如何更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)家林權(quán)的價(jià)值

1、如何更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)家林權(quán)的價(jià)值 內(nèi)容摘要我國(guó)的國(guó)有森林資源對(duì)于我國(guó)的森林覆蓋率起著決定性的作用，如何實(shí)現(xiàn)國(guó)有森林的可持續(xù)發(fā)展，是一個(gè)急需解決的問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)森林資源良性發(fā)展的前提條件是解決好森林的經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，即如何更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)家森林所有權(quán)的價(jià)值。關(guān)鍵詞國(guó)家森林所有權(quán)，國(guó)有森林的市場(chǎng)化，森林的經(jīng)濟(jì)效益，森林的生態(tài)效益森林是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的寶貴資源，它在保持自然生態(tài)平衡中具有極其重要的作用，是保障人們良好的生存環(huán)境和農(nóng)牧業(yè)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的重要條件。森林對(duì)人類社會(huì)能發(fā)揮很多的功能，它在涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙、調(diào)節(jié)氣候、減少污染、凈化空氣、降低噪音等各方面，都起著非常重要的作用。這些作用，是森林對(duì)整個(gè)社會(huì)都具有的作

2、用。除了上述在保護(hù)自然生態(tài)方面的作用，森林還具有非常巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，它可以提供木材、能源及各種林副產(chǎn)品，森林旅游可以帶來(lái)不菲的經(jīng)濟(jì)收入。有報(bào)告顯示，廬山的旅游門(mén)票收入在九九年達(dá)到近億元。森林資源屬于可再生資源，對(duì)其進(jìn)行的開(kāi)發(fā)利用應(yīng)是在維持其再生能力前提下的持續(xù)利用、永續(xù)利用。也就是對(duì)其開(kāi)發(fā)應(yīng)當(dāng)適度適量，遵循自然規(guī)律，維持其再生能力，保持生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)平衡，使其得到持續(xù)利用。更為重要的事，應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行營(yíng)造養(yǎng)殖，增強(qiáng)其再生能力。尤其像我國(guó)這樣一個(gè)森林覆蓋率非常低的國(guó)家，更要強(qiáng)調(diào)營(yíng)造養(yǎng)殖。但是，人們?yōu)榱藭簳r(shí)的經(jīng)濟(jì)利益，易于過(guò)度地采伐、利用森林。隨著人口的增長(zhǎng)，人類經(jīng)常以違背自然規(guī)律的方式對(duì)森林進(jìn)行采

3、伐，使得森林的總量不斷地減少。這同時(shí)損害了森林的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益和森林的自然生態(tài)效益。我國(guó)的國(guó)有森林資源對(duì)于我國(guó)的森林覆蓋率起著決定性的作用，如何實(shí)現(xiàn)國(guó)有森林的可持續(xù)發(fā)展，是一個(gè)急需解決的問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)森林資源良性發(fā)展的前提條件是解決好森林的經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，即如何更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)家森林所有權(quán)的價(jià)值！一、國(guó)有森林的市場(chǎng)化國(guó)家對(duì)林地和林木結(jié)合在一起的森林所享有的占有、使用、收益、處分的權(quán)利為國(guó)家森林所有權(quán)。在我國(guó)，除了法律規(guī)定屬于集體所有的森林以外，其它森林屬于國(guó)家所有。森林資源對(duì)于一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境以及社會(huì)來(lái)說(shuō)具有非常重要的意義，多數(shù)國(guó)家都在法律上規(guī)定了森林資源的國(guó)家所有權(quán)。日本林業(yè)法規(guī)定，“國(guó)有林系指產(chǎn)權(quán)歸國(guó)

4、家所有的森林，或按國(guó)有林業(yè)法規(guī)定的森林。民有林則指國(guó)有林以外的森林?！钡聡?guó)聯(lián)邦森林法規(guī)定，國(guó)有林包括屬聯(lián)邦單獨(dú)所有或?qū)僦輪为?dú)所有的森林；以及一個(gè)州擁有共同所有權(quán)的森林。印度尼西亞林業(yè)法規(guī)定，“國(guó)有林即在所有權(quán)無(wú)歸屬的土地上所長(zhǎng)成的成塊林區(qū)或成片森林。”國(guó)家對(duì)于森林資源的所有權(quán)，從國(guó)際范圍來(lái)看是一種對(duì)于森林資源的主權(quán)，從國(guó)內(nèi)范圍來(lái)看是一種民事權(quán)利。國(guó)家是一種擬制的主體，不能實(shí)際行使所有權(quán)，我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，國(guó)家所享有的森林所有權(quán)是由政府機(jī)構(gòu)依照法律的授權(quán)來(lái)行使。我國(guó)的國(guó)有森林在全國(guó)的森林蓄積量里占有相當(dāng)大的比重，這部分森林對(duì)于我國(guó)的生態(tài)環(huán)境和林業(yè)經(jīng)濟(jì)的影響是非常大的。目前，我國(guó)的國(guó)有森林主要由國(guó)

5、營(yíng)的林業(yè)企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，而這些林業(yè)單位基本是由林業(yè)部門(mén)進(jìn)行管理，其經(jīng)營(yíng)措施基本由林業(yè)部門(mén)制定。所以，國(guó)有森林主要是由林業(yè)行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的。但是，由行政機(jī)構(gòu)代表國(guó)家對(duì)國(guó)有森林特別是對(duì)于用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林的經(jīng)營(yíng)管理，往往是低效的，甚至是無(wú)效的。從實(shí)現(xiàn)用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林的國(guó)家所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值來(lái)看，行使國(guó)家所有權(quán)的林業(yè)部門(mén)很難真正關(guān)心國(guó)有森林實(shí)現(xiàn)了多少利潤(rùn)，因?yàn)槔麧?rùn)的多少可能與官僚的個(gè)人利益沒(méi)有太大的關(guān)系。而且，為了謀取私利，國(guó)有森林的管理者往往在國(guó)有森林的交易中損害所有權(quán)人的利益。從保護(hù)森林資源來(lái)看，作為國(guó)有森林經(jīng)營(yíng)者的林業(yè)部門(mén)自身又是國(guó)有森林的行政管理主體，在監(jiān)督者和被監(jiān)督者為統(tǒng)一個(gè)主體的

6、情況下，在官僚的個(gè)人利益的驅(qū)使下，在官僚機(jī)構(gòu)的一貫的惰性的作祟下，有關(guān)采伐數(shù)量、采伐方式等的法律規(guī)定常常很難得到遵守。我國(guó)的森林覆蓋率在世界上是水平較低的。急需大力發(fā)展林業(yè)，加強(qiáng)對(duì)森林資源的保護(hù)。吸引社會(huì)上的投資，是一個(gè)很有效的途徑。這就要求國(guó)有森林的經(jīng)濟(jì)價(jià)值能夠通過(guò)市場(chǎng)體現(xiàn)出來(lái)，即，要求國(guó)有森林能夠作為資產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng)。首先，國(guó)有森林的行政管理主體和經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)當(dāng)分離。國(guó)家作為所有權(quán)人，以一定的方式將國(guó)有森林的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給具有獨(dú)立的法律人格的市場(chǎng)主體，由市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)國(guó)有森林。行政管理主體的職能就是作為法律的監(jiān)督者、執(zhí)行者，經(jīng)營(yíng)者在行政管理主體的監(jiān)督下獨(dú)立經(jīng)營(yíng)國(guó)有森林。通過(guò)這種國(guó)有森林使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、

7、所有權(quán)和使用權(quán)的分離，實(shí)現(xiàn)國(guó)有森林的資產(chǎn)化、市場(chǎng)化。國(guó)有林地同樣可以通過(guò)此種方式進(jìn)入市場(chǎng)。當(dāng)然，國(guó)有森林的經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的更高效的發(fā)揮，有賴于完善的法律制度的建立。經(jīng)營(yíng)主體所享有的權(quán)利、所承擔(dān)的義務(wù)以及需具備的資質(zhì)條件，所有權(quán)人的權(quán)利義務(wù)等，應(yīng)當(dāng)由法律予以明確，為國(guó)有森林進(jìn)入市場(chǎng)提供法律基礎(chǔ)。我國(guó)現(xiàn)有的相關(guān)法律規(guī)定為，“國(guó)家依法保護(hù)森林、林木和林地經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益。任何單位和個(gè)人不得侵占經(jīng)營(yíng)者依法所有的林木和使用的林地。用材林、經(jīng)濟(jì)林和薪炭林的經(jīng)營(yíng)者，依法享有經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)和其他合法權(quán)益?！边@樣的原則性規(guī)定，過(guò)于簡(jiǎn)單，對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)有森林的市場(chǎng)化來(lái)說(shuō)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。二、經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)利義務(wù)對(duì)于所有權(quán)

8、人來(lái)說(shuō)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有森林市場(chǎng)化有雙重目的，即更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)有森林的經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益。而經(jīng)營(yíng)者真正的目的只有一個(gè)，獲取利潤(rùn)。采伐權(quán)對(duì)于獲取利潤(rùn)是至關(guān)重要的。所以，國(guó)有森林的經(jīng)營(yíng)主體的核心權(quán)利是采伐權(quán)。那么，如何確定采伐權(quán)的具體權(quán)利內(nèi)容對(duì)于國(guó)家和經(jīng)營(yíng)者都是一個(gè)最為關(guān)鍵的問(wèn)題。我國(guó)法律規(guī)定了森林的年采伐限額制度，國(guó)有森林的經(jīng)營(yíng)者也必須遵守這一法律制度。這樣，經(jīng)營(yíng)者所享有的采伐權(quán)就同年采伐限額制度緊密相關(guān)。經(jīng)營(yíng)者享有采伐權(quán)在概念上是確定的，但是，采伐權(quán)的實(shí)際權(quán)利內(nèi)容在年采伐限額經(jīng)過(guò)政府的批準(zhǔn)后才能得到確定。采伐權(quán)在概念上是法定的，但在具體內(nèi)容上是由政府決定的。政府在審核批準(zhǔn)年采伐限額時(shí)，需要考慮一下兩個(gè)因

9、素：1保持森林的可持續(xù)發(fā)展，保證森林總量的遞增。這就要求科學(xué)地確定采伐量。我國(guó)法律規(guī)定了用材林的消耗量低于生長(zhǎng)量的原則。根據(jù)此原則，森林的采伐量首要地取決于其蓄積量以及生長(zhǎng)量。2經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)濟(jì)效益，使經(jīng)營(yíng)者有利可圖。政府在決定年采伐限額時(shí)，要考慮其所決定的采伐量能否給經(jīng)營(yíng)者帶來(lái)利潤(rùn)。否則，國(guó)有森林的市場(chǎng)化是很難進(jìn)行下去的。在年采伐限額制度的基礎(chǔ)上，我國(guó)法律規(guī)定了采伐許可證制度，“采伐林木必須申請(qǐng)采伐許可證，按許可證的規(guī)定進(jìn)行采伐。”根據(jù)此規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者最終能否取得采伐權(quán)，取決于其能否取得采伐許可證。采伐許可證制度使得國(guó)有森林使用權(quán)人的采伐權(quán)具有了不確定性，但不能據(jù)此就認(rèn)為采伐權(quán)是一項(xiàng)特許權(quán)，它仍然

10、應(yīng)該是包含在國(guó)有森林使用權(quán)中的一項(xiàng)法定權(quán)利。森林法實(shí)施條例規(guī)定了不得核發(fā)采伐許可證的幾種法定情形：“（一）防護(hù)林和特種用途林進(jìn)行非撫育或者非更新性質(zhì)的采伐的，或者采伐封山育林期、封山育林區(qū)內(nèi)的林木的；（二）上年度采伐后未完成更新造林任務(wù)的；（三）上年度發(fā)生重大濫伐案件、森林火災(zāi)或者大面積嚴(yán)重森林病蟲(chóng)害，未采取預(yù)防和改進(jìn)措施的?！苯?jīng)營(yíng)者若無(wú)以上法定，便能夠取得采伐許可證，獲得采伐權(quán)。即，能否取得采伐許可證，不是由政府裁量的，是法定的。據(jù)此，采伐權(quán)在概念上是一項(xiàng)法定權(quán)利。另外，法律規(guī)定，“審核發(fā)放采伐許可證的部門(mén)，不得超過(guò)批準(zhǔn)的年采伐限額發(fā)放采伐許可證?！笨梢?jiàn)，決定采伐權(quán)的權(quán)利內(nèi)容的，仍然是年采伐

11、限額制度。但是，采伐許可證制度和年采伐限額制度是互相補(bǔ)充的法律制度，兩者共同構(gòu)成政府的公權(quán)力對(duì)經(jīng)營(yíng)者的私權(quán)利的限制。這種限制在經(jīng)營(yíng)者初始取得采伐權(quán)這種私權(quán)利時(shí)就存在，即，國(guó)有森林所有權(quán)人轉(zhuǎn)讓給使用權(quán)人的采伐權(quán)，本身就是一種受到公權(quán)力限制的私權(quán)利。這種限制是權(quán)衡個(gè)人利益和社會(huì)利益的必然結(jié)果，也是整個(gè)社會(huì)對(duì)公平、正義的再認(rèn)識(shí)。在森林日益減少，其生態(tài)功能日益受到重視的情況下，對(duì)經(jīng)營(yíng)者的采伐權(quán)進(jìn)行一定程度的限制愈來(lái)愈成為必要。除了采伐權(quán)受到限制以外，經(jīng)營(yíng)者對(duì)國(guó)有森林的使用權(quán)在多方面受到限制。如，我國(guó)森林法要求經(jīng)營(yíng)者根據(jù)政府制定的林業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃編制林業(yè)經(jīng)營(yíng)方案，以對(duì)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行宏觀調(diào)控。政府通過(guò)林

12、業(yè)發(fā)展計(jì)劃對(duì)森林經(jīng)營(yíng)者的自主經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行干涉，使經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為與所有權(quán)人的發(fā)揮森林的生態(tài)、社會(huì)功能的目的保持一致。各國(guó)普遍采用了這種做法，如有些國(guó)家規(guī)定要求森林所有權(quán)人和林業(yè)權(quán)人必須按照林業(yè)發(fā)展計(jì)劃進(jìn)行林業(yè)的開(kāi)發(fā)利用，以確保森林效能得到發(fā)揮。而且規(guī)定，森林所有權(quán)人和林業(yè)權(quán)人要根據(jù)全國(guó)和地方的林業(yè)發(fā)展計(jì)劃制定林業(yè)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃。林業(yè)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃經(jīng)政府主管部門(mén)審查批準(zhǔn)后，林業(yè)權(quán)人要依據(jù)批準(zhǔn)的林業(yè)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃制定短期計(jì)劃具體實(shí)施。不按照林業(yè)發(fā)展計(jì)劃制定林業(yè)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃或不執(zhí)行計(jì)劃者，由政府主管部門(mén)提出警告或勸告，并可要求其修改林業(yè)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃。因?yàn)樯旨淳哂薪?jīng)濟(jì)性，可以帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益，又具有很強(qiáng)外部經(jīng)濟(jì)性，即生態(tài)性、社會(huì)

13、性，現(xiàn)代林業(yè)經(jīng)濟(jì)中，經(jīng)營(yíng)主體不再享有純粹的私權(quán)利，經(jīng)營(yíng)主體所享有的私權(quán)利處處滲透著政府的公權(quán)力的限制。與經(jīng)營(yíng)者所享有的采伐權(quán)相對(duì)應(yīng)的，是經(jīng)營(yíng)者所承擔(dān)的支付使用金義務(wù)和采伐后的更新造林義務(wù)。采伐和更新造林是不可分割的。采伐行為對(duì)森林的生態(tài)、社會(huì)功能所造成的減損，只有通過(guò)更新造林才能得到補(bǔ)償。我國(guó)森林法規(guī)定，“采伐林木的單位或者個(gè)人，必須按照采伐許可證規(guī)定的面積、株數(shù)、樹(shù)種、期限完成更新造林任務(wù)，更新造林的面積和株數(shù)不得少于采伐的面積和株數(shù)?！备略炝郑遣煞フ叩囊豁?xiàng)法定義務(wù)，經(jīng)營(yíng)主體與代表國(guó)家行使所有權(quán)的機(jī)構(gòu)訂立的承包經(jīng)營(yíng)合同不能變更、免除此項(xiàng)義務(wù)。不僅構(gòu)成違約，也構(gòu)成違法，要承擔(dān)違約和違法的雙

14、重法律責(zé)任。相對(duì)于國(guó)有用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林，國(guó)有防護(hù)林和特種用途林的主要價(jià)值在于發(fā)揮其生態(tài)、社會(huì)功能，難以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，因而主要目的在于獲取利潤(rùn)的市場(chǎng)主體不愿對(duì)其進(jìn)行投資，一般由林業(yè)行政部門(mén)代表國(guó)家對(duì)防護(hù)林和特種用途林進(jìn)行管理、維護(hù)。但是，這里同樣存在行政部門(mén)一貫的低效、無(wú)效，也同樣存在監(jiān)督者和被監(jiān)督者二位一體的問(wèn)題。應(yīng)該創(chuàng)造條件，讓市場(chǎng)主體對(duì)這兩類森林進(jìn)行維護(hù)、經(jīng)營(yíng)。某些防護(hù)林和特種用途林業(yè)可以產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)效益，如旅游、觀光等所帶來(lái)的利潤(rùn)也是不菲的。所以，只要允許經(jīng)營(yíng)者享有一定的權(quán)利、獲取一定的利潤(rùn)，這兩類森林也可以交給市場(chǎng)主體進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。防護(hù)林和特種用途林的經(jīng)營(yíng)主體的核心權(quán)力不再是采伐權(quán)

15、，而是債權(quán)，即獲得對(duì)其維護(hù)森林行為的報(bào)酬的權(quán)利。我國(guó)法律規(guī)定，“國(guó)家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林的森林資源、林木的營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理?！庇忠?guī)定，“防護(hù)林和特種用途林的經(jīng)營(yíng)者，有獲得森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)臋?quán)利?！睂?duì)于可以發(fā)展森林旅游的防護(hù)林和特種用途林，國(guó)家作為所有權(quán)人可以把旅游經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定的方式轉(zhuǎn)讓給森林的經(jīng)營(yíng)主體。旅游帶來(lái)的利潤(rùn)可以實(shí)現(xiàn)以林養(yǎng)林，減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也可以用來(lái)種植更多的防護(hù)林和特種用途林。國(guó)有森林進(jìn)入市場(chǎng)，由市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)者在獲取利潤(rùn)的同時(shí)，負(fù)擔(dān)了維護(hù)、發(fā)揮國(guó)有森林的生態(tài)、社會(huì)功能的義務(wù)，即經(jīng)營(yíng)者的獲取個(gè)人利益的同時(shí)也要造福于社會(huì)。國(guó)有森

16、林由市場(chǎng)主體進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益發(fā)面與行政部門(mén)的管理、經(jīng)營(yíng)相比較，可能效率更高。但經(jīng)營(yíng)者為了獲得更多的利潤(rùn)，往往忽略其所負(fù)擔(dān)的造福于社會(huì)的責(zé)任，甚至故意地不履行此義務(wù)。如過(guò)度采伐、怠于更新造林等。但如果經(jīng)營(yíng)期較長(zhǎng)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，經(jīng)營(yíng)者會(huì)積極地更新造林、適度采伐，因?yàn)槟菢痈仙值慕?jīng)營(yíng)規(guī)律，可以帶來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)的更多的利潤(rùn)。為了使經(jīng)營(yíng)者遵守采伐量低于生長(zhǎng)量的規(guī)定，就應(yīng)當(dāng)使其在遵守此規(guī)定的條件下能夠獲得利潤(rùn)。這可以通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)。首先，政府應(yīng)該放開(kāi)木材的價(jià)格，由市場(chǎng)來(lái)決定木材的價(jià)格。比如，在價(jià)格較低時(shí)，經(jīng)營(yíng)者需要采伐100單位的木材才能獲得合理的利潤(rùn)，而在價(jià)格較高時(shí)，經(jīng)營(yíng)者可能只需要采伐70或者50單位

17、的木材就可以獲得與原來(lái)相當(dāng)?shù)睦麧?rùn)。提高木材的價(jià)格，還可以促進(jìn)木材代用品的開(kāi)發(fā)、使用，這又可以減少木材的采伐。其次，對(duì)于可以發(fā)展森林旅游的國(guó)有森林，國(guó)家可以將森林旅游的經(jīng)營(yíng)權(quán)包含在森林的使用權(quán)中，轉(zhuǎn)讓給經(jīng)營(yíng)主體?？梢栽诜芍忻鞔_規(guī)定國(guó)有森林的使用權(quán)包括森林旅游經(jīng)營(yíng)權(quán)。此舉可以促使經(jīng)營(yíng)主體積極地開(kāi)發(fā)森林旅游，因?yàn)橄鄬?duì)于采伐后的更新造林義務(wù)，經(jīng)營(yíng)森林旅游的成本低很多。而且，森林的經(jīng)濟(jì)利用決非只有用材一種方式，森林里蘊(yùn)藏著許多由經(jīng)濟(jì)價(jià)值的利用方式，應(yīng)當(dāng)積極地開(kāi)發(fā)更多的價(jià)值載體，尤其是有利于生態(tài)保護(hù)的利用方式?？梢酝ㄟ^(guò)法律規(guī)定預(yù)先賦予經(jīng)營(yíng)主體對(duì)于可能開(kāi)發(fā)出來(lái)的某些新的價(jià)值載體的經(jīng)營(yíng)權(quán)，享有這些權(quán)利以后，為了獲取更多的利潤(rùn)，經(jīng)營(yíng)者會(huì)發(fā)揮積極性、創(chuàng)造性，開(kāi)發(fā)出更新、更好的使用森林的方式。注釋：肖乾剛：自然資源法，法律出版社1992年版，第15