事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制研究

1、事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制研究摘要事業(yè)單位國有資產(chǎn)是實(shí)現(xiàn)政府公共職能和確保公共事業(yè)健康發(fā)展的基本物質(zhì)條件和經(jīng)濟(jì)保證。文章分析事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制的現(xiàn)狀和存在的問題，探索適合我國國情的事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制與方法，以期為事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用效率的提升提供參考與借鑒。關(guān)鍵詞事業(yè)單位；國有資產(chǎn)；管理體制作者簡介楊海燕，廣東省交通高級技工學(xué)校，研究方向：資產(chǎn)管理，廣東佛山，528000中圖分類號F124.7文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號1007-7723（2008）04-0030-0003一、概述上世紀(jì)80年代改革開放以來，我國的國有資產(chǎn)管理體制改革取得了很大的進(jìn)展，特別是2006年6月財(cái)政部頒布的第35號

2、令行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法和第36號令事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法，對促進(jìn)我國事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作走向規(guī)范化、科學(xué)化、法制化、信息化，對維護(hù)我國事業(yè)單位國有資產(chǎn)安全完整、合理配置和有效利用，對保障行政事業(yè)單位履行職能，具有十分重要的意義。但目前我國事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在著諸多問題，仍然需要進(jìn)一步完善我國事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理體制。二、事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制現(xiàn)狀事業(yè)單位國有資產(chǎn)包括國家撥給事業(yè)單位的資產(chǎn)、事業(yè)單位按照國家政策規(guī)定運(yùn)用國有資產(chǎn)組織收入形成的資產(chǎn)以及接受捐贈和其他經(jīng)法律確認(rèn)為國家所有的資產(chǎn)。事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。它涉及的內(nèi)容包括組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、

3、產(chǎn)權(quán)的界定、資產(chǎn)的配置、各級政府由資人職責(zé)的劃分、各級監(jiān)管部門的權(quán)責(zé)設(shè)定等。我國事業(yè)單位國有資產(chǎn)目前實(shí)行“國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有、使用”的管理體制。從實(shí)際情況看，由于各地具體條件和改革進(jìn)程不同，不同地區(qū)間存在著很大的差別?？偟膩碚f，目前我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理模式主要有兩種：一是國資管理模式。由各級政府部門對不同級的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)進(jìn)行宏觀管理。隨著我國政府機(jī)構(gòu)改革的深入，國家國有資產(chǎn)管理局撤銷以后，地方行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理職能劃歸財(cái)政部，財(cái)政管理模式漸漸地替代了國有資產(chǎn)管理模式。國有資產(chǎn)管理模式又可細(xì)分為兩種：一種是由各級政府國有資產(chǎn)管理委員會領(lǐng)導(dǎo)下的國有資產(chǎn)管理辦

4、公室，管理同級地方行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)；另一種是由各級政府國有資產(chǎn)管理局管理同級地方行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)。二是財(cái)政管理模式。由各級政府財(cái)政部門對各級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)進(jìn)行宏觀管理。2006年5月30日，國家財(cái)政部公布的行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法明確規(guī)定了各級財(cái)政部門是政府負(fù)責(zé)對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)進(jìn)行管理的職能部門，對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)實(shí)行綜合管理。今后，我國將實(shí)行以財(cái)政為主導(dǎo)的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理模式。三、事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制存在問題與優(yōu)化建議我國事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制一直沒有理順，存在著職責(zé)劃分不清的問題。好多地方存在職能交叉、分工不明的問題，導(dǎo)

5、致制定制度、開展監(jiān)督等國有資產(chǎn)管理工作“誰都負(fù)責(zé)，誰都不負(fù)責(zé)”。體制不順是行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理弱化的一個根本問題。體制不順的主要原因是由于我國處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時期，機(jī)構(gòu)、職能都在不斷調(diào)整變化過程中，管理體制尚未定型。表現(xiàn)在以下幾個方面：我國事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制方面存在的問題主要一是管理職能交叉，職責(zé)不清。我國事業(yè)單位的國有資產(chǎn)的各級管理部門職責(zé)不清，職能交叉現(xiàn)象比較普遍。具體表現(xiàn)在：財(cái)政部門與國資部門的管理權(quán)限不清；各級機(jī)關(guān)事務(wù)管理局與財(cái)政部門的管理權(quán)限不清；各級機(jī)關(guān)事務(wù)管理局與資產(chǎn)具體占有使用單位的管理權(quán)限不清；財(cái)政部門與行政事業(yè)單位主管部門的資產(chǎn)管理權(quán)限不清；我國事業(yè)國有資產(chǎn)具體占

6、有使用單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理與資產(chǎn)管理權(quán)限不清；國有資產(chǎn)管理的組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督職能被削弱，資產(chǎn)管理和財(cái)務(wù)管理相脫節(jié)。二是管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠規(guī)范，機(jī)構(gòu)不夠健全。從現(xiàn)實(shí)情況來看，我國部分事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理部門是財(cái)政部門，有的單位則是國有資產(chǎn)管理部門在管理；在省級，大部分省設(shè)有省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，負(fù)責(zé)本級行政機(jī)關(guān)的部分國有資產(chǎn)管理；省級以下，許多地方?jīng)]有設(shè)機(jī)關(guān)事務(wù)管理局；有一些機(jī)關(guān)事務(wù)管理局只管理本身的行政單位國有資產(chǎn)，而對大量的事業(yè)單位、社會團(tuán)體等的國有資產(chǎn)無法進(jìn)行管理；也有些單位沒有設(shè)置專門的國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)或?qū)Ｂ毜膰匈Y產(chǎn)管理人員。由于管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一、不規(guī)范，導(dǎo)致我國事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制不順

7、，管理職能主體缺位與越位并存。三是管理制度不完善?，F(xiàn)行的事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法，雖然對原有的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理實(shí)施辦法作了很大的改進(jìn)，對我國事業(yè)單位國有資產(chǎn)從形成、配置、使用、處置等各個環(huán)節(jié)作了原則上的規(guī)范，但沒有制定相關(guān)的配套政策和具體規(guī)定，尚未形成完整、規(guī)范的管理體系。到目前為止，我國事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理體制還不是很完善。針對目前我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀及存在問題，堅(jiān)持適合我國國情，分類管理，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理相結(jié)合，避免過度商業(yè)化等原則，以管理方式集約化、管理流程規(guī)范化、管理手段信息化、管理機(jī)構(gòu)專門化、管理規(guī)則法制化等為目

8、標(biāo)，建立健全以財(cái)政為主導(dǎo)的我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理新體制。一是協(xié)助立法機(jī)構(gòu)制訂、修改、完善相關(guān)的管理法律、法案，比如國有資產(chǎn)管理法，依照法律規(guī)定，制定相關(guān)的具體政策、規(guī)章制度；二是結(jié)合預(yù)算管理，把好國有資產(chǎn)初始配置關(guān)和期間均衡調(diào)劑關(guān)，制訂必要的使用定額、使用目標(biāo)、使用考核指標(biāo)體系，既約束自身的管理行為，又管束各單位的管理行為,真正使國有資產(chǎn)用得其所、用由績效，實(shí)現(xiàn)物盡其用。三是組織力量，定期進(jìn)行面上的資產(chǎn)清查、清理工作，開展國有資產(chǎn)使用評估工作，切實(shí)掌握國有資產(chǎn)規(guī)模和分布信息，建立數(shù)據(jù)庫，運(yùn)用國有資產(chǎn)的電子化信息管理系統(tǒng)，及時處理、處置、處分閑置資產(chǎn)、不需用資產(chǎn)、低效使用資產(chǎn)、已淘汰但仍有

9、一定價值的報廢廢置資產(chǎn)。要理直氣壯地強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)制處置權(quán)”，減少管理過程中的各種羈絆、阻撓。四是做好資產(chǎn)處置的規(guī)劃、審核、批復(fù)與國有資產(chǎn)收益的入庫工作，統(tǒng)籌組織共享資產(chǎn)的使用運(yùn)作工作，協(xié)助做好國有資產(chǎn)的政府采購、價值評估、公開拍賣工作。五是做好日常的監(jiān)督、檢查、調(diào)查工作，做好行政事業(yè)單位管理與使用情況的年度報告工作。四、事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)方案建議事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置是事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制改革的核心問題，本文重點(diǎn)對其提出方案建議。我國現(xiàn)行事業(yè)單位國有資產(chǎn)從管理級層來看，呈二級管理或不完備的三級管理狀況。二級管理是指財(cái)政部門一資產(chǎn)占有單位之間的直線管理，而三級管理從形式上是

10、指財(cái)政部門一資產(chǎn)委托管理機(jī)構(gòu)一資產(chǎn)占有單位的三層關(guān)系。就資產(chǎn)委托管理機(jī)構(gòu)來看，事業(yè)單位國有資產(chǎn)目前實(shí)際上沒有明確委托監(jiān)管機(jī)構(gòu)，大部分日常監(jiān)管工作由財(cái)政部門或事業(yè)主管部門（如教育部門、科技部門、衛(wèi)生部門等）分別行使，但很少有明確的規(guī)定?；谏鲜鲋T多因素及事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管模式的比較分析，本文提由以人民代表大會一政府財(cái)政部門一資產(chǎn)委托管理機(jī)構(gòu)資產(chǎn)占有單位為四個層級的資產(chǎn)分層管理模式，形成人民代表大會為頂層監(jiān)督，社會公眾參與，通過人大立法，授權(quán)財(cái)政部門統(tǒng)一歸口管理，政府有關(guān)部門和資產(chǎn)使用單位各負(fù)其責(zé)，中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一的科學(xué)高效的事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制，

11、其體制構(gòu)架如圖1所示。事業(yè)單位國有資產(chǎn)新的管理體制采用四層管理模式，在統(tǒng)一所有的基礎(chǔ)上分類監(jiān)管。第一層次：各級人民代表大會。人大作為事業(yè)單位國有資產(chǎn)的終極代表依法對資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管，從立法高度監(jiān)督資產(chǎn)專門管理機(jī)構(gòu)的行為，行使所有權(quán)職能。將人大納入事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，要完善“人大”內(nèi)設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，可以專門在人大常委會里設(shè)置資產(chǎn)監(jiān)管常設(shè)機(jī)構(gòu)。如果在“人大”新增監(jiān)督機(jī)構(gòu)可能性不大，成本也太高，可在“人大”財(cái)經(jīng)專門委員會下增設(shè)監(jiān)管事業(yè)單位國有資產(chǎn)的機(jī)構(gòu)。第二層次：各級政府部門。事業(yè)單位國有資產(chǎn)來源于財(cái)政撥款，為了將事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置使用環(huán)節(jié)的監(jiān)管有機(jī)地結(jié)合起來，我們考慮將事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管的第二個

12、層次的機(jī)構(gòu)設(shè)置于財(cái)政部門內(nèi)部?！叭舜蟆币婪▽⑹聵I(yè)單位國有資產(chǎn)交給政府財(cái)政部門實(shí)施監(jiān)督，政府和財(cái)政部門則置于“人大”的監(jiān)督之下，既符合我國國家政權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，又有利于強(qiáng)化事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理，實(shí)施頂層監(jiān)督，最大限度地提高政府公共管理水平，提高公共資產(chǎn)使用效率。第三層次：事業(yè)單位國有資產(chǎn)專業(yè)管理機(jī)構(gòu)。根據(jù)各類事業(yè)單位國有資產(chǎn)的特點(diǎn)，設(shè)置專門的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，在政府與使用單位之間形成一個緩沖層，不僅有利于資產(chǎn)的專業(yè)化管理，提高資產(chǎn)運(yùn)營效益，也有利于轉(zhuǎn)變政府職能，建立高效的職能型政府。專業(yè)管理機(jī)構(gòu)接受財(cái)政部門的領(lǐng)導(dǎo)，甚至雙方可以簽訂有關(guān)契約，實(shí)行受托（受約）管理與經(jīng)營。在資產(chǎn)管理上它以資產(chǎn)的所有者

13、形式出現(xiàn)，對資產(chǎn)占有單位的資產(chǎn)狀況實(shí)施管理與監(jiān)督，它和資產(chǎn)占用單位的關(guān)系是監(jiān)督與被監(jiān)督、資產(chǎn)所有者與占有者之間的關(guān)系。第四層次：資產(chǎn)占用單位。事業(yè)單位國有資產(chǎn)的資產(chǎn)占用單位在我國一般就是指事業(yè)單位，是事業(yè)單位國有資產(chǎn)的直接受益者、直接責(zé)任人，擁有事業(yè)單位國有資產(chǎn)的實(shí)際使用權(quán)，同時也對資產(chǎn)的安全完整及其績效負(fù)責(zé)。它們應(yīng)該在財(cái)政部門與資產(chǎn)專門管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督之下，通過建立一系列資產(chǎn)監(jiān)管和資產(chǎn)配置制度，加大其管理責(zé)任，促使其優(yōu)化資產(chǎn)占用，提高資產(chǎn)使用效率，建立政府監(jiān)管與自我監(jiān)管相結(jié)合，責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一的良性管理機(jī)制，建立資產(chǎn)管理責(zé)任制。五、結(jié)論事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制包括組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、產(chǎn)權(quán)的界定、資產(chǎn)的配置、各級政府出資人職責(zé)的劃分、各級監(jiān)管部門的權(quán)責(zé)設(shè)定等。本文在研究基本理論與前人成果的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)問題進(jìn)行重點(diǎn)研究并提出相應(yīng)改進(jìn)框架。參考文獻(xiàn)1史忠良,等.國有資產(chǎn)管理體制改革探索