論我國轉(zhuǎn)移支付制度的完善

1、論我國轉(zhuǎn)移支付制度的完善         轉(zhuǎn)移支付（transfer），原意是指“轉(zhuǎn)移”、“轉(zhuǎn)賬”。狹義的轉(zhuǎn)移支付是指上級政府的財政收入轉(zhuǎn)做下級政府的收入來源以支付本級支出；廣義的轉(zhuǎn)移支付不僅包括上級政府對下級政府的收入轉(zhuǎn)移，也包括下級政府的收入向上級的轉(zhuǎn)移。我們常說的轉(zhuǎn)移支付一般是狹義的。，轉(zhuǎn)移支         轉(zhuǎn)移支付（transfer），原意是指“轉(zhuǎn)移”、“轉(zhuǎn)賬”。狹義的轉(zhuǎn)移支付是指上級政府的財政收入轉(zhuǎn)做下級政府的收入來源以支付

2、本級支出；廣義的轉(zhuǎn)移支付不僅包括上級政府對下級政府的收入轉(zhuǎn)移，也包括下級政府的收入向上級的轉(zhuǎn)移。我們常說的轉(zhuǎn)移支付一般是狹義的。，轉(zhuǎn)移支付數(shù)額在一些西方國家的中央（聯(lián)邦）財政支出中占有相當(dāng)大的比重，如日本的轉(zhuǎn)移支付支出約占全國財力的一半，美國為20。轉(zhuǎn)移支付已成為市場比較發(fā)達(dá)的國家處理中央與地方政府之間財政關(guān)系的普遍做法和基本方式。從財政的趨勢來看，轉(zhuǎn)移支付制度已成為分稅制財政體制的重要配套政策，這可在世界上分稅制較成熟的國家里找到大量的例證。在我國建立主義市場經(jīng)濟(jì)體制中，隨著1994年分稅制財政體制的實施，與之相配套的轉(zhuǎn)移支付制度尚有許多不完善的地方，這與系統(tǒng)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付相比還存在著較大的

3、差距，難以有效發(fā)揮財政調(diào)節(jié)作用。因此，立足我國國情，借鑒國外經(jīng)驗，建立適合我國國情的完善的轉(zhuǎn)移支付制度已經(jīng)十分迫切。 一立足我國國情，確定完善目標(biāo)及其基本原則 （一）我國完善轉(zhuǎn)移支付制度的國情基礎(chǔ)。 一個完善的轉(zhuǎn)移支付制度必須建立在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)條件下，但是，我國在財政經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財力狀況、地區(qū)間差異狀況等方面與發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家相比還有一定差距。我國在完善轉(zhuǎn)移支付的外部條件方面所具有的國情特點(diǎn)表現(xiàn)為： 1.我國政府職能范圍和承擔(dān)事權(quán)的特殊性。首先，我國是單一制國家，與實行聯(lián)邦制的國家相比，中央政府的職權(quán)要比地方政府大得多，以體現(xiàn)中央的集權(quán)領(lǐng)導(dǎo)，所承擔(dān)的事權(quán)以及相應(yīng)分配的財力所占比

4、重也要高于聯(lián)邦制國家，加之我國人口眾多，地域遼闊，更要強(qiáng)調(diào)中央的集權(quán)領(lǐng)導(dǎo)。在政權(quán)的級別設(shè)置上分為五級財政，多于大多數(shù)國家的三級財政。因此，在轉(zhuǎn)移支付的設(shè)置上，除了要處理好中央對省級轉(zhuǎn)移支付這一主導(dǎo)環(huán)節(jié)，還要充分考慮到省以下各級政府之間的轉(zhuǎn)移支付制度的建立。其次，從我國政府的活動范圍來看，由于我國是社會主義國家，除了承擔(dān)社會公共事業(yè)的管理、全國基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)以外，還要承擔(dān)國有資產(chǎn)管理任務(wù)，即政府兼有行政管理職能、經(jīng)濟(jì)管理職能以及國有資產(chǎn)管理職能。為了確保政府充分發(fā)揮各項職能，必須保證具有充分的財力以使政府的各項方針政策得以順利實施，否則，離開財力空談?wù)毮苁切胁煌ǖ摹?2.我國地區(qū)發(fā)展的不平衡

5、特點(diǎn)。我國作為一個多民族的國家，各地區(qū)條件差異很大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很不均衡，公共服務(wù)水平也有很大差距，并且這個差距有繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢。按人文發(fā)展這一綜合指標(biāo)來衡量，我國是目前世界上地區(qū)之間差距較大的四個國家之一，省際之間人均財政收入高低相距10倍，人均財政收入高低分布與經(jīng)濟(jì)實力的梯度相吻合，因而地方政府之間的行政能力、公共服務(wù)水平也相應(yīng)存在明顯差異，因此緩解地區(qū)差距尤其是增加對中西部地區(qū)的財政支持，是對轉(zhuǎn)移支付制度提出的現(xiàn)實需求。 3.我國尚屬不發(fā)達(dá)國家，財政收入的有限性制約著轉(zhuǎn)移支付的可動用資金。近幾年我國經(jīng)濟(jì)實力雖有所增強(qiáng)，基本上解決了12億人的溫飽，但由于人口基數(shù)較大，化程度較低等原因，我國

6、人均財力仍屬于低收入國家。從國際比較中看出，我國財政規(guī)模較小，從兩個比重，財政收入占GDP的比重平均只相當(dāng)于世界平均水平的13， 中央財政收入占財政總收入的比重1990年以來平均為40，與世界上大多數(shù)國家的60相差甚遠(yuǎn)，財政收入水平的低下導(dǎo)致我國連年赤字，嚴(yán)重財政職能作用的充分發(fā)揮，長此以往，將給轉(zhuǎn)移支付帶來掣肘。 4.地方政府既得利益剛性較強(qiáng)，調(diào)整難度大。現(xiàn)階段地方政府負(fù)擔(dān)著地方社會的管理，承辦地方社會公共事業(yè)保障、地方社會福利和地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等項職能，同時兼有轄區(qū)內(nèi)相當(dāng)龐大的國有資產(chǎn)所有者職能，這樣的雙重職能往往使地方政府成為該行政轄區(qū)的公共利益主體。我們必須正視地方政府為維護(hù)這種共同利

7、益主體所做的努力，扼制它是不現(xiàn)實也是不明智的。因此在建立轉(zhuǎn)移支付時，必須維護(hù)地方政府發(fā)展的積極性對經(jīng)濟(jì)的正面影響，不能簡單否認(rèn)地方既得利益。如果忽視它，轉(zhuǎn)移支付制度的完善就會扭曲走樣，對國家政策的實施就會形成種種阻力。 5.轉(zhuǎn)移支付配套體制的不完善。我國政府職能尚未轉(zhuǎn)變，法制建設(shè)尚未完備，財政體制尚未理順，具體表現(xiàn)為中央、地方財權(quán)與事權(quán)分配界線不夠清晰，稅收分配沒有真正做到合理化、正?；?，直接影響到轉(zhuǎn)移支付的公開、公正、規(guī)范。因此，不能否認(rèn)我國轉(zhuǎn)移支付制度的建立與完善正處于與各項經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善的同步進(jìn)行中。 （二）確立轉(zhuǎn)移支付的完善目標(biāo)及其原則。 1.轉(zhuǎn)移支付所追求的目標(biāo)是實現(xiàn)地方政府公

8、共服務(wù)能力或水平的均衡。縱觀世界各國，這種均衡的實現(xiàn)只是各地政府的基本行政能力大體一致，世界上轉(zhuǎn)移支付相當(dāng)發(fā)達(dá)完善的日本、澳大利亞也沒有實現(xiàn)完全等同。從我國現(xiàn)實情況來看，由于社會公共服務(wù)能力高低懸殊，我們只能將實現(xiàn)社會公共服務(wù)均等化作為遠(yuǎn)期目標(biāo)。目前，轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)應(yīng)為逐步調(diào)整各地區(qū)之間的橫向不平衡、縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距，促進(jìn)區(qū)域間的均衡發(fā)展。重點(diǎn)用于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，能源、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施以及、醫(yī)療、就業(yè)培訓(xùn)等社會保障事業(yè)。在均衡目標(biāo)的實現(xiàn)上應(yīng)分三步走：初始階段，除了國防費(fèi)用、行政經(jīng)費(fèi)、教育經(jīng)費(fèi)等少數(shù)項目達(dá)到均等化標(biāo)準(zhǔn)之外，其他公共服務(wù)開支均應(yīng)達(dá)到較低標(biāo)準(zhǔn)；第二階段，將公共服務(wù)開支均等化的項

9、目逐漸擴(kuò)大到科技、衛(wèi)生、社會保障等開支；第三階段，實現(xiàn)全部公共開支項目達(dá)到全國的均等標(biāo)準(zhǔn)。 2.轉(zhuǎn)移支付制度的完善原則。 （1）公平優(yōu)先、兼顧效率原則。針對我國地區(qū)間財政能力、 公共服務(wù)水平差距大的特點(diǎn)，在完善轉(zhuǎn)移支付的過程中應(yīng)公平優(yōu)先。因為轉(zhuǎn)移支付作為政府的調(diào)控手段，本身就是用來彌補(bǔ)市場缺陷，解決社會公平，加之我國面臨不斷擴(kuò)大的地區(qū)差距，公平優(yōu)先是我們的首要選擇。為遵循這一原則，我們在確定轉(zhuǎn)移支付資金的分配規(guī)模上，應(yīng)堅持與地方財政需要成正相關(guān)關(guān)系，與財政能力成負(fù)相關(guān)關(guān)系。在轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)安排上要突出強(qiáng)調(diào)一般性轉(zhuǎn)移支付，主要解決地方財力的總量不足，同時輔之與專項補(bǔ)助以兼顧效率。另外，在力求縮小地

10、方差距的前提下不能忽視效率，使轉(zhuǎn)移支付制度既要保證中央和地方責(zé)權(quán)利上的合理劃分，又要充分調(diào)動地方的積極性，避免絕對的公平，使經(jīng)濟(jì)效率高的省份能獲得更多的轉(zhuǎn)移支付資金。 （2）規(guī)范化、法制化原則。 規(guī)范化是轉(zhuǎn)移支付制度本身的客觀要求，沒有規(guī)范化就談不上是正規(guī)的轉(zhuǎn)移支付。我國現(xiàn)行過渡的轉(zhuǎn)移支付制度中的基數(shù)法，積累了多年的人為核定的數(shù)字，離客觀性的基本要求相差甚遠(yuǎn)。規(guī)范化要求轉(zhuǎn)移支付的以形式確定，一經(jīng)確定不能隨意更改，規(guī)范化還要求在轉(zhuǎn)移支付的實施過程中力求客觀，排除任何人為因素的影響，同時還要求轉(zhuǎn)移支付的有關(guān)數(shù)字必須精心設(shè)計、反復(fù)測算、真實可靠。轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范化還要以法律做保證，將其作為財政體制的一

11、部分，形成財政法規(guī)的一種，全國上下必須嚴(yán)格執(zhí)行、嚴(yán)格遵循法定審批程序，嚴(yán)格排除我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付中廣泛存在的隨意性。 （3）完善轉(zhuǎn)移支付的漸進(jìn)性原則。 我國在完善轉(zhuǎn)移支付的進(jìn)程中應(yīng)分步制定實施辦法，分階段確立完善目標(biāo)。在實施步驟上，我國的各項改革一般遵循漸進(jìn)式原則，即從初始階段與原有體制的銜接經(jīng)過過渡階段直至打破原有格局真正形成全新的體制。因此，轉(zhuǎn)移支付制度的完善過程也應(yīng)遵循這種漸進(jìn)性，在轉(zhuǎn)移支付制度的總體目標(biāo)設(shè)定、規(guī)模的確立、計算方法的采用等方面，都要盡量體現(xiàn)這種漸進(jìn)性。 二完善我國轉(zhuǎn)移支付制度的外部條件 完善轉(zhuǎn)移支付制度不僅僅是財政分配本身的問題，它離不開必要的財力支撐和政治經(jīng)濟(jì)體制支撐，否

12、則，只能空談轉(zhuǎn)移支付。針對我國財力不足，政府職能界線界定不清等情況，完善轉(zhuǎn)移支付就應(yīng)從此入手，盡量給轉(zhuǎn)移支付的完善創(chuàng)造適宜的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境。 （一）挖掘財源、適度提高“二個比重”。 從國外經(jīng)驗中我們得知，國際上實行規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度國家的財政收入占國民生產(chǎn)總值的比重，特別是中央財政收入占全部財政收入的比重都較高，從而對轉(zhuǎn)移支付制度的實施奠定了基礎(chǔ)。從我國財力不足的狀況看，很難對轉(zhuǎn)移支付制度的實施提供充足的經(jīng)濟(jì)條件。因此，“二個比重”的提高直接決定著我國轉(zhuǎn)移支付的前途和命運(yùn)。所以，我們應(yīng)加大改革力度，提高政府的可支配財力。目前，在稅收制度不能做大的變動、稅源不能整體提高的前提下，我們應(yīng)從三方面挖掘財

13、源：一是加強(qiáng)稅收征管，堵塞偷逃稅款的漏洞；二是加快國有改革，改變目前國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益差的現(xiàn)狀，將企業(yè)真正推向市場，提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，從根本上培植財源；三是將分散于地方的預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)管理，使地方、部門、單位自行支配的財力為國家集中財力。如果這一轉(zhuǎn)換順利完成，我國將增加一筆相當(dāng)可觀的財力，從而改變藏富于地方的現(xiàn)狀。 （二）劃分事權(quán)是建立科學(xué)的、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度的前提條件。 加快政府職能的改革，改革過去傳統(tǒng)體制下政府包攬一切的做法，減少政府對企業(yè)的干預(yù)，政府將主要職能放到提供公共服務(wù)上來，運(yùn)用分配手段強(qiáng)化公共投資，為企業(yè)競爭創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。在事權(quán)的具體劃分上應(yīng)遵循以下原則：其一，統(tǒng)一領(lǐng)

14、導(dǎo)、分級管理原則。在單一制國家的前提下，必須強(qiáng)調(diào)中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證各項方針政策的貫徹實施，體現(xiàn)中央的宏觀調(diào)控能力，協(xié)調(diào)重大比例關(guān)系。同時，針對我國的國情特點(diǎn)，因地制宜發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，實行分級管理。其二，財權(quán)與事權(quán)相對應(yīng)，一級事權(quán)必須有一級財權(quán)作保證。在此原則下，中央政府的主要職責(zé)是保證和維護(hù)國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會的整體協(xié)調(diào)和穩(wěn)定發(fā)展，負(fù)責(zé)涉及全國資源、基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)建設(shè)、管理和維護(hù)，掌握對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控權(quán)，對國有資產(chǎn)的管理權(quán)。在事權(quán)清晰的基礎(chǔ)上，中央財政就要承擔(dān)國家安全、外交、中央國家機(jī)關(guān)運(yùn)行所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展，實施宏觀調(diào)控所需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。地方政

15、府的主要職責(zé)是保證中央政府政令暢通，貫徹執(zhí)行中央政府的一系列宏觀調(diào)控政策，支持一定時期內(nèi)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、科技、社會事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)，協(xié)調(diào)基層政府之間的社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系。同樣道理，地方政府相應(yīng)地承擔(dān)本地區(qū)政府機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，負(fù)責(zé)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)事業(yè)發(fā)展所需支出。 （三）加快完善我國轉(zhuǎn)移支付實施的配套改革。 轉(zhuǎn)移支付的完善進(jìn)程依賴于相應(yīng)配套改革的步伐。在分稅制改革上，我國的分稅制雖然初步建立起了大體框架，但距規(guī)范的分稅制還有一定距離，除了上述提到由于政府事權(quán)界定不清而產(chǎn)生的財力分配不清外，在具體的稅種劃分上、地方稅收體系的完善上，仍存在很多問題。在稅種劃分方面主要存在問題表現(xiàn)在：一是沒有打破按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分稅

16、種的格局，如企業(yè)所得稅的劃分是將中央企業(yè)的所得稅作為中央稅，而地方所屬企業(yè)作為地方稅；二是沒有打破按行業(yè)劃分稅種的局面。國家壟斷性行業(yè)的營業(yè)稅，如鐵道部、銀行總行的營業(yè)稅仍歸為中央稅，使?fàn)I業(yè)稅不能徹底成為地方稅的來源。在地方稅收體系的建立方面，主要是還未形成一個穩(wěn)定的地方稅體系，除了上述應(yīng)劃給地方的稅種沒有給地方之外，有些應(yīng)開征的稅種尚未開征，如遺產(chǎn)稅、證券交易稅等。這種不徹底的分稅制不但不符合政企分開的內(nèi)在要求，影響財力分配的合理化，更使轉(zhuǎn)移支付建立在不規(guī)范的初次分配基礎(chǔ)之上，使轉(zhuǎn)移支付這種再分配里面包含著固有的不合理成份。針對以上問題，分稅制的進(jìn)一步完善應(yīng)將重點(diǎn)放在稅種的進(jìn)一步劃分上，即將

17、有利于中央集中財力、有利于中央實施宏觀調(diào)控的稅種，如消費(fèi)稅、關(guān)稅繼續(xù)劃為中央稅之外，將營業(yè)稅、資源稅等與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的稅種真正、徹底地劃歸地方。除繼續(xù)將增值稅作為共享稅之外，取消按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅的辦法，將企業(yè)所得稅作為共享稅。另外，還要進(jìn)一步完善地方稅體系，加快開征遺產(chǎn)稅、社會保障稅等以開辟地方財源，培植地方經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)?？傊瑢⑽覈侄愔萍{入規(guī)范化軌道，不但有利于穩(wěn)定政府間財政分配關(guān)系，也為規(guī)范我國轉(zhuǎn)移支付鋪平了道路。     加快改革我國預(yù)算體制是轉(zhuǎn)移支付完善的又一配套改革。在預(yù)算體制的改革上，一是要加快推廣復(fù)式預(yù)算。我國的復(fù)式預(yù)算

18、中，預(yù)算支出科目的設(shè)置雖然按具體用途分類，但設(shè)置不盡，科目之間互有交叉，沒能體現(xiàn)政府職能分             加快改革我國預(yù)算體制是轉(zhuǎn)移支付完善的又一配套改革。在預(yù)算體制的改革上，一是要加快推廣復(fù)式預(yù)算。我國的復(fù)式預(yù)算中，預(yù)算支出科目的設(shè)置雖然按具體用途分類，但設(shè)置不盡，科目之間互有交叉，沒能體現(xiàn)政府職能分工的明確化。而復(fù)式預(yù)算將財政支出按性質(zhì)編列，按經(jīng)常性支出與建設(shè)性支出分列二個預(yù)算，避免相互交叉，更能體現(xiàn)政府職能分工，進(jìn)一步將財政分配科學(xué)化、規(guī)范化。只有在此基礎(chǔ)上，

19、我國轉(zhuǎn)移支付才能真正走上正軌。二是要盡快實行零基預(yù)算編制，取消以往編制預(yù)算的基數(shù)法，將以往年度的收支因素排除在新的年度預(yù)算之外，這樣，有利于按現(xiàn)行因素來編制預(yù)算，而轉(zhuǎn)移支付的核定正是要求建立在這樣一個公平客觀的基礎(chǔ)之上。 三現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的具體完善措施 在創(chuàng)造完善轉(zhuǎn)移支付外部環(huán)境的基礎(chǔ)上，更重要的還是從轉(zhuǎn)移支付本身入手，從其具體模式、規(guī)模的確定上，從結(jié)構(gòu)的安排上，從轉(zhuǎn)移支付資金的具體測算上以及資金的管理上進(jìn)行系統(tǒng)的安排。 （一）首先要改革我國現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付模式，實行以縱向轉(zhuǎn)移為主，縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付模式。 政府之間的轉(zhuǎn)移支付就其實質(zhì)而言，是各地區(qū)間橫向的財力再分配關(guān)系，即經(jīng)濟(jì)上較發(fā)達(dá)的地區(qū)把

20、政府組織的部分收入轉(zhuǎn)移給經(jīng)濟(jì)較落后的地區(qū)。但是，由于這種財力再分配行為不是各地區(qū)政府之間的自發(fā)的授受關(guān)系，而是表現(xiàn)為國家意志，所以沒有任何一個國家的政府轉(zhuǎn)移支付制度采取單一的各地區(qū)政府之間財力的平行轉(zhuǎn)移。根據(jù)國際上的經(jīng)驗，政府間轉(zhuǎn)移支付的模式有兩種：一種是單一的自上而下的縱向財政平衡，即上級政府通過特定的財政體制把各地區(qū)所創(chuàng)造的財力數(shù)量不等地集中起來，再根據(jù)各地區(qū)財政收支平穩(wěn)狀況和實施宏觀調(diào)控政策的需要，將集中起來的部分財政收入不等地分配給各地區(qū)，以此實現(xiàn)各地區(qū)間的財力配置的相互均等。實際上，我國長期以來就是通過這種方式實施政府間轉(zhuǎn)移支付的。而且，目前世界上多數(shù)國家的政府間轉(zhuǎn)移支付也都是采取這

21、種方式進(jìn)行的，區(qū)別在于我國以往實行的單一縱向的轉(zhuǎn)移支付制度缺乏必要的規(guī)范，透明度較低、穩(wěn)定性差，而其他國家則將其法制化了。另一種方式是以縱向為主、縱橫交錯的財政平衡，即對于政府間的轉(zhuǎn)移支付，中央不僅統(tǒng)一立法，并且直接通過特定手段進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，但同時又負(fù)責(zé)組織地區(qū)之間的直接轉(zhuǎn)移支付。其中縱向的轉(zhuǎn)移支付側(cè)重于實現(xiàn)國家的宏觀調(diào)控目標(biāo)，橫向的轉(zhuǎn)移支付則主要用于財政落后地區(qū)公共開支不足。 我國應(yīng)將現(xiàn)有單一縱向轉(zhuǎn)移模式改為以縱向為主，縱橫交錯的模式。在這種模式下，中央政府支持地方政府參與部分轉(zhuǎn)移支付，貢獻(xiàn)省按依法的結(jié)果向接受援助的地方政府直接劃撥資金，增加了地區(qū)之間的相互支援，也就是將過去的“暗補(bǔ)”改為“

22、明補(bǔ)”，不但激勵了富省也鞭策了窮省，更符合我國地區(qū)之間差距較大的國情特點(diǎn)。其操作方式的初步設(shè)想為：第一步，按人均財政能力劃分五個檔次：即超過平均數(shù)13、超過36、超過69、超過915、超過15 以上五級；第二步，確定富省的貢獻(xiàn)數(shù)，即按上述五級依次確定，將超過平均數(shù)的20、30、40、50、60貢獻(xiàn)給窮省。為體現(xiàn)計算上的進(jìn)一步合理，可以采取超額累進(jìn)計算方法。 （二）適度提高轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模。 轉(zhuǎn)移支付規(guī)模是指上級政府可以用做轉(zhuǎn)移支付的資金占其可控范圍內(nèi)的全部政府財力的比重，其大小反映了上級政府均衡各地財政支出水平的資金撥付能力。一般來說，在各地由收入能力引起的支出水平相差懸殊的情況下，上級政府

23、所集中用于轉(zhuǎn)移支付的財力越充足，就越能充分發(fā)揮均衡和調(diào)控作用，但并不是說規(guī)模越大越好，這里有一個適度問題。如果轉(zhuǎn)移支付規(guī)模太小，一是不能較好地保證中央的宏觀調(diào)控，二是似乎不值得為此建立一個成本較高的、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付體系；如果規(guī)模太大，又要影響到地方發(fā)展的積極性和自主性。 一般說來，轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模一方面取決于政府間財力劃分的縱向非均衡程度、各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非均衡程度以及區(qū)域公共服務(wù)的受益溢出程度，另一方面，取決于政府間財力的初次分配狀況，其中主要問題是中央政府的可控財力程度。我國現(xiàn)階段影響轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的因素眾多，并且影響其增加與減少的因素并存：首先，我國屬于單一的中央集權(quán)制國家，要求中央政府財力

24、很多；其次，我國在存在固有的縱向不平衡的同時，橫向地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距很大；再次，我國當(dāng)前“二個比重”降低，中央可控財力不足，加之地方利益的剛性等等。綜合影響到轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的確定上也要堅持適度的原則，既要確保中央政府有能力資助貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，以及這些地區(qū)的各項基本公共服務(wù)達(dá)到基本水平，又要防止規(guī)模過大影響地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。 轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的測定應(yīng)以我國近期轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)為依據(jù)，首先在最基本、最必要的項目上如行政、國防、開支上達(dá)到大體均衡，然后逐步擴(kuò)大其范圍，相應(yīng)擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。根據(jù)以往的數(shù)字，1990年1993年轉(zhuǎn)移支付占全國財政支出不足20，占中央財政支出40以下，1994年分別為41.2

25、4和57.66，1995年為37.14和55.46，1996年為35.98和54.76。在以往年度轉(zhuǎn)移支付數(shù)字的基礎(chǔ)上，考慮到我國目前稅種劃分只能結(jié)構(gòu)性調(diào)整，總體稅負(fù)不能有大的提高，但預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)管理將會使財政收入占GDP的比重大幅度提高， 加之隨著國有內(nèi)在活力的開發(fā)，經(jīng)濟(jì)效益的不斷提高，新增財力的不斷增加，“九五”期間，轉(zhuǎn)移支付可望由目前轉(zhuǎn)移支付占財政支出的40，占中央財政支出的55，分別提高到45和60，當(dāng)然，這也需要一個漸進(jìn)的過程。在調(diào)整“二個比重”的過程中應(yīng)以增量調(diào)整為主，適當(dāng)照顧地方經(jīng)濟(jì)利益。 （三）在轉(zhuǎn)移支付資金的結(jié)構(gòu)安排上要以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，專項轉(zhuǎn)移支付為輔。 參照國

26、際慣例，立足我國國情，在“公平優(yōu)先、兼顧效率”的原則指導(dǎo)下，我國目前的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)以一般性補(bǔ)助為主，專項補(bǔ)助為輔。因為，一般性補(bǔ)助沒有給地方政府規(guī)定資金的具體使用方向，只是成為政府財力的一種補(bǔ)充，下級政府對這項資金有較大的支配權(quán)，主要目的是用來平衡地方預(yù)算，滿足地方履行職能的基本開支需要，使地方達(dá)到起碼的公共服務(wù)水平。因此，一般性轉(zhuǎn)移支付更能體現(xiàn)公平。與一般性轉(zhuǎn)移支付不同，專項轉(zhuǎn)移支付由于規(guī)定了轉(zhuǎn)移支付資金的使用用途，有的甚至附帶一些條件，下級政府只能在規(guī)定項目中使用轉(zhuǎn)移支付資金，因此，專項轉(zhuǎn)移支付更能體現(xiàn)上級政府的政策意圖，貫徹產(chǎn)業(yè)政策，更有效地配置資源，保證經(jīng)濟(jì)高效運(yùn)行，因此，更能體現(xiàn)效率原則。 由于一般性補(bǔ)助沒有具體使用用途，操作的關(guān)鍵在于如何分配。我國目前應(yīng)采用國際上廣泛采用的規(guī)范的“因素法”計算收支差額進(jìn)行補(bǔ)助。至于專項補(bǔ)助，我們應(yīng)在現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付種類的基礎(chǔ)上對其重新進(jìn)行分類：第一類，中央委托事務(wù)撥款