人民調解協(xié)議司法確認制度的發(fā)展及其完善

1、人民調解協(xié)議司法確認制度的發(fā)展及其完善    摘要：人民調解協(xié)議司法確認制度是人民法院運用司法權對人民調解工作給予的一種有力支持和保障，同時也是對當事人的司法救濟和司法保障。人民調解協(xié)議司法確認制度已經(jīng)成為完善多元糾紛解決機制的重要內容，這一制度把“非訴訟”的人民調解和司法的強制力結合起來，對運用多種途徑解決糾紛起到了聚合作用。人民調解協(xié)議司法確認制度從實踐到制度的形成經(jīng)過了地方實踐、正式確立和程序完善三個階段，但是當前由于機制的不完善，人民調解協(xié)議司法確認制度還存在一些問題。為了充分發(fā)揮出人民調解協(xié)議司法確認制度應有的功能，我們還需從制度上加大和不斷完

2、善調解協(xié)議的司法確認機制。關鍵詞：人民調解協(xié)議；司法確認；多元糾紛解決機制；司法程序人民調解協(xié)議司法確認制度是指對于涉及的民事權利義務的糾紛，經(jīng)人民調解組織調解達成的具有民事合同性質的協(xié)議，經(jīng)調解組織和調解員簽字蓋章后，或雙方當事人簽署協(xié)議之后，如果雙方認為有必要，共同到人民法院申請確認其法律效力的制度。人民調解協(xié)議司法確認制度是完善多元糾紛解決機制的重要內容，這一制度把“非訴訟”的人民調解和司法的強制力結合起來，對運用多種途徑解決糾紛起到了聚合作用。這一制度目前仍然還有很多不完善的地方，亟待從制度上進行探索論證和解決。一、人民調解協(xié)議司法確認制度的形成脈絡人民調解協(xié)議司法確認制度從實踐到制度

3、的形成經(jīng)過了長時間的探索，筆者把其形成過程分為了三個階段。（一）司法確認制度的地方實踐司法確認制度是人民調解制度在司法實踐中不斷總結經(jīng)驗的結果。這項制度發(fā)端于甘肅省定西市法院系統(tǒng)的人民調解協(xié)議訴前司法確認試點。2007年1月21日，甘肅省定西市中院向定西市二屆人大一次會議所作的法院工作報告率先提出開展“人民調解協(xié)議訴前司法確認機制”試點的工作方案。2007年3月，定西中院確定在渭源縣法院的兩個人民法庭先行試點，并成立了改革領導小組，由此拉開了訴前司法確認機制改革試點。2007年5月29日，在總結先行試點經(jīng)驗的基礎上制定下發(fā)了關于開展“人民調解協(xié)議訴前司法確認機制”試點工作的通知，將試點擴大到渭

4、源縣法院和其他6個基層法院的8個人民法庭。2007年11月21日，定西市中級人民法院審委會討論通過關于人民調解協(xié)議訴前司法確認機制的實施意見（試行），決定將渭源縣人民法院等試點法院的經(jīng)驗向全市推廣。2008年5月，定西中院被最高人民法院確定為多元糾紛解決機制改革試點法院。2009年5月15日，甘肅省社會治安綜合治理委員會、甘肅省高級人民法院、甘肅省司法廳聯(lián)合下發(fā)關于推行人民調解協(xié)議訴前司法確認機制的意見面向全省推廣定西經(jīng)驗。司法確認試驗的定西模式也逐漸推向全國，例如廣州市花都區(qū)人民法院、公安分局、司法局和勞動與社會保障局2009年初聯(lián)合出臺關于建立訴前調解司法確認機制的意見，率先在廣東實施司法

5、確認試驗；廈門市中級人民法院2009年11月發(fā)布關于非訴訟調解協(xié)議司法確認的實施意見，在全市推廣思明區(qū)司法確認試驗等等。（二）司法確認制度的正式確立2009年7月24日，最高人民法院正式發(fā)布關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見（以下簡稱訴訟與非訴訟銜接的意見），將定西的司法確認模式面向全國實施。按照該意見的第二十條和第二十五條的規(guī)定，司法確認是指經(jīng)行政機關、人民調解組織、商事調解組織、行業(yè)調解組織或者其他具有調解職能的組織調解達成的具有民事合同性質的協(xié)議，經(jīng)調解組織和調解員簽字蓋章后，當事人可以申請有管轄權的人民法院確認其效力；人民法院依法審查后，決定是否確認調解協(xié)議的效

6、力；確認調解協(xié)議效力的決定送達雙方當事人后發(fā)生法律效力，一方當事人拒絕履行的，另一方當事人可以依法申請人民法院強制執(zhí)行。最高人民法院的這一司法解釋，標志著司法確認的地方實踐正式被認可，開始上升了全國性的制度改革。2010年8月28日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過的中華人民共和國人民調解法（以下簡稱人民調解法），采納了定西法院自2007年3月創(chuàng)新推行的“人民調解協(xié)議訴前司法確認機制”。該法第三十三條規(guī)定：“經(jīng)人民調解委員會調解達成調解協(xié)議后，雙方當事人認為有必要的，可以自調解協(xié)議生效之日起三十日內共同向人民法院申請司法確認，人民法院應當及時對調解協(xié)議進行審查，依法確認調解協(xié)

7、議的效力。人民法院依法確認調解協(xié)議有效，一方當事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當事人可以向人民法院申請強制執(zhí)行。人民法院依法確認調解協(xié)議無效的，當事人可以通過人民調解方式變更原調解協(xié)議或者達成新的調解協(xié)議，也可以向人民法院提起訴訟?！边@一規(guī)定將訴前司法確認機制正式法律化。司法確認制度由此正式入法，被確定為國家司法制度之一。        （三）司法確認制度的程序完善人民調解法頒布之后，為在司法實踐中更好地落實司法確認制度，經(jīng)過認真研究，起草了最高人民法院關于人民調解協(xié)議司法確認程序的若干規(guī)定（稿）。在起草過程中，

8、最高人民法院先后征求了全國人大常委會法工委、國務院法制辦、司法部、公安部等單位的意見，得到了各相關部門的大力支持和幫助。同時，最高人民法院召開了有關學者參加的專家論證會，進行了充分論證。2011年3月21日最高人民法院審判委員會第1515次會議通過關于人民調解協(xié)議司法確認程序的若干規(guī)定（以下簡稱司法確認規(guī)定）。根據(jù)人民調解法的規(guī)定，最高人民法院司法確認規(guī)定司法解釋對司法確認程序中的一些具體問題作了明確的規(guī)定，主要包括：司法確認案件管轄、申請司法確認的條件、案件受理、審查期限、審查方式、不予確認的情形、法律文書、效力、案外人權利救濟、費用、向司法行政機關及人民調解委員會通報情況、經(jīng)法院建立的調解

9、員名冊中的調解員調解達成協(xié)議后當事人申請確認如何辦理等。司法確認規(guī)定的出臺，進一步明確和細化了司法確認案件涉及的相關程序問題，有利于維護國家和社會公共利益、當事人及案外人的合法權益。通過規(guī)范對調解協(xié)議的審查與確認方式，有利于鼓勵當事人選擇人民調解途徑化解矛盾糾紛，進一步發(fā)揮人民調解在化解矛盾糾紛、維護社會和諧穩(wěn)定中的積極作用，對于進一步健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制產(chǎn)生積極影響。二、人民調解協(xié)議司法確認制度存在的問題人民調解協(xié)議司法確認制度是人民法院運用司法權對人民調解工作給予的一種有力支持和保障，同時也是對當事人的司法救濟和司法保障。使得人民調解制度煥發(fā)出法治的光芒這項制度又為老百

10、姓提供了一條可供選擇的糾紛解決機制，這樣可以減少訴訟，保障協(xié)議的有效執(zhí)行。但是當前由于機制的不完善，人民調解協(xié)議司法確認制度還存在一些問題。（一）司法確認申請主體過于局限首先，按照當前的規(guī)定，司法確認的申請主體只能是雙方當事人。人民調解法與司法確認規(guī)定均規(guī)定了經(jīng)人民調解委員會調解達成調解協(xié)議后雙方當事人共同向人民法院申請司法確認。該規(guī)定為人民調解司法確認機制設定了啟動程序，但問題就在“共同”上，司法確認規(guī)定對該“共同”沒有做進一步的解釋。但在實踐中，如果雙方當事人在簽署協(xié)議后，均對內容表示同意，則當事人均會自動履行而無需對方的催促或外界的施壓。當然就無需被強制執(zhí)行調解協(xié)議，更無需進行司法確認程

11、序。進行司法確認就是為了防止當事人隨意反悔而不履行協(xié)議，從而保障協(xié)議的履行。但現(xiàn)在非但沒有對當事人不愿履行調解協(xié)議的行為給予限制或強制，反而對此不誠信行為予以了法律上支持，從而使得調解協(xié)議變成一紙空文，對方當事人的合理預期利益立即喪失殆盡而得不到任何救濟?？梢哉f，當事人雙方共同申請這一前提條件，提升了當事人申請司法確認的門檻，限制了當事人提請法院確認的積極性，增加了一方當事人的反悔概率。其次，沒有規(guī)定人民調解組織享有申請權。人民調解組織為使矛盾雙方達成調解協(xié)議，將兩個原本對立不愿講和（顯然在開始調解時雙方當事人是不愿意相互妥協(xié)或者愿意妥協(xié)的欲望不是很強烈的，否則自己即可和解而無需將矛盾糾紛提起

12、至人民調解組織）的矛盾雙方調解勸服至自愿和解達成協(xié)議，顯然做了大量細致的工作。其工作目的是為了有效解決雙方當事人之間的糾紛，達到案結事了，實現(xiàn)社會和諧。但目前的法律和司法解釋卻未賦予其任何申請權來固定其自己工作成果。則其工作成果隨時可能因當事人的反悔而消失殆盡，顯然不利于充分調動人民調解員的工作積極性。（二）司法確認案件案由確定不明確最高人民法院司法確認規(guī)定沒有對人民調解協(xié)議確認案件的案由作出規(guī)定，司法實踐中法院受理人民調解協(xié)議確認案件，在確定案由上有兩種不同的做法，一種做法是以原爭議內容作為案由；另一種做法是按照最高人民法院民事案件案由規(guī)定確定案由為“人民調解協(xié)議糾紛”。筆者認為，這兩種案由

13、的認定都存在問題，前一種案由認定忽略了當事人已達成的調解協(xié)議具有民事合同性質并且法律關系發(fā)生變化這一情形。如果以原爭議確定案由，雖然便于解決當事人之間的原爭議，但會使人民調解員所做的大量調解工作趨于徒勞，違反了人民調解法立法本意；后一種案由認定混淆了人民調解法所規(guī)定的訴訟法律關系和確認法律關系，并且錯誤適用最高人民法院民事案件案由規(guī)定。原因是：人民調解法第三十二條規(guī)定：經(jīng)人民調解委員會調解達成協(xié)議后，當事人就調解協(xié)議的履行或者調解協(xié)議的內容發(fā)生爭議的，一方當事人可以向人民法院提起訴訟。該條規(guī)定的是對人民調解協(xié)議的訴訟，如果當事人對人民調解協(xié)議的履行、變更、撤銷、確認無效等發(fā)生爭議，應當以訴訟方

14、式解決，案由應當按照最高人民法院民事案件案由規(guī)定確定為“人民調解協(xié)議糾紛”，并分不同情形對應四個四級案由，分別是請求對人民調解協(xié)議履行、變更、撤銷、確認無效；而人民調解法第三十三條第一款規(guī)定的是對人民調解協(xié)議的司法確認，最高人民法院民事案件案由規(guī)定中并沒有相應的案由規(guī)定。因此，不能想當然的將訴訟法律關系混同于司法確認法律關系。        （三）沒有構建司法確認的審查標準關于司法確認的審查標準，人民調解法和最高人民法院司法確規(guī)定對此并未直接規(guī)定。最高人民法院司法確認規(guī)定規(guī)定了當事人申請司法確認時應如實陳述申請確認

15、的調解協(xié)議的有關情況，保證提交的證明材料真實、合法，而人民法院在審查中，認為當事人的陳述或者提供的證明材料不充分、不完備或者有疑義的，可以要求當事人補充陳述或者補充證明材料。但沒有明確審查人民調解協(xié)議的哪些內容。對人民調解協(xié)議進行司法確認應當遵循的標準與原則，學界有人認為是“合理合法、自愿平等、意思自治、適當干預”，還有人提出了“意思自治和合法性”等。在當前具體的司法確認審查實踐中，法官對調解協(xié)議進行全面審查的多，進行部分審查的少。為防止出現(xiàn)錯案或審查失誤，法官均對該調解協(xié)議涉及的事實和法律關系進行全面、嚴格的審查，不僅僅審查調解協(xié)議是否違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定和社會公共利益，是否損害國

16、家和集體利益及第三人的合法權益，還審查具體的事實內容和法律關系是否明確，這種全面的審查方式給當事人帶來一定的訴累。（四）缺乏相應糾錯救濟機制制度的設計不可回避的是對于過錯的補救，司法確認程序一樣需要補救措施。司法確認案件快速立案、即時結案，在方便了當事人的同時也必然具有容易出錯的弊端。確認調解協(xié)議效力的決定送達雙方當事人后即發(fā)生法律效力，一方當事人拒絕履行的，另一方當事人可以依法申請人民法院強制執(zhí)行。但如在決定書送達后，發(fā)現(xiàn)確因審查不嚴導致協(xié)議內容違法該如何處理？是允許當事人上訴、復議還是啟動審判監(jiān)督程序撤銷司法確認決定書由當事人另行提起訴訟？關于這些問題，訴訟與非訴訟銜接的意見和人民調解法沒

17、有規(guī)定，最高人民法院司法確規(guī)定也是僅規(guī)定了司法確認案件第三人的救濟途徑，對申請人沒有做出救濟規(guī)定，這導致司法確認錯誤后缺乏相關的法律依據(jù)進行救濟。三、人民調解協(xié)議司法確認制度的完善建議如上文所述，人民調解協(xié)議司法確認制度目前還存在著諸多問題。基于上文的分析，筆者分為可以從如下幾個方面完善我國的人民調解協(xié)議司法確認制度。（一）擴大司法確認申請主體的范圍為切實解決調解協(xié)議執(zhí)行效力問題，應當拓寬申請司法確認的主體。首先，規(guī)定任何一方當事人非經(jīng)對方當事人同意均可申請法院予以司法確認。人民調解法第三十三條設立初衷是為保障和確定當事人簽訂調解協(xié)議的完全自愿，但是其過度重視當事人的是否自愿，將導致司法實踐中

18、存在很大的漏洞，即可以被當事人惡意利用從而“合法”地規(guī)避人民調解協(xié)議的履行。因為按該條款，任意一方當事人的不申請，都將使對方申請司法確認程序落空。因此，該條款的設計顯然有違司法確認制度設立的初衷。而作為完全民事行為能力人，基于私法的有約必守規(guī)則，應如實兌現(xiàn)自己自愿做出的合法意思表示。故當事人不能無故反悔或不履行調解協(xié)議，使得善意的對方當事人為自己的這一不負責任的行為付出代價，喪失預期利益。法律保護當事人對其權利的自由處分權，卻也禁止當事人濫用處分權而給其他公民合法權利造成損害。若一方當事人對協(xié)議的達成確有異議，認為在此過程中其自愿原則受到侵犯，可在收到人民法院的受理通知書后，向受理法院提出證據(jù)

19、來證明其達成協(xié)議時的“非自愿”。其次，人民調解組織應當作為申請司法確認的主體之一。調解協(xié)議的當事人一旦怠于行使自己的權利，必將使達成的調解協(xié)議淪為一紙空文，進而使人民調解組織的辛勤工作成果付之東流。賦予人民調解組織申請司法確認的權利，有利于固定、保障其工作成果，便于督促當事人自覺履行調解協(xié)議，有利于調動調解人員的工作積極性。（二）規(guī)定司法確認案件的案由由于人民調解法第三十二條和第三十三條同時規(guī)定了訴訟與確認兩種情形，筆者認為受理人民調解協(xié)議司法確認案件，就必須要正確區(qū)分何種情形應當訴訟，何種情形應當確認，并以此決定案由?！霸V訟”與“確認”的最大區(qū)別在于“訴訟”解決當事人之間的權益之爭，而“確認

20、”并不存在當事人之間權益之爭。由于人民調解協(xié)議已將當事人之間的爭議化解，當事人并沒有對人民調解協(xié)議履行、變更、撤銷、確認無效等發(fā)生爭議，其僅需對調解協(xié)議進行司法確認，賦予執(zhí)行力，雙方并無其他爭議，此時應以人民調解協(xié)議司法確認來確定案由。案由如不明確，將對該類案件的立案工作帶來很多麻煩，目前許多基層法院將此類案件的案由確定為“申請確認人民調解協(xié)議”實際上并無法律依據(jù)。鑒于法律未對人民調解協(xié)議司法確認程序有明確的案由規(guī)定，考慮其與民事訴訟法中的民事特別程序非常相近。筆者建議最高人民法院民事案件案由規(guī)定第十部分“適用特殊程序案件案由”中增加一項案由即“申請確認人民調解協(xié)議”，或者對民事訴訟法進行修改

21、，增加一項程序為“人民調解司法確認程序”。        （三）明確“合法性審查為主、事實審查為輔”的審查標準筆者認為，對調解協(xié)議司法確認應以“合法性審查為主、事實審查為輔”作為法院審查司法確認案件的主要標準。這是因為：首先，在基層民調組織的協(xié)調下，當事人達成了的調解協(xié)議，是當事人意思自治的體現(xiàn)。它體現(xiàn)一種當事人之間私權利的處分。而法院對當事人達成調解協(xié)議的審查，卻代表一種國家公權利的適當介入。法院進行“監(jiān)護”的目的就是監(jiān)督和保護。其目的是保護協(xié)議當事人合法權利，同時也為了防止侵犯國家利益和其他人利益的情況發(fā)生。一

22、旦該調解協(xié)議被法院確認，則同法院其他生效裁判文書一樣，具有確定力、拘束力和強制執(zhí)行力。其次，我國的法規(guī)種類很多，涉及人們生產(chǎn)、生活的各個方面。我國基層民調組織的成員并非法律專業(yè)人士，他們對哪些是當事人可以自由處分，哪些又是涉及行政職權、當事人不能自由處分的領域并不一定能夠全面了解。在此基礎上當事人之間經(jīng)人民調解委員會主持調解形成的調解協(xié)議很可能出現(xiàn)違法的情況。再次，司法權只能保障當事人之間合法的民事行為。法院也應加強對調解協(xié)議的合法性審查力度，才能有效防止當事人之間惡意串通、虛假達成協(xié)議，從而侵犯國家利益和其他組織、個人利益的情況發(fā)生。因此，在對調解協(xié)議進行審查時，建議明確以法律審查為主，事實

23、審查為輔的原則，必要時，適當放松法律標準，向非正式糾紛解決規(guī)則讓步，避免介入對事實細枝末節(jié)的審查和認定。對調解協(xié)議中的斷尾條款以及未處理的項目，當事人提出來的，應在確認決定書上保留當事人必要的訴權。（四）建立相應糾錯救濟機制人民調解協(xié)議的司法確認程序屬于法院審判工作的組成部分，應接受法院已有的監(jiān)督和管理體系的監(jiān)督和管理，辦理確認案件也應受相關的辦案紀律、回避規(guī)定以及其他可適用于確認程序的規(guī)定和制度的約束。制度的設計不可回避的是對于過錯的補救，司法確認程序一樣需要正視補救措施。最高人民法院關于人民調解協(xié)議司法確認程序的若干規(guī)定僅賦予了案外人申請撤銷確認決定的救濟權，案外人認為經(jīng)人民法院確認的調解

24、協(xié)議侵害其合法權益的，可以自知道或者應當知道權益被侵害之日起一年內，向作出確認決定的人民法院提起訴訟。筆者認為，對于還未生效的司法確認決定書，一方當事人提出調解協(xié)議違法或是受脅迫的而非自愿的而申請撤銷司法確認決定書的，法院應該及時審查，對于情況屬實的，應有原審判組織及時做出不予確認的裁定書。對于已經(jīng)發(fā)生法律效力的，由當事人申請經(jīng)審查確有錯位或者雖未有當事人申請但司法確認的法院發(fā)現(xiàn)確有錯誤的，可以參照審判監(jiān)督程序，撤銷確認決定書。對于法院發(fā)現(xiàn)確有錯誤的，可按照民事訴訟法第177條之規(guī)定，啟動審判監(jiān)督程序，由同級人民法院院長或審判委員會宣布撤銷。對于當事人申請經(jīng)審查確有錯位，如果民事訴訟法第178

25、條“當事人對已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，認為有錯誤的，可以向上一級人民法院申請再審，但不停止判決、裁定的執(zhí)行”的規(guī)定，那啟動審判監(jiān)督程序就是上一級人民法院，這不僅會增加上一級法院的工作負擔，而且還會增加當事人的司法確認成本。對此筆者認為，基于司法確認程序不是嚴格意義上的訴訟程序，為了提高司法確認機制的效率，方便司法確認雙方當事人就近化解矛盾糾紛，對于司法確認的審判監(jiān)督程序應該統(tǒng)一由受理司法確認案件的法院啟動。對于經(jīng)審查，原確認確有錯誤的，人民法院應采用決定書撤銷原確認書，確認書被撤銷后，當事人以原糾紛起訴的，人民法院應依法予以受理。人民調解協(xié)議司法確認制度是近年來構建訴訟與非訴訟相銜接的矛盾

26、糾紛解決機制的一項重要的制度創(chuàng)新，矯正了人民調解的隨意性，架起了訴與非訴之間的橋梁，實現(xiàn)了司法與非訴調解之間的有效銜接，促進了訴訟與非訴訟銜接機制的不斷完善。人民調解法將人民調解協(xié)議司法確認制度正式寫入法律，為構建訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制奠定了法律基礎。但由于法律規(guī)定比較原則，司法確認規(guī)定等司法解釋對司法確認的程序規(guī)則等各項規(guī)定仍有許多空白，人民調解協(xié)議司法確認制度目前處于不完善的狀態(tài)。為了充分出發(fā)揮出人民調解協(xié)議司法確認制度應有的功能，我們還需從制度上加大和不斷完善調解協(xié)議的司法確認機制。        The Development and Perfection of Peoples Mediation and Judicial Confirmation SystemZHU Suming（Law School， Kunming University of Science and Technology， Kunming， 650111， Yunnan， China）Abstract：Peo