畝,占林業(yè)用地的50.2%,其中國(guó)家重點(diǎn)公益林l1877.70萬(wàn)畝(包括國(guó)有4654.9l萬(wàn)畝,集體7l87.5l萬(wàn)畝,個(gè)體35.28萬(wàn)畝),占全省林業(yè)用地面積的32.1%.這些重點(diǎn)公益林主要分布如下:江河源頭88.60萬(wàn)畝,江河兩岸2201.56萬(wàn)畝,國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)l8l9.72萬(wàn)畝,自然遺產(chǎn)l263.77萬(wàn)畝,濕地和水庫(kù)74.16萬(wàn)畝,邊境地區(qū)國(guó)

5、防林685.63萬(wàn)畝,荒漠化和水土流失嚴(yán)重地區(qū)5744.26萬(wàn)畝.云南有三分之二的重點(diǎn)公益林(8049.9萬(wàn)畝)在天保工程區(qū)范圍內(nèi).(二)生態(tài)效益補(bǔ)償實(shí)施情況由于陜西全省實(shí)施天保工程,中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金暫時(shí)沒(méi)有在該省實(shí)施,同時(shí),陜西也未建立省級(jí)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度.中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金2004年在云南省開(kāi)始啟動(dòng),受補(bǔ)償?shù)膰?guó)家重點(diǎn)公益林面積為28l7.3萬(wàn)畝,其中,國(guó)有權(quán)屬1138.5l萬(wàn)畝,集體權(quán)屬l643.8l萬(wàn)畝,其他權(quán)屬34.98萬(wàn)畝.2004至2006年中央財(cái)政投入云南省森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金累計(jì)達(dá)30436萬(wàn)元,補(bǔ)償對(duì)象為承擔(dān)公益林保護(hù)管理的單位或公益林經(jīng)營(yíng)者和所

6、有者,包括國(guó)有林場(chǎng),自然保護(hù)區(qū),鄉(xiāng)村集體組織,林農(nóng)個(gè)人等.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照國(guó)家核定的補(bǔ)償面積平均每年每畝補(bǔ)助5元,其中4.5元用于補(bǔ)償性支出,由云南省根據(jù)國(guó)家核定的補(bǔ)償面積補(bǔ)助各地市州,0.5元由省級(jí)統(tǒng)籌安排用于森林防火等公共管護(hù)支出.補(bǔ)償制度實(shí)施以來(lái),云南編制了中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金云南省實(shí)施方案,各實(shí)施縣(市,區(qū))均編制了縣級(jí)實(shí)施方案.全省確定了管護(hù)小班8.75萬(wàn)個(gè),簽訂,完善禁伐或限伐協(xié)議8790份,涉及4066個(gè)管護(hù)責(zé)任單位,劃分管護(hù)責(zé)任區(qū)9777個(gè),簽訂管護(hù)合同l2408份,聘用專職管護(hù)人員l5054人.補(bǔ)償任務(wù)具體落實(shí)到州,縣,鄉(xiāng),實(shí)施單位,林班小班,做到了權(quán)屬,地界清楚,事權(quán)劃分和

7、經(jīng)營(yíng)主體明確;管護(hù)區(qū)域和范圍落實(shí)到了山頭地塊,管護(hù)責(zé)任明確到了管護(hù)責(zé)任單位和管護(hù)人員.根據(jù)中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法的相關(guān)規(guī)定,2004年起,云南省每年財(cái)政預(yù)算配套l000萬(wàn)元作為省級(jí)公益林補(bǔ)償基金,用于實(shí)施中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償工作的配套資金和建立地方公益林林業(yè)I作研究,zoos11#13調(diào)研報(bào)告補(bǔ)償機(jī)制的試點(diǎn)經(jīng)費(fèi).2006年,云南省啟動(dòng)了3個(gè)高原湖泊和6條水系共114.7萬(wàn)畝省級(jí)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn),開(kāi)始探索省級(jí)重點(diǎn)公益林保護(hù)管理模式,省級(jí)補(bǔ)償基金的投入,運(yùn)行,管理機(jī)制.(三)生態(tài)效益補(bǔ)償實(shí)施的成效自2O01年中央財(cái)政開(kāi)始試點(diǎn)森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制以來(lái),社會(huì)各界生態(tài)保護(hù)意識(shí)明顯增強(qiáng),受

8、補(bǔ)償?shù)貐^(qū)公益林管護(hù)隊(duì)伍得到強(qiáng)化,管護(hù)設(shè)施得到改善,部分省區(qū)已經(jīng)或正在準(zhǔn)備建立省級(jí)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制,重點(diǎn)公益林資源初步得到了有效保護(hù).一是社會(huì)大眾生態(tài)保護(hù)意識(shí)得到加強(qiáng).云南實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償以后,通過(guò)健全完善重點(diǎn)公益林保護(hù)管理政策和法規(guī),強(qiáng)化依法監(jiān)管的措施和手段,建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制度,加大宣傳教育力度,使生態(tài)補(bǔ)償政策逐步深入人心,惠及林權(quán)權(quán)利人,調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)村干部群眾愛(ài)林護(hù)林的積極性,社會(huì)大眾生態(tài)保護(hù)意識(shí)得到加強(qiáng).二是公益林管護(hù)隊(duì)伍得到強(qiáng)化,管護(hù)設(shè)施得到改善.通過(guò)生態(tài)效益補(bǔ)償制度的實(shí)施,云南省森林生態(tài)效益補(bǔ)償工作的組織體系,制度體系和保障體系得到進(jìn)一步建立健全,國(guó)家和省部署的各項(xiàng)工作,

9、措施得以貫徹落實(shí),林業(yè)綜合管理機(jī)構(gòu)和能力得到加強(qiáng).同時(shí),云南以實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制為契機(jī),帶動(dòng)了地方森林資源保護(hù)管理能力的提升,尤其是森林防火,林業(yè)有害生物的預(yù)防與除治,森林資源監(jiān)測(cè)和檔案管理的基礎(chǔ)設(shè)施得到改善,裝備得到充實(shí),實(shí)施中央補(bǔ)償?shù)膌0個(gè)州59個(gè)縣,已按防火專業(yè)隊(duì)伍和林業(yè)有害生物測(cè)報(bào)站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),基本裝備完成,20個(gè)縣已配備森林資源監(jiān)測(cè)與建檔設(shè)備.三是生物多樣性和公益林資源的整體效益增強(qiáng).生態(tài)效益補(bǔ)償啟動(dòng)以來(lái),實(shí)施單位將重點(diǎn)公益林護(hù)林,防火宣傳,病蟲(chóng)害監(jiān)測(cè)等工作納入護(hù)林員職責(zé)范圍,結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H,制定村規(guī)民約,發(fā)布通告,禁止在重點(diǎn)公益林內(nèi)挖掘移植活立木,燒炭,開(kāi)墾,采石,采礦,挖沙,取

10、土,狩獵等活動(dòng).此外,由于公益林管護(hù)資金落實(shí)到位,明確了管護(hù)人員的責(zé)任區(qū)域和具體的管護(hù)責(zé)任,進(jìn)山人員受到有效監(jiān)督,毀林,開(kāi)荒,盜獵,盜伐,非木材林產(chǎn)品采集等案件明顯減少,森林防火,病蟲(chóng)害防治,林業(yè)案件查處能力得到提升,公益林資源得到有效保護(hù)的同時(shí)也促進(jìn)了公益林周邊森林的保護(hù),有效降低了森林火災(zāi),林政案件以及森林病蟲(chóng)害的發(fā)生,增強(qiáng)了森林的生態(tài)和環(huán)境保護(hù)功能,維護(hù)了生物多樣性,提高了森林的整體效益.四是林農(nóng)得實(shí)惠,生產(chǎn)生活環(huán)境得改善.受補(bǔ)償區(qū)群眾反映實(shí)施森林生態(tài)效益4轉(zhuǎn)業(yè)I作研究20o8第1期補(bǔ)償后,有一部分參與公益林管護(hù)的農(nóng)民群眾得到了一定勞務(wù)費(fèi)收入;同時(shí),公益林資源得到了嚴(yán)格管理保護(hù),山更青了

11、,水更綠了,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件明顯改善,生活環(huán)境逐步優(yōu)化,林農(nóng)經(jīng)濟(jì)收入穩(wěn)步增長(zhǎng).實(shí)踐證明,實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償是一項(xiàng)愛(ài)民,惠民,富民的好政策.二,調(diào)研中發(fā)現(xiàn)亟需研究解決的問(wèn)題生態(tài)補(bǔ)償制度建立以來(lái),已經(jīng)取得了初步成效,但在調(diào)研過(guò)程中,基層干部和林農(nóng)代表也反映了許多需要盡快研究解決的問(wèn)題.(一)現(xiàn)行補(bǔ)償范圍不到位,與國(guó)家生態(tài)建設(shè)要求不適應(yīng)一是與西部生態(tài)建設(shè)要求不適應(yīng).根據(jù)規(guī)定,中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的補(bǔ)償范圍為國(guó)家林業(yè)局公布的重點(diǎn)公益林林地中的有林地,以及荒漠化和水土流失嚴(yán)重地區(qū)的疏林地,灌木林地和灌叢地.西部地區(qū)生態(tài)建設(shè)是我國(guó)生態(tài)建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng),大多處于生態(tài)脆弱區(qū),許多地方能生長(zhǎng)灌木林或灌叢非常不易,

12、急需得到有效保護(hù).而目前灌木林和灌叢的補(bǔ)償僅限于荒漠化和水土流失嚴(yán)重地區(qū),在一定程度上減少了西部地區(qū)的生態(tài)保護(hù)范圍,不利于國(guó)家整體生態(tài)建設(shè)的需要.二是天保工程區(qū)重點(diǎn)公益林中的新增造林面積沒(méi)有及時(shí)得到補(bǔ)償.目前,中央森林生態(tài)效益的補(bǔ)償范圍為非天保工程區(qū).但天保工程建設(shè)是靜態(tài)調(diào)研報(bào)告投資建設(shè),其森林管護(hù)是以天保工程實(shí)施時(shí)的有林地,灌木林地和未成林造林地作為管護(hù)對(duì)象,因此天保工程區(qū)內(nèi)天保工程實(shí)施以后增加的新增造林面積不能享受管護(hù)經(jīng)費(fèi).而補(bǔ)償范圍限于非天保工程區(qū),意味著天保工程區(qū)劃入重點(diǎn)公益林范圍的新增造林面積既不能享受天保管護(hù)經(jīng)費(fèi),也不能享受中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償,導(dǎo)致這部分面積得不到及時(shí)有效的保護(hù).

13、(二)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低,尚未體現(xiàn)補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)目前的補(bǔ)償資金全部由財(cái)政承擔(dān),標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝5元.由于國(guó)家財(cái)力有限,從2OO1年開(kāi)始一直執(zhí)行這一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),沒(méi)有隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和各類價(jià)格上漲對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低,不足以彌補(bǔ)林農(nóng)因保護(hù)重點(diǎn)公益林而付出的經(jīng)濟(jì)代價(jià),導(dǎo)致其性質(zhì)實(shí)質(zhì)是補(bǔ)助性質(zhì),不是補(bǔ)償性質(zhì),難以達(dá)到持久的生態(tài)保護(hù)目的.其次,同為公益林,天保區(qū)與非天保區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同.天保工程區(qū)已享受管護(hù)經(jīng)費(fèi)的重點(diǎn)公益林,每畝管護(hù)費(fèi)只有1.75元(地方配套不到位的只有1.4元),與其它納入補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相差3.75元,同一個(gè)山頭的公益林存在兩個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn).三是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一刀切,沒(méi)有按公益林質(zhì)量

14、區(qū)別補(bǔ)償.由于目前缺乏評(píng)估機(jī)制,所有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均是一刀切,實(shí)行單一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),不分地域,不分區(qū)位,不分地類,不分林業(yè)I作研究,zoos15調(diào)研報(bào)告林分質(zhì)量,這在一定程度上挫傷了經(jīng)營(yíng)者與保護(hù)者的積極性.(三)制度不健全,管理滯后中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償自2001年實(shí)施以來(lái),雖然取得了巨大的成效,但相關(guān)管理制度不健全,管理工作滯后.一是全國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的公益林資源管理辦法,相關(guān)政策不明確.目前重點(diǎn)公益林特別是納入中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)公益林如何管理,國(guó)家沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定,現(xiàn)行規(guī)定不明確且缺乏整體性,導(dǎo)致重點(diǎn)公益林林地管理,采伐管理和管護(hù)管理沒(méi)有適合重點(diǎn)公益林特點(diǎn)的具體規(guī)定.各地根據(jù)已有的一般性政策進(jìn)行了

15、相應(yīng)的規(guī)定,導(dǎo)致一些關(guān)鍵管理環(huán)節(jié)出現(xiàn)差異,如采伐強(qiáng)度,方式,批準(zhǔn)程序,林地流轉(zhuǎn),管護(hù)合格評(píng)定因子與標(biāo)準(zhǔn)等.二是保護(hù)管理監(jiān)督不到位.中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償實(shí)施以來(lái),全國(guó)還未進(jìn)行過(guò)國(guó)家級(jí)的管護(hù)核查,導(dǎo)致納入補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)公益林保護(hù)管理得不到有效監(jiān)督,對(duì)社會(huì)各層面,各級(jí)管理層高度關(guān)注的重點(diǎn)公益林保護(hù)管理,資金兌現(xiàn)等政策執(zhí)行情況,執(zhí)行效果,政策的延續(xù),政策的監(jiān)控,群眾與社會(huì)反響,政策的完善等問(wèn)題難以回答.三是沒(méi)有專門(mén)的管理機(jī)構(gòu).對(duì)于重點(diǎn)公益林的管理,有的省設(shè)立了生態(tài)公益林管理辦公室,但多數(shù)省沒(méi)有明確管理的專門(mén)機(jī)構(gòu),特別是省以下單位大多數(shù)無(wú)專門(mén)機(jī)構(gòu),存在多部門(mén)管理,造成管理不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象,調(diào)研中許多地方都提出各

16、級(jí)均應(yīng)設(shè)立專門(mén)的管理機(jī)構(gòu).(四)天保工程區(qū)公益林造林標(biāo)準(zhǔn)太低目前,國(guó)家對(duì)天保公益林造林的投入是每畝300元,其中地方配套6O元,由于地方財(cái)力所限,地方配套都到不了位,實(shí)際每畝造林投入只有240元.各地都反映這是1998年制定的標(biāo)準(zhǔn),時(shí)至今日,物價(jià)和勞動(dòng)力價(jià)格都上漲了很多,目前的實(shí)際每畝造林投入已達(dá)到500至6OO元,有些地方甚至達(dá)到800元.原有標(biāo)準(zhǔn)已不能滿足營(yíng)造林的實(shí)際需要,公益林造林任務(wù)越多的地區(qū),負(fù)擔(dān)就越重,有些地區(qū)甚至還欠造林人工費(fèi).如陜西耀州區(qū)的高爾塬林場(chǎng),由于造林面積大,多年所欠人工費(fèi)已累計(jì)達(dá)1OO余萬(wàn)元,嚴(yán)重影響了林場(chǎng)的正常經(jīng)營(yíng)和發(fā)展.(五)野生動(dòng)物危害對(duì)林農(nóng)造成的損失沒(méi)有得到補(bǔ)

17、償近年來(lái),隨著生態(tài)建設(shè)和保護(hù)的力度加大,一些地方的植被恢復(fù)較好,野生動(dòng)物種群和數(shù)量明顯增加,但野生動(dòng)物對(duì)農(nóng)作物的危害和對(duì)人身的傷害也逐漸增多.如陜西柞水縣營(yíng)口鎮(zhèn)朱家灣村野豬危害農(nóng)地比例達(dá)到25%,林農(nóng)對(duì)保護(hù)生態(tài)承擔(dān)了義務(wù),卻對(duì)造成的損失沒(méi)有得到任何補(bǔ)償;云南德宏州一農(nóng)民在干農(nóng)活時(shí)受到熊的攻擊,面部被熊?chē)?yán)重?fù)p傷,造成了終身的面部損毀,但也沒(méi)有得到相應(yīng)的補(bǔ)償.6林業(yè)I作研究2oo8第l期(六)工程實(shí)施缺乏管理經(jīng)費(fèi),基層林業(yè)部門(mén)壓力較大調(diào)研中,各地對(duì)公益林補(bǔ)償政策的實(shí)施都非常歡迎,但也提出沒(méi)有管理經(jīng)費(fèi)的問(wèn)題,基層林業(yè)部門(mén)壓力很大.公益林管理涉及區(qū)劃界定,小班落實(shí),合同簽訂,檢查驗(yàn)收,檔案管理,技術(shù)培

18、訓(xùn),”三防”組織,信息系統(tǒng)建立以及大量的圖紙購(gòu)買(mǎi),制作,資料等,都需要大量的投入,國(guó)家沒(méi)有明確管理經(jīng)費(fèi),均要求地方財(cái)政配套,實(shí)際全部要靠林業(yè)部門(mén)投入,基層林業(yè)部門(mén)本身經(jīng)費(fèi)都非常緊張,許多林業(yè)部門(mén)都表示”林業(yè)部門(mén)只有責(zé)任,沒(méi)有利益,工程實(shí)施越多,部門(mén)越窮,負(fù)擔(dān)越大”.(七)集體林或個(gè)人造林劃入禁伐區(qū),保護(hù)區(qū)或風(fēng)景區(qū),林農(nóng)利益沒(méi)有得到相應(yīng)補(bǔ)償上世紀(jì)80年代初期,國(guó)家鼓勵(lì)個(gè)人投資承包荒山造林,并給予了貼息或低息貸款,如陜西耀州區(qū)的造林大戶馬淑芳1985年承包荒山造林1284畝,共貸款37萬(wàn)元,由于劃入了天保區(qū)的禁伐區(qū),也劃入了重點(diǎn)公益林,沒(méi)有采伐收入,每年的還款壓力使得家庭生活已非常艱難,從過(guò)去的富

19、裕戶變成了貧困戶.個(gè)人投資造林受到禁伐的限制,導(dǎo)致一些經(jīng)營(yíng)者鋌而走險(xiǎn),有的甚至由過(guò)去積極的造林者變成了違法犯罪者,一定程度上給社會(huì)帶來(lái)了調(diào)研報(bào)告不穩(wěn)定因素.調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)存在集體林劃入自然保護(hù)區(qū)或風(fēng)景區(qū)的情況,如云南大理市大理鎮(zhèn)位于蒼山風(fēng)景區(qū),其6.3萬(wàn)畝山林全部為重點(diǎn)公益林,其中50名為集體林,農(nóng)民人均耕地僅0.51畝,該鎮(zhèn)西門(mén)村全村山林均被劃進(jìn)了蒼山風(fēng)景區(qū),農(nóng)民連自留山都沒(méi)有,基本喪失了對(duì)林地的經(jīng)營(yíng)收益權(quán).蒼山風(fēng)景區(qū)年接待游客600萬(wàn)人,但公益林只有管護(hù)投入,無(wú)任何收益及補(bǔ)償.龍陵縣新龍鄉(xiāng)雪山村集體林有6628畝劃入了保護(hù)區(qū),涉及18個(gè)村民小組的1779人.集體林劃入保護(hù)區(qū)或風(fēng)景區(qū)后,一方面

20、沒(méi)有得到任何補(bǔ)償,另一方面也失去了取柴之山,林農(nóng)利益受到了較大的侵害.三,完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的政策建議對(duì)重點(diǎn)公益林實(shí)施補(bǔ)償,是我國(guó)林業(yè)發(fā)展史上的一個(gè)標(biāo)志性突破,標(biāo)志著我國(guó)有償使用森林生態(tài)效益朝著法制化,制度化邁出了關(guān)鍵的一步,為生態(tài)林業(yè)建設(shè)開(kāi)辟了一條經(jīng)常的,可靠的,穩(wěn)定的投資渠道,是現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)中生態(tài)資源的有效,合理配置更高層次的體現(xiàn).同時(shí),森林生態(tài)體系建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜浩大的系統(tǒng)工程,著力解決公益林生存效益的補(bǔ)償問(wèn)題,特別是對(duì)其投入與利益機(jī)制的合理設(shè)計(jì),是林業(yè)I作研究2oos17關(guān)系到當(dāng)前我國(guó)林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)實(shí)踐的成敗,能否全面推進(jìn)生態(tài)公益林建設(shè)的關(guān)鍵.通過(guò)調(diào)研中對(duì)問(wèn)題的解剖,調(diào)研組提出如下政

21、策建議:(一)提高現(xiàn)行中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金標(biāo)準(zhǔn),并實(shí)行分類補(bǔ)償中央財(cái)政每畝5元的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是2001年確定的,隨著社會(huì)平均工資水平的上漲,商品材價(jià)格的提高和集體林權(quán)制度改革等因素的變化,中央補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已明顯偏低,重點(diǎn)公益林經(jīng)營(yíng)者和所有者提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的要求越來(lái)越迫切,近幾年,全國(guó)人大代表和政協(xié)委員也多人次提出提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的建議和提案.給予公益林所有者或經(jīng)營(yíng)者合理補(bǔ)償迫在眉睫.由于重點(diǎn)公益林禁止商品性采伐,其所有者或經(jīng)營(yíng)者投入的營(yíng)造林成本無(wú)法正?；厥?目前國(guó)家對(duì)重點(diǎn)公益林每年每畝5元的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),沒(méi)有充分補(bǔ)償重點(diǎn)公益林經(jīng)營(yíng)者和管護(hù)者付出的代價(jià),隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步健全完善和物權(quán)法的實(shí)施,生態(tài)公益

22、林保護(hù)越來(lái)越多地受到價(jià)值規(guī)律的沖擊,對(duì)于以發(fā)揮生態(tài)效益為主的禁止商品性采伐的重點(diǎn)公益林,適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),對(duì)其所有者或經(jīng)營(yíng)者予以合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,這是完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制,保證重點(diǎn)公益林持續(xù)發(fā)揮生態(tài)效益的客觀需要.根據(jù)生態(tài)區(qū)位,立地條件,林地生產(chǎn)力水平,林分質(zhì)量狀況等因素,對(duì)重點(diǎn)公益林進(jìn)行分類,并分別確定不同采伐利用政策后,國(guó)家應(yīng)分類確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn).建議以現(xiàn)行的每畝補(bǔ)助5元為起點(diǎn),分步提高標(biāo)準(zhǔn),分類補(bǔ)償?shù)轿?考慮到國(guó)家財(cái)力負(fù)擔(dān)等因素,建議從2008年起,國(guó)家將補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到平均每畝補(bǔ)助10元,具體分類與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可由省區(qū)自行確定.(二)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下多渠道的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制積極探索引入市場(chǎng)機(jī)制,尋

23、求利用市場(chǎng)手段實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)效益的有效途徑.通過(guò)建立生態(tài)社會(huì)價(jià)值評(píng)估體系,完善區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償政策,建立如流域上下游區(qū)際互補(bǔ)的協(xié)調(diào)機(jī)制.以中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金為導(dǎo)向,將利益的提供者和獲得者的權(quán)利,義務(wù),責(zé)任綜合起來(lái),重新配置市場(chǎng)資源.通過(guò)政府設(shè)立”受益者補(bǔ)償”的原則,建立協(xié)商機(jī)制,核定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),開(kāi)辟多種補(bǔ)償渠道.對(duì)于依托森林資源開(kāi)展旅游業(yè),水電業(yè),野生動(dòng)物園等對(duì)植被保護(hù)和恢復(fù)負(fù)有責(zé)任的石油礦產(chǎn)業(yè)等的經(jīng)營(yíng)收入中核定補(bǔ)償比例.(三)啟動(dòng)天然林保護(hù)工程區(qū)的中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制對(duì)天保工程區(qū)新增的人工林且末享受天保管護(hù)經(jīng)費(fèi)的重點(diǎn)公益林以及天保工程區(qū)內(nèi)集體所有的重點(diǎn)公益林,納入中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償范

24、圍.(四)國(guó)家向重點(diǎn)公益林區(qū)予以政策傾8林業(yè)I作研究,zoos1斜重點(diǎn)公益林生態(tài)區(qū)位非常重要,而大多數(shù)地方經(jīng)濟(jì)欠發(fā)展,農(nóng)民群眾世代相傳,靠山吃山,林木既是主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源,也是主要能源.只有很好地解決了農(nóng)民吃飯和燒材問(wèn)題,才能從根本上保護(hù)好重點(diǎn)公益林.因此,建議國(guó)家在農(nóng)村能源建設(shè),基本農(nóng)田建設(shè)和退耕還林等惠農(nóng)政策上,在森林防火,林業(yè)有害生物防治等管護(hù)能力建設(shè)上,向重點(diǎn)公益林區(qū)域適當(dāng)傾斜照顧.(五)積極探索對(duì)重點(diǎn)公益林的贖買(mǎi)和資本運(yùn)營(yíng)政策,完善重點(diǎn)公益林的保護(hù)措施對(duì)于自然條件惡劣,不具備生存條件的地區(qū),國(guó)家應(yīng)加大生態(tài)移民力度,對(duì)非國(guó)有的重點(diǎn)公益林實(shí)行國(guó)家收購(gòu)政策.對(duì)于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的重點(diǎn)公益林,在核心

25、區(qū)內(nèi)的,由國(guó)家進(jìn)行贖買(mǎi),轉(zhuǎn)變其所有制形式;在實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)的應(yīng)完善林下資源開(kāi)發(fā)政策,允許林農(nóng)通過(guò)林下資源利用開(kāi)發(fā)獲得利益.對(duì)于風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的公益林資源,應(yīng)通過(guò)資產(chǎn)評(píng)估進(jìn)行資本運(yùn)營(yíng),采取與直接利益者利益分成的方式解決公益林補(bǔ)償問(wèn)題.(六)抓緊出臺(tái)公益林管理政策為規(guī)范重點(diǎn)公益林采伐利用政策,保持重點(diǎn)公益林區(qū)域和面積相對(duì)穩(wěn)定,促進(jìn)森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制健康有效運(yùn)行,當(dāng)前國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)公益林管理政策.考慮調(diào)研報(bào)告到目前補(bǔ)償水平不高,在不影響重點(diǎn)公益林生態(tài)功能的條件下,應(yīng)制定生態(tài)公益林采伐,調(diào)整等相關(guān)政策,使重點(diǎn)公益林所有者或經(jīng)營(yíng)者從公益林經(jīng)營(yíng)中獲得一定的經(jīng)濟(jì)收入,同時(shí)規(guī)范重點(diǎn)公益林管理.建議根據(jù)生態(tài)區(qū)位重要程度,自然條件,林地生產(chǎn)力水平,地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等情況,對(duì)重點(diǎn)公益林進(jìn)行分類,分別采取不同的政策.比如國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)等重點(diǎn)公益林,全面禁止采伐.而對(duì)自然條件好易于更新的地區(qū),可合理利用,如允許種植部分經(jīng)濟(jì)林,適當(dāng)采伐成過(guò)熟林木,發(fā)展森林旅游,建設(shè)小水電等.同時(shí),考慮到各地重點(diǎn)公益林面積確需適當(dāng)調(diào)整,為解決歷史遺留問(wèn)題必須采伐部分林木,因此,建議國(guó)家適當(dāng)放寬政策,并集中一段時(shí)間,靈活解決各種實(shí)際問(wèn)題.(七)下決心解決農(nóng)民投資造林的資金回收問(wèn)題公益林中絕大多數(shù)為天然林和國(guó)家工程造林,也有部分為農(nóng)民和其他社會(huì)主體的投資造林.為妥