國家公園,美國經驗

1、國家公園,美國經驗國家公園已經成為“美國之美 ”的一張名片，世界各地的游客慕名匯聚而來，游覽黃石、大峽谷、優(yōu)勝美地這樣全球地標性的自然保護地。美國這么美的一個因素是：美國是世界公認的最早以國家力量介入文化與自然遺產保護和最早建立國家公園管理體系的國家，也是文化與自然遺產保護較為成功的國家。根據美國1970 年頒布實施的國家公園事業(yè)許可經營租約決議法案：“國家公園體系是不管現在還是未來，由內政部長通過國家公園管理局管理的以建設公園、文物古跡、歷史地、觀光大道、游憩區(qū)等為目的的所有陸地和水域。 ”美國國家公園體系是目前全球規(guī)模最大、制度最先建立、最完善的?，F在，美國國家公園管理局管理著18 個類型

2、， 62 個國家公園，391 個國家公園體系成員，12000個歷史遺址和其它建筑，8500 座紀念地和紀念館，美國的文化與自然遺產精華悉數被打包入“園”，構成了美國之美的要素。面對曾經自然優(yōu)美的美國大陸遭受工業(yè)化帶來的嚴重的生態(tài)破壞，在以被譽為“ 美國國家公園之父 ”的約翰 ?繆爾為首的一些人的積極活動下，美國于1872 年通過黃石法案（ Yellow stone Act），成立了全球第一個國家公園，又于1916年成立了全球最早的國家公園管理局（ National Park Service，簡稱 NPS ）。從此，在國家公園體系的庇護下，美國文化與自然遺產中的精華得到了有效保護。美國家公園的管

3、理體制如今，美國國家公園體系各成員單位總占地面積33.74萬平方公里，占美國國土面積約3.64% 。每年接待的游客超過 3 億人次， 2010年財政預算約25 億美元，并形成了完善的管理框架。美國內務部設有8 個國家局（相當于中國由部委管理的副部級國家局）：國家公園管理局、野生動物及魚類管理局、土地管理局、美國地質調查局、土地圍墾局、礦產管理局、露天采礦辦公室、印第安事務管理局。其中，國家公園管理局下轄10 個區(qū)域管理局、1 個巡護員培訓中心、1 個解說規(guī)劃中心和1 個規(guī)劃設計服務中心。美國國家公園體系管理架構美國國家公園體系的管理特點可以用 “統(tǒng)一、規(guī)范、公益”三個關鍵詞來總結。 “統(tǒng)一 ”

4、是指，美國國家公園嚴格按照 “一地一主 ” 、“一地一牌 ”進行管理，且所有國家公園的規(guī)劃設計由國家公園管理局下設的丹佛規(guī)劃設計中心統(tǒng)一負責。 丹佛規(guī)劃設計中心的技術人員包括風景園林、 生態(tài)、地質、水文、氣象等各方面的專家學者，還有經濟學、社會學、人類學家。規(guī)劃設計在上報前，首先向地方及州的當地居民廣泛征求意見，否則參議院不予討論?！耙?guī)范 ” ，即各方面制度完備，不但建立了十分科學務實的機構和制定了詳細的管理規(guī)則，也具備了完善的管理方法和管理體制，且只有被國會批準才能成為國家公園?！肮?”，即特別突出公益性，門票價格極其低廉，且在帶動周邊社區(qū)發(fā)展和鼓勵公眾參與公園管理上成效卓著。美國國家公園

5、的門票一般是10 美元/車或 5 美元 /人。美國國家公園管理局承擔的功能和任務非常多樣化。首先是野生動植物保護功能。國家公園是各種珍稀物種的庇護地，美國面臨威脅或瀕臨滅絕大多能在國家公園里發(fā)現蹤影。其次是休閑游憩功能。提到美國國家公園，給人的第一聯想是家庭露營、登山、欣賞珍稀植物群落和動物種群、欣賞遠離文明的荒野之美。為人民開展各種休閑活動提供場所，并提供親近大自然的切身體驗，是國家公園提供的重要生態(tài)服務功能。此外，美國國家公園管理局還直接管理了 84 萬平方公里的國土，而且除了土地資源和動植物資源以外，美國國家公園還管理著其相關的旅游資源、水資源和地熱資源的開發(fā)利用。在美國，教育公眾是一個

6、令人興奮又非常重要的事情，特別是教育青少年提高對保護自然資源的認識。因此，環(huán)保教育是其諸多服務中最重要的內容之一。在美國國家公園管理局有人數眾多的專業(yè)人員，其專長涵蓋對相關法規(guī)的闡釋、執(zhí)法及自然資源管理，同時還包括公園警察、救火員、生物學家、生態(tài)學家、歷史學家、維修工程師、建筑師以及許多其他的專業(yè)領域。國家公園擁有近6000 名森林看護人，其中半數是受過訓練的執(zhí)法專業(yè)人員，他們同時亦是具有專業(yè)水準的看護人。近半數的國家公園管理局的工作人員為維護人員，這些人員基本上是當地征募的，他們整個職業(yè)生涯中將工作在某一特定公園。美國國家公園除了員工體系外，還建立了志愿者計劃，每年幾十萬志愿者幫助恢復或者重

7、建生態(tài)系統(tǒng)，甚至修建道路等，為聯邦政府節(jié)省了上百萬美元的開支。美國人民公認：國家公園是大自然賦予我們最珍貴的財富和遺產。因此，美國國家公園義不容辭的承擔了科研功能，對世界各地的科學家和學術團體非常開放，為他們提供各類數據，并積極拓展與學術機構的合作制度，通過全國性學術中心為各類學術研究提供設施，為各類大學的教師提供便利。美國國家公園如何規(guī)劃美國按照嚴謹的程序來對公園進行規(guī)劃。如何確定景觀值得實施聯邦政府級、州級、及地區(qū)級的保護呢？如果對其實施聯邦政府級的保護，何種機構來領導這項工程呢？美國國家公園的資源評估標準，或者叫“準入標準 ”，包括：國家級的重要性、獨特的位置、獨有的景觀、多樣化的生物種

8、類，稀有的植物/物種、景觀質量、歷史重要性。因為建設和運營國家公園對財政資金的占用是很大的，國家公園體系接收新成員必須考慮可行性。為此，美國在將文化和自然遺產地納入國家公園體系時非常慎重，候選地必須滿足四項標準：國家重要性、適宜性、可行性和不可替代性。其中可行性指一個候選地要進入國家公園體系，必須兼?zhèn)鋬蓚€條件：一是具備足夠大的規(guī)模和合適的邊界以保證其資源既能得到持續(xù)性保護，同時也能提供美國人民享用國家公園的機會；二是美國國家公園管理局可以通過合理的經濟代價對該候選地進行有效保護。對于可行性的考察，一般考慮如下因素：占地面積、邊界輪廓、對候選地及臨近土地現狀和潛在的使用、土地所有權狀況、公眾享用

9、的潛力、（包括獲取土地、發(fā)展、恢復和運營的）各項費用、可達性、對資源現狀和潛在的威脅、資源的損害情況、需要的管理人員數目、地方規(guī)劃和區(qū)劃對候選地的限制、地方和公眾的支持程度、命名后的經濟和社會經濟影響，可行性評價還將考慮國家公園管理局在資金和人員方面的限制。有一些區(qū)域已通過國會認定作為國家公園體系的附屬，但由其他機構按照與國家公園管理局達成的合作協議實施管理，它們不算是國家公園體系的成員。特別要強調的是，如果其他模式能提供充分的保護和公眾欣賞機會，那么一般不會將其納入到國家公園體系中來，以最小化國家公園規(guī)模而節(jié)省州政府開支。因為高度強調公益性的理念，國家公園的三條資金來源渠道（財政渠道、市場渠

10、道、社會渠道）中，主渠道是聯邦財政經費（約占 70% ），國家公園的門票歷來低價且明確門票收入主要用于資源保護。在資金機制上，較為完善的法律體系確保了國家公園主要的資金來源，確保了國家公園非營利性公益機構的管理模式。同時，特別是近些年來，國家公園的發(fā)展得到了社會各界的廣泛關注，美國的稅收法規(guī)大力鼓勵個人和組織進行捐贈，大大減輕了聯邦政府的財政負擔。目前美國雖然實施門票收費制，但收費很低，門票的價格受到嚴格限制且僅有1/3 的國家公園需要買門票，2/3 處于免費狀態(tài)。國家公園的發(fā)展歷程主要就是通過妥善處理以下關系解決各種困擾的歷程：1.中央政府與地方政府之間的關系 一般而言，遺產資源根據重要性分

11、級所有、分級管理，使命各有側重。2.不同政府部分之間的關系 依據產權關系分部門所有，依據資源性質使命各有側重。3. 資源保護與經營開發(fā)之間的關系 資源保護和提供公益服務是根本，經營開發(fā)是為之服務的手段。4.管理機構和民間組織之間的關系 管理機構需要民間組織在財力和人力的幫助和在管理上的監(jiān)督。5.簡單愉悅公眾和全方位為公眾服務之間的關系 必須拓展為公眾服務的領域同時引導公眾更全面深入地利用遺產資源。美國國家公園的理念和使命美國之所以能形成處理這些關系的有效模式，主要原因是其很清晰的管理理念 我們可以稱之為自然文化遺產管理的 “美國理念 ” ：根據自然文化遺產資源的公益性質確定資源的使命（ mis

12、sion ），然后建立與使命相應的資金機制、管理機制、經營機制、監(jiān)督機制等，以保證管理手段、管理能力與管理目標相適應。而且，這種理念從國家公園建立之初就被一以貫之，我們從鐫刻于黃石公園的大門上約翰?繆爾倡導的自然保護宗旨“ 為了人民的利益和快樂” 上就可見一斑。在踐行這個理念時，最重要的是確定自然文化遺產資源的合理使命。主要通過國家公園和州立公園兩套體系，美國基本實現了根據資源的價值和公益性的差別對自然文化遺產資源的分級管理（由于歷史原因有少數例外。如在體系建立的早期，一些資源價值一般的遺產地因為土地權國有也被納入國家公園體系）。事實上，從建立這一體系起，在這種分級管理中貫徹的是同一思想：無論

13、何種自然文化遺產資源，都不僅是我們從先輩那里繼承下來的，而且是從我們的后代那里借來的，所以，保持其真實性，完整性，做到可持續(xù)利用是主要目的。對此，早在1916 年的通過的國家公園管理局組織法中就明文規(guī)定：“保存（公園地的）風景、自然、歷史遺跡和野生生命并且將它們以一種能不受損害地傳給后代的方式提供給人們來欣賞?！?992年，美國國家公園管理局在其發(fā)布的美國國家公園 21 世紀議程中進一步明確 “我們國家的歷史遺跡、文化特征和自然環(huán)境有助于人們形成共同國家意識的能力 這應是國家公園管理局的核心目標。 ” 顯然，美國將遺產資源的公益服務排在其使命的第一位。美國國家公園的經營管理特點經過時逾百年的五

14、個階段的發(fā)展，美國的國家公園管理體系趨于成熟，其資金機制、管理機制、經營機制和監(jiān)督機制等基本定型。美國國家公園既不是自然保護區(qū)，也不是旅游景區(qū)。這種由政府主導，但又具有靈活性的對重要自然區(qū)域進行保護和可持續(xù)利用發(fā)展、被世界各地廣泛采用的有效的管理模式或體制。它能以較小面積為公眾提供欣賞自然景觀和歷史文化，同時具有較好經濟效益，繁榮地方經濟，促進科學研究和國民環(huán)境教育，并使大面積自然環(huán)境和生物多樣性得到有效保護，達到人與自然和諧和可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。美國國家公園有六大經營管理特點。第一，管理理念堅持保護第一的公益性。正因為這種高度強調公益性的理念，確保了國家公園的資金來源渠道主渠道是聯邦財政經

15、費，國家公園的門票歷來低價且明確門票收入主要用于資源保護。第二，國家公園是美國重要的保護地管理體系，但不是唯一。比如，內務部還下設有 “ 野生動物和魚類管理局 ” 。第三，管理制度完善，建立了法律法規(guī)和統(tǒng)一規(guī)范的管理機構。第四，開創(chuàng)了特許經營制度， 把國家公園的管理和經營權分離，分工明確。第五，資金保障充分，以政府財政投入為主。第六，監(jiān)督機制完善，強調了社區(qū)和公眾參與。美國基本不采取門票價格杠桿的方式來限制客流量是基于以下認識：傳統(tǒng)上解決負外部性的方法是管制或庇古稅。國家公園盡管有擁擠效應（環(huán)境容量） ，嚴格來說是共同資源而非純公共產品，但在國家公園觀光、休閑和接受教育是如一周 5 天工作制和

16、義務教育一樣的公民基本福利，只能通過管制性的排他制度（如預約制、游客流量上限制等）而不能通過價格杠桿調節(jié)需求。對中國國家公園發(fā)展的啟示自然和文化遺產作為國家文化瑰寶，是中國美麗的象征物，凸顯中國在世界獨一無二。國家公園作為一個保護與發(fā)展體系將成為中國專屬的特色美麗。我國國家公園體系建設和國家公園試點亟待國家層面的統(tǒng)籌安排、科學部署和合理引導。美國的成功經驗可以給我們以下啟示：啟示一：建立國家公園體系有利于對現有的保護地體系進行整合。國家公園兼具遺產資源的保護、教育、科研、游憩等方面的多種功能，其規(guī)范的管理模式代表了一種能夠平衡自然文化遺產資源保護與開發(fā)利用關系的遺產管理模式。在新保護地管理體系

17、中建立國家公園管理單元，能夠充分發(fā)揮新體系規(guī)范管理的示范作用，有利于吸引其他自然文化遺產管理體系逐步并入新體系，對最終實現我國自然和文化遺產及保護地管理模式的重大革新。啟示二：應根據公益性質建立其管理體系。美國最可貴的經驗是其管理理念：1992年，美國國家公園管理局在其發(fā)布的美國國家公園 21 世紀議程中明確表述 “我們國家的歷史遺跡、文化特征和自然環(huán)境有助于人們形成共同國家意識的能力 這應是國家公園管理局的核心目標。 ”其資金機制、管理機制、經營機制、監(jiān)督機制都是為完成這一使命服務的。這種理念不會因為國情、體制不同而不適用，也不會因為資源的基礎條件存在差異而難以借鑒。啟示三： 最理想的國家公園管理模式是建立垂直管理體系，在中國建立這樣的管理體系需要面對三個方面的挑戰(zhàn)。第一， 明確的使命、完備的法規(guī)和足夠的財政資金保障。國家公園的主要使命是保護和服務，通過適度