旅游景區(qū)運營法律實務(wù)

1、.旅游景區(qū)運營法律實務(wù)一、概述（一）旅游景區(qū)旅游景區(qū)，是指具有吸引國內(nèi)外游客前往游覽的明確的區(qū)域場所，能夠滿足游客游覽觀光，消遣娛樂， 康體健身， 求知等旅游需求， 應(yīng)具備相應(yīng)的旅游服務(wù)設(shè)施并提供相應(yīng)旅游服務(wù)的獨立管理區(qū)。（二）旅游景區(qū)運營旅游景區(qū)在為旅游者提供參觀、 游覽、休閑度假和專項性體育功能的同時， 必須產(chǎn)生一定的經(jīng)濟效益， 用以支付維持景區(qū)進入良性循環(huán)。 否則，旅游景區(qū)的發(fā)展將是不可持續(xù)的。 因此，景區(qū)運營的屬性既有社會性，又有經(jīng)濟性。所謂景區(qū)運營是指旅游企業(yè)在一定期限，利用旅游景區(qū)的資源和設(shè)施，為旅游者提供服務(wù)的同時，為實現(xiàn)自身生存發(fā)展的戰(zhàn)略目標而進行的決策， 及其為實現(xiàn)決策而進行

2、的各種策劃和管理的過程。二、我國旅游業(yè)的發(fā)展歷程改革開放以來， 伴隨著中國旅游業(yè)的高速發(fā)展， 我國旅行社行業(yè)發(fā)生了巨大的變化， 特別是近十年來， 行業(yè)規(guī)模不斷擴大， 從業(yè)人員不斷增加， 經(jīng)營體制不斷創(chuàng)新， 經(jīng)營環(huán)境不斷改善，旅游業(yè)已經(jīng)成為我國拉動經(jīng)濟增長、 擴大就業(yè)渠道的重要的服務(wù)行業(yè)之一。 我國旅游業(yè)發(fā)展雖起步較晚， 但發(fā)展速度舉世矚目。 改革開放前， 旅游業(yè)以外事接待為主， 只具備產(chǎn)業(yè)雛形，不完全屬于產(chǎn)業(yè)范疇。20 世紀 90 年代中期，民營企業(yè)開始開發(fā)自然景區(qū)，浙江、廣東等地的民營企業(yè)開始開發(fā)本地小型景點或資源品位、價值較低的景區(qū)以滿足當(dāng)?shù)鼐用袢找嬖鲩L的旅游需要。1997 年中國大通實業(yè)

3、有限公司以委托經(jīng)營方式掌管湖南張家界黃龍洞景區(qū)，1998 年初，萬貫集團以協(xié)議方式創(chuàng)造 “碧峰峽 ”模式，以后有許多知名民營企業(yè)進入旅游景區(qū)開發(fā)領(lǐng)域。2001 年初，四川省宣布出讓三星堆遺址、九寨溝國家森林公園等十大景區(qū)經(jīng)營權(quán)，受到眾多民營企業(yè)的歡迎， 但遭到景區(qū)主管方的反對，同時引起社會廣泛關(guān)注和爭論。由于國家尚未出臺相關(guān)方面的法律法規(guī)，因此不斷有景區(qū)出讓經(jīng)營權(quán)給民營企業(yè)。從2002 年開始中國是世界上旅游業(yè)發(fā)展速度最快的國家之一。 從一個旅游小國步入旅游大國。 旅游業(yè)日益成為中國經(jīng)濟新的增長點。三、旅游景區(qū)運營中常遇到的問題及解決方案（一）經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓國家對旅游景區(qū)既擁有所有權(quán)，又擁有使用

4、權(quán)和經(jīng)營權(quán)，隨著旅游業(yè)的快速發(fā)展，這種落后的體制已經(jīng)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，反而制約了旅游業(yè)的發(fā)展。經(jīng)營權(quán)是屬于市場的.問題， 只要符合市場法律的規(guī)定，誰都有資格來經(jīng)營。除了國有資本可涉足旅游業(yè)外，其他資本也可以介入。出讓經(jīng)營權(quán)本身是符合市場規(guī)律的。1、景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的主要形式（1）特許經(jīng)營：由景區(qū)的管理者或產(chǎn)權(quán)單位與受讓方簽訂協(xié)議，受讓方承諾投資開發(fā)景區(qū)并且每年交景區(qū)管理者或產(chǎn)權(quán)單位一定費用， 這樣受讓方就獲得了景區(qū)的經(jīng)營權(quán)。 租賃方投資的回報就是景區(qū)資源的使用權(quán)、收益權(quán)及部分處置權(quán)，再通過自身的經(jīng)營管理獲得利潤。這種方式一般多用于新開發(fā)的景區(qū)。（ 2）整體租賃：由景區(qū)的管理者或產(chǎn)權(quán)單位

5、與租賃方簽訂景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，由租賃方負責(zé)該景區(qū)的經(jīng)營管理， 并按合同約定的形式上繳費用， 同時也獲得該景區(qū)資源的使用權(quán)和收益權(quán)。這種方式一般多用于成熟景區(qū)。（ 3）股份合作：產(chǎn)權(quán)單位和受讓方合資成立公司對景區(qū)或項目進行開發(fā)建設(shè)和經(jīng)營管理，按合同約定雙方負責(zé)相應(yīng)范圍內(nèi)的工作，并根據(jù)其股權(quán)獲得相應(yīng)收益和承擔(dān)風(fēng)險。2、旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓中存在的問題（ 1）轉(zhuǎn)讓的年限問題。 無論企業(yè)還是旅游景區(qū)， 都有其生命周期， 轉(zhuǎn)讓年限并非越長越好，旅游景區(qū)的衰退期是什么時候，轉(zhuǎn)讓年限多少才合適，是我們應(yīng)當(dāng)慎重探討的問題。（ 2）轉(zhuǎn)讓內(nèi)容。據(jù)有關(guān)專家認為，對于公益性和專業(yè)性較強的景區(qū)，如國家森林公園、重點文物

6、保護區(qū)等不宜轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)， 只適宜由國家經(jīng)營， 并由國家委托專業(yè)人士或?qū)I(yè)機構(gòu)經(jīng)營管理。（ 3）景區(qū)的管理問題。一個旅游景區(qū)，同時歸口旅游行政機構(gòu)、土地部門、園林部門、林業(yè)部門、文化部門等多家管理， 這種管理體制，造成了對旅游資源管理不力、被動保護甚至破壞事情的出現(xiàn)。3、在旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓方面，我國還正處于一個逐漸發(fā)展階段，在實際操作運行中，造成了很多爭議和糾紛的存在。 結(jié)合旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓中出現(xiàn)的各種問題， 提出以下解決方案。（ 1）明晰產(chǎn)權(quán)， 責(zé)任分明。 旅游景區(qū)是特殊的產(chǎn)品， 具有產(chǎn)權(quán)的屬性。 根據(jù)我國法律規(guī)定，旅游資源所有權(quán)歸屬國家， 地方政府和政府有關(guān)職能部門擁有管理權(quán)， 同時擁有

7、經(jīng)營權(quán)， 導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)不清，責(zé)任不明。在實施經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓之后，最重要的就是要明晰產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)所有權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，是旅游景區(qū)實施市場化經(jīng)營的先決條件。（ 2）謹慎選擇、嚴格審核轉(zhuǎn)讓企業(yè)的資格。旅游資源具有不可再生性和唯一性，一旦破壞就無法恢復(fù)。因此，在確定轉(zhuǎn)讓其經(jīng)營權(quán)之前，要嚴格審核其經(jīng)營資質(zhì)?？梢詮膶I(yè)資格、資金能力、信用等級、經(jīng)營績效、經(jīng)營范圍、經(jīng)營經(jīng)歷、社區(qū)居民意見、企業(yè)文化背景等七個方面審核。.（ 3）經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓年限在符合法律規(guī)定的前提下，要保證可持續(xù)發(fā)展。（ 4）建立完善的監(jiān)督體系。具體的監(jiān)督形式包括：法律監(jiān)督；技術(shù)監(jiān)督；管理部門監(jiān)督；當(dāng)?shù)鼐用癖O(jiān)督；新聞媒體監(jiān)督；旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓實

8、行拍賣形式。（二）地質(zhì)公園的管理自國土資源部建立地質(zhì)公園以來，我國現(xiàn)有世界級地址公園12 家，國家級地質(zhì)公園85 家，省級地質(zhì)公園數(shù)百家。 地質(zhì)公園的建立在保護地質(zhì)遺跡、 普及地質(zhì)科學(xué)知識、 帶動地方旅游經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用。 地質(zhì)公園建設(shè)在取得成就的同時， 在地質(zhì)公園的管理和建設(shè)方面還存在著管理體制不健全，缺少法律、法規(guī)等相關(guān)問題。早在 1995 年原地質(zhì)礦產(chǎn)部頒布實施了地質(zhì)遺跡管理保護規(guī)定?，F(xiàn)作為國土資源行政主管部門執(zhí)行的地質(zhì)遺跡保護管理的法律依據(jù)，對地質(zhì)保護的概念、 地質(zhì)遺跡保護的內(nèi)容、 保護級別的劃分、 地質(zhì)遺跡建設(shè)區(qū)管理和建設(shè)等作出了較為詳細的規(guī)定。由于地質(zhì)遺跡管理保護規(guī)定 頒布施

9、行的較早， 對地質(zhì)公園的管理涉及的條款未作出規(guī)定。使得現(xiàn)在的地質(zhì)公園的管理沒有法律依據(jù)。地質(zhì)公園管理無法可依，造成管理混亂。地質(zhì)公園在申報、規(guī)劃、建設(shè)、管理地質(zhì)遺跡保護等方面人為性較大。面對地質(zhì)公園管理沒有法律可依的情況下，建議相關(guān)部門盡快起草管理制度，或頒布相關(guān)法律、法規(guī)，使得地質(zhì)公園的管理工作有法可依。（三）農(nóng)用地的承包、流轉(zhuǎn)1、存在的問題在景區(qū)開發(fā)過程中， 往往會涉及到一些當(dāng)?shù)卮迕竦霓r(nóng)用地， 景區(qū)為了開發(fā)需要， 與當(dāng)?shù)卮迕襁M行農(nóng)用地的承包、流轉(zhuǎn)。在土地流轉(zhuǎn)過程中主要存在以下問題：從法律層面上看， 立法的不完善和法律法規(guī)規(guī)定的不一致在我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題上反映比較突出。（1）我國相關(guān)的法律

10、體系不健全，缺乏具體實施細則，法律體系自身有矛盾。比如土地管理法 第 37 條規(guī)定： “承包耕地的單位或者個人連續(xù)二年棄耕拋荒的， 原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。 ”但是農(nóng)村土地承包法及相關(guān)的解釋、通知中又規(guī)定，任何組織和個人不能以欠繳稅費和土地拋荒為由收回農(nóng)戶的承包地，已收回的要立即糾正，予以退還。這種規(guī)定導(dǎo)致實踐中執(zhí)法人員無所適從，也引發(fā)了種種社會矛盾。（ 2）農(nóng)村土地承包法 一定程度上完善了我國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度， 但該法的立法目的是為了穩(wěn)定和完善以家庭承包為基礎(chǔ)、 統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制， 而不是專門為規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場而設(shè)，因此，存在許多瑕疵。比如該法關(guān)于 “林地承包的承包經(jīng)

11、營人死亡，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包 ”的規(guī)定實際上限制了耕地或草地承包經(jīng)營權(quán)繼承，保護范圍過窄。關(guān)于“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意 ”的規(guī)定， 限制了承包方的經(jīng)營權(quán)利，與土地承包權(quán)的物權(quán)性質(zhì)不符。 土地承包法規(guī)定通過招標、拍賣公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，其.承包經(jīng)營權(quán)可以采取抵押方式流轉(zhuǎn)；而司法解釋又規(guī)定，“承包方以其土地進行抵押或抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認定無效。”立法中存在矛盾，條文規(guī)定有瑕疵。（ 3）從土地管理法的相關(guān)規(guī)定看，集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)在法律上是被禁止的，農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實情況與現(xiàn)行法律的規(guī)定明顯沖突。（ 4）因為主體沒有確定清楚， 土地管理法及其實施細則中存在的漏洞

12、和隱患。 土地管理法規(guī)定了 “征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費 ”以及費用的標準，卻沒有明確規(guī)定費用支付的對象。按照實施條例的規(guī)定，失地農(nóng)民能獲得的征地補償費用， 可能只是地上附著物及青苗的補償費；土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，對于土地補償款如何使用， 相關(guān)法律法規(guī)沒有作出明確、 具體的規(guī)定，從而引起了基層組織和失地農(nóng)民對這筆巨款究竟歸誰產(chǎn)生爭議。（ 5）現(xiàn)行法律關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的一些規(guī)定存在不盡合理之處，比如流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)條件等，主要是站在國家層面規(guī)定的，過分重視土地的保障性功能，在一定程度上影響了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。2、解決途徑（

13、1）規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須 “規(guī)范鄉(xiāng)里中間層權(quán)力 ”，加強對村干部權(quán)力的規(guī)范與制約；同時要完善承包土地流轉(zhuǎn)制度， 明確職能部門的職責(zé)定位， 構(gòu)建多元化的糾紛解決機制。解決土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題，一方面要加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制的規(guī)范化建設(shè)，另一方面也要健全調(diào)處機制，側(cè)重訴前調(diào)解疏導(dǎo)，強化仲裁機制。（ 2）提出了 “進一步穩(wěn)定承包經(jīng)營權(quán)，推進土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化 ”的觀點：認為當(dāng)前土地制度改革的重點不是所有權(quán)問題， 而是進一步穩(wěn)定承包經(jīng)營權(quán)， 核心是要推進土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化，穩(wěn)定農(nóng)民的地權(quán)； 同時要建立多樣化的土地使用制度，探索股權(quán)經(jīng)營模式，構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律規(guī)制的框架。 立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)制

14、定前瞻性的法律， 取消對土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制和對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的限制，及時有效地滿足土地制度的需要，節(jié)約社會成本。（ 3）完善集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)：一是集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須合法化。要從法律上明確集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的地位； 二是要促進工業(yè)化好城鎮(zhèn)化過程中土地的節(jié)約和集約使用；三是集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須依財產(chǎn)權(quán)定價， 依產(chǎn)權(quán)性質(zhì)分配財產(chǎn)利益； 四是要建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場；五是要加強相關(guān)配套制度改革。（四）拆遷補償在景區(qū)開發(fā)過程中，經(jīng)常會遇到景區(qū)中有人居住，少側(cè)一兩戶，多側(cè)幾十戶，甚至更多。但是為了這個景區(qū)的經(jīng)營發(fā)展， 必須將這些住戶遷出， 這就涉及到了拆遷補償?shù)膯栴}。 房屋

15、拆遷主要涉及以下問題：1、全國沒有統(tǒng)一的國家層面的法律法規(guī)，僅有國務(wù)院頒布的專門針對城市居民房屋拆遷的行政法規(guī) -城市房屋拆遷條例 。長期以來，地方政府在辦理農(nóng)村房屋拆遷補償事宜時，主要參照國有土地的城市房屋拆遷補償辦法進行。土地管理法對征地的土地補償費和安.置補助費作了規(guī)定， 但它不是農(nóng)村拆遷房屋的補償標準。 現(xiàn)行農(nóng)村房屋拆遷中適用的主要是各級地方人大、地方政府部門發(fā)布的地方性法規(guī)和政府規(guī)章及部門的文件。2、農(nóng)村房屋拆遷安置補償問題。首先，各地對安置方式的規(guī)定很不一致，其次，在農(nóng)村房屋拆遷中， 許多地方的法規(guī)規(guī)章都忽視了安置方式的選擇權(quán)。 第三，制定農(nóng)村房屋拆遷補償標準的權(quán)力下放，補償標準高低無據(jù)，隨意性極大。第四、補償范圍不明確，各地補償標準不統(tǒng)一?；谶@些問題的存在， 經(jīng)常會出現(xiàn)補償、 安置不到位，或者是被拆遷人無休止的要求補償，往往導(dǎo)致拆遷成本不斷增大，還會造成矛盾激化。針對以上在拆遷過程中出現(xiàn)的問題， 為了使農(nóng)村拆遷有法可依， 使拆遷順利進行， 特提出以下建議：1、由國家立法機關(guān)制定統(tǒng)一的農(nóng)村房屋拆遷法。從立法技術(shù)的角度講，盡管全國各地的實際情況不盡相同，但是，可以對農(nóng)村房屋拆遷的安置方式、補償原則、評估機構(gòu)的選擇權(quán)、