憲政下的公共財(cái)政與預(yù)算

1、憲政下的公共財(cái)政與預(yù)算 08-03-13 10:34:00 作者：劉劍文編輯：studa0714【摘要】公共財(cái)政已成為我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)進(jìn)程中的財(cái)政轉(zhuǎn)型的目標(biāo)定位。憲政下公共財(cái)政問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，是公民財(cái)產(chǎn)權(quán)與政府財(cái)政權(quán)的互動(dòng)。公共財(cái)政應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)以保障人權(quán)為宗旨，以充分實(shí)現(xiàn)財(cái)政民主為核心，以財(cái)政法治為保障。公共財(cái)政是建立在現(xiàn)代政府預(yù)算基礎(chǔ)之上的財(cái)政制度，預(yù)算制度是關(guān)于民眾贊同和監(jiān)督國(guó)家財(cái)政活動(dòng)的法律規(guī)范。在推進(jìn)公共財(cái)政體制建設(shè)中，我國(guó)應(yīng)堅(jiān)持財(cái)政法定原則，尊重和保護(hù)納稅人權(quán)利，完善預(yù)算法，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督。 【關(guān)鍵詞】憲政；財(cái)政民主；財(cái)政法治；預(yù)算法治 【正文】 隨著建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的確立，公

2、共財(cái)政改革成為理論界與實(shí)務(wù)界日益關(guān)注的議題。發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要與之相匹配的公共財(cái)政制度已成為大家的共識(shí)，但在，我國(guó)轉(zhuǎn)軌時(shí)期公共財(cái)政的目標(biāo)模式是什么?應(yīng)如何建構(gòu)?迫切需要我們從憲政的視角去思考。一、簡(jiǎn)要分析公共財(cái)政的憲政背景正如我們所知，國(guó)家與人民之間的利益博弈是憲政 產(chǎn)生和發(fā)展的基礎(chǔ)，亦是現(xiàn)代法治國(guó)家憲政制度的重要內(nèi)容。傳統(tǒng)憲政理論認(rèn)為，“實(shí)行憲政無(wú)不基于如下兩方面的經(jīng)驗(yàn)性認(rèn)識(shí)：其一，權(quán)力及其制度設(shè)施是國(guó)家或一定規(guī)模的社會(huì)共同體存續(xù)的前提，但國(guó)家權(quán)力有擴(kuò)張或被濫用的危險(xiǎn)。其二，公民權(quán)利是對(duì)公民在一個(gè)民族國(guó)家中，在特定平等水平上具有普遍意義的成員身份的正式確認(rèn)，它是公民必不可少的生存條件，但公民權(quán)

3、利易受侵害?！?憲政理論一切命題的基本出發(fā)點(diǎn)在于：有效地解決公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力的沖突與協(xié)調(diào)問(wèn)題。在財(cái)政領(lǐng)域，公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力的沖突與協(xié)調(diào)則表現(xiàn)為私有財(cái)產(chǎn)權(quán)與國(guó)家財(cái)政權(quán)的沖突與協(xié)調(diào)，在建構(gòu)和諧社會(huì)的進(jìn)程中需要按照憲政的精神，有效地解決二者的沖突，協(xié)調(diào)二者的關(guān)系。公民權(quán)利中最基本的權(quán)利是私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，相應(yīng)的國(guó)家財(cái)政權(quán)也是國(guó)家最基本的權(quán)力之一。私有財(cái)產(chǎn)權(quán)與國(guó)家財(cái)政權(quán)沖突的根源在于經(jīng)濟(jì)資源的稀缺。較普通公民而言，國(guó)家處于強(qiáng)勢(shì)地位，如果憲法不賦予公民基本權(quán)利，就難以形成對(duì)國(guó)家權(quán)力的制衡。憲法對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的宣示和保護(hù)，不單純是因?yàn)樽杂芍髁x學(xué)說(shuō)和天賦人權(quán)思想的影響，人們對(duì)國(guó)家權(quán)力可能不受憲法和法律制約或限制

4、的擔(dān)憂(yōu)恐怕是其主要原因。正是基于歷史的教訓(xùn)，各國(guó)憲法對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，被提升到與國(guó)家財(cái)政權(quán)同等重要的地位，給予平等的保護(hù)，這應(yīng)是公共財(cái)政形成的憲政背景。財(cái)政是以公共權(quán)力進(jìn)行的資源配置，公共財(cái)政是與近現(xiàn)代的民主政治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政制度。財(cái)政的公共性，體現(xiàn)了財(cái)政目的的公共性 ，財(cái)政產(chǎn)品的公共性，以及制度層面的公共性 。憲政下財(cái)政問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，是公民財(cái)產(chǎn)權(quán)與政府財(cái)政權(quán)的互動(dòng)。2在充分尊重和保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的稅收國(guó)家，國(guó)家提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)來(lái)源的財(cái)政收入必須仰賴(lài)公民的部分財(cái)產(chǎn)權(quán)的讓渡。公民（主要是納稅人）所依法享有的同意納稅權(quán)或拒絕納稅權(quán)，構(gòu)成一國(guó)憲政發(fā)展的基礎(chǔ)，公民財(cái)產(chǎn)權(quán)也由此對(duì)國(guó)家財(cái)政權(quán)形

5、成制約?？梢?jiàn)，在憲政國(guó)家中，公民同意權(quán)是國(guó)家財(cái)政權(quán)的合法性基礎(chǔ) ，國(guó)家財(cái)政權(quán)則必須以保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)為起點(diǎn)和依歸。私有財(cái)產(chǎn)權(quán)與國(guó)家財(cái)政權(quán)的互動(dòng)，貫穿于一國(guó)財(cái)政活動(dòng)的始終。當(dāng)然，憲政不是一個(gè)靜態(tài)的僵化的體系，而是始終處于不斷的運(yùn)動(dòng)發(fā)展變化之中。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，隨著憲政理念的轉(zhuǎn)變，國(guó)家職能和財(cái)政職能都在發(fā)生著整合和轉(zhuǎn)換，而不同憲政理念表現(xiàn)出來(lái)的價(jià)值和利益的權(quán)衡與抉擇，實(shí)際上體現(xiàn)了公共財(cái)政規(guī)模的適度擴(kuò)張與控制、各種公共支出項(xiàng)目被優(yōu)選或被淘汰的過(guò)程。3可以說(shuō)公共財(cái)政的運(yùn)作是憲政得以實(shí)現(xiàn)的制度保障，而公共財(cái)政支撐的憲政制度則是公民財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的制度基礎(chǔ)。二、公共財(cái)政的憲政性質(zhì)憲政是以憲法為前提，以民主政治

6、為核心，以法治為基石，以保障人權(quán)為目的的政治形態(tài)或政治過(guò)程。4公共財(cái)政則是國(guó)家依法通過(guò)稅收等手段籌集收入以為公眾提供公共品和公共服務(wù)財(cái)政模式，既是民主化的財(cái)政, 體現(xiàn)財(cái)政民主原則，又是法治化的財(cái)政,體現(xiàn)財(cái)政法治原則。5憲政下公共財(cái)政首先應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)以保障人權(quán)為宗旨。公共財(cái)政是“有限政府”下的財(cái)政，“憲政制度下，憲法保障著公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟(jì)自由權(quán)，同時(shí)它用一種代表制度、憲政、分權(quán)制度和司法獨(dú)立的方式對(duì)政府的權(quán)限和規(guī)模進(jìn)行有效的限制，這就是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的一種政府體制“有限政府”，否則，那么市場(chǎng)就會(huì)變成一種畸形的市場(chǎng)，一種扭曲的市場(chǎng)，一種被窒息的市場(chǎng)”6。憲政的一個(gè)重要目標(biāo)就是分權(quán)或限權(quán)，將政府

7、無(wú)限擴(kuò)張趨勢(shì)的強(qiáng)大公權(quán)力抑制在憲法必需的范圍之內(nèi)。在公共財(cái)政的建構(gòu)中，對(duì)有限政府的要求表明，納稅人的基本權(quán)利應(yīng)得到充分的尊重和保護(hù)。同時(shí)，公共財(cái)政是一種服務(wù)性的政府行為，其出發(fā)點(diǎn)和歸宿均為最大限度地保障廣大納稅人的合法權(quán)益，為納稅人基本權(quán)利的自由發(fā)展和保護(hù)提供廣闊的空間。憲政要求政府的財(cái)政行為以公共利益和為社會(huì)提供公共服務(wù)為依歸。從納稅人是稅收之源，是政府官員的“衣食父母”的角度來(lái)看，國(guó)家保護(hù)納稅人權(quán)利是理所當(dāng)然的。國(guó)家和社會(huì)的一切都是納稅人給的，政府沒(méi)有理由不去保護(hù)納稅人權(quán)利。從國(guó)家和社會(huì)存在的根本目的來(lái)看，無(wú)非也是為每一個(gè)納稅人謀福利。既然如此，國(guó)家和社會(huì)怎能背離自己所追求的終極目標(biāo)而去損

8、害或者漠視納稅人權(quán)利呢？因此，政府的權(quán)力，包括財(cái)政權(quán)力必須受到來(lái)自納稅人和法律的有效監(jiān)督，防止政府財(cái)政權(quán)力的濫用，這就是憲政的國(guó)家及其公共財(cái)政的理念。憲政下的公共財(cái)政應(yīng)當(dāng)以充分實(shí)現(xiàn)民主為核心。憲政是依據(jù)憲法來(lái)治理國(guó)家的民主政治，是建立在社會(huì)契約基礎(chǔ)之上的現(xiàn)代政體。政府運(yùn)作公共財(cái)政的權(quán)力是源于公民賦予政府的。政府的存在和運(yùn)作來(lái)源于納稅人納稅提供的物質(zhì)基礎(chǔ)，沒(méi)有了納稅人的納稅，政府便失去了生存和活動(dòng)的物資基礎(chǔ)，是納稅人“養(yǎng)活了政府”。民主也要求對(duì)政府的財(cái)政支出進(jìn)行限制，即納稅人有權(quán)對(duì)其所交納的稅收的使用，即對(duì)政府的財(cái)政行為進(jìn)行監(jiān)控，使之用的得當(dāng)。在憲政下，公民（納稅人）是國(guó)家和社會(huì)的主人，他們有權(quán)

9、依據(jù)憲法制定財(cái)政方面規(guī)則和制度，每個(gè)公民都具有平等的、自主的意志和理性行為，都享有權(quán)利并負(fù)有義務(wù)。財(cái)政收入法（或主要是稅法）是國(guó)家合法剝奪公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律，財(cái)政支出法涉及到政府是否在為納稅人和公民提供公共服務(wù)的重大的問(wèn)題，在憲政制度下，財(cái)政收支的這一重大問(wèn)題必須要有納稅人自己去決定。公共財(cái)政的民主原則，其理論依據(jù)主要是主權(quán)在民的思想。所謂主權(quán)在民，即公民基于自由意志而訂立社會(huì)契約，制定法律，把歸屬于公民個(gè)人的權(quán)利轉(zhuǎn)讓給國(guó)家，以此換取國(guó)家對(duì)公民個(gè)人權(quán)利的保障。國(guó)家權(quán)力由此而生。即公民是國(guó)家權(quán)力的所有者和擁有者，是國(guó)家權(quán)力的主人，而政府的公共權(quán)力則來(lái)源于公民的授權(quán)，是由公民的權(quán)利派生和轉(zhuǎn)化而來(lái)的，

10、是公民賦予的，政府是公民權(quán)利的受托者?；蛘哒f(shuō)，在公民和政府的法律關(guān)系中，公民是享有權(quán)利的一方，政府是履行義務(wù)的一方。之所以強(qiáng)調(diào)公共財(cái)政的民主原則，是因?yàn)樵谖覈?guó)，一切權(quán)力屬于人民，人民通過(guò)其選舉產(chǎn)生的人民代表大會(huì)以及其他方式、途徑行使管理國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)的權(quán)力。如審批預(yù)算是憲法等相關(guān)法律賦予人民代表大會(huì)的一項(xiàng)職權(quán)。因此，無(wú)論是預(yù)算的編制還是審批，均應(yīng)反映人民之意愿并得到人民代表大會(huì)的批準(zhǔn)。貫徹民主原則，一是可以保證公共財(cái)政的科學(xué)性，使公共財(cái)政符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，以及真正反映未來(lái)年度財(cái)政收支情況；二是有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)政府財(cái)政收支行為的監(jiān)督，防止出現(xiàn)隨意性。防止政府濫用權(quán)力，就必須以公民的民主

11、權(quán)利約束國(guó)家公共權(quán)力。7憲政下的公共財(cái)政是法治保障的財(cái)政。要保證公共財(cái)政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須依法治來(lái)規(guī)范政府財(cái)政行為，加強(qiáng)和完善公共財(cái)政方面的立法。為防止財(cái)政權(quán)的濫用，必須以權(quán)利制約權(quán)力，而所有這些都需要法治的保障。強(qiáng)化國(guó)家的財(cái)政權(quán)并不必然會(huì)侵犯納稅人的權(quán)利，關(guān)鍵是采取何種手段強(qiáng)化國(guó)家財(cái)政權(quán)，如果采取人治的方式，侵犯納稅人財(cái)產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)象將是在所難免的，但如果采取法治的方式，就不會(huì)侵犯到納稅人財(cái)產(chǎn)權(quán)，因?yàn)榧{稅人權(quán)利保護(hù)的一個(gè)核心內(nèi)容就是國(guó)家依法行使權(quán)力。通過(guò)法治來(lái)強(qiáng)化國(guó)家權(quán)力，就能夠達(dá)到既加強(qiáng)國(guó)家權(quán)力，又維護(hù)納稅人權(quán)利的雙贏結(jié)局。簡(jiǎn)言之，“公共財(cái)政必然要求財(cái)政民主，而財(cái)政民主需要財(cái)政法治來(lái)保障。有鑒于此

12、，財(cái)政法定的范圍也逐漸從稅收，擴(kuò)展到其他財(cái)政收入形式，并最終擴(kuò)展到財(cái)政支出，使財(cái)政民主的基礎(chǔ)更為寬廣和堅(jiān)實(shí)。”8具體來(lái)講，之所以強(qiáng)調(diào)法治保障，主要在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，既包括市場(chǎng)主體法治化，又包括政府行為法治化，其中，政府財(cái)政行為法治是關(guān)鍵，政府財(cái)政活動(dòng)和運(yùn)作須在法律約束下進(jìn)行。三、公共財(cái)政與預(yù)算的關(guān)系從預(yù)算與財(cái)政的關(guān)系看，預(yù)算是公共財(cái)政的運(yùn)行機(jī)制或基本制度框架。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，與財(cái)政具有本質(zhì)聯(lián)系的是現(xiàn)代預(yù)算制度的產(chǎn)生，或者說(shuō)，公共財(cái)政是建立在現(xiàn)代預(yù)算基礎(chǔ)上的財(cái)政制度，預(yù)算是制度意義上的財(cái)政。滿(mǎn)足公共需要是財(cái)政最根本的目的，這需要建立一個(gè)能夠保證達(dá)到上述目的和要求的公共運(yùn)作機(jī)制。而財(cái)政運(yùn)作機(jī)制

13、的公共性，決定著財(cái)政對(duì)于公共需要的滿(mǎn)足程度、財(cái)政活動(dòng)范圍是否合適以及財(cái)政效率高低。在行為與操作的意義上，具有決定作用的是財(cái)政制度或運(yùn)行機(jī)制，其實(shí)質(zhì)是國(guó)家如何運(yùn)用公共權(quán)力，依據(jù)何種規(guī)則運(yùn)用公共權(quán)力進(jìn)行資源配置。正是公共權(quán)力的運(yùn)作規(guī)則決定了不同的財(cái)政制度。由公共財(cái)政法治性所決定，預(yù)算必須遵循法定原則。與此同時(shí)，只有當(dāng)政府預(yù)算以法律方式通過(guò)并以法律加以約束，預(yù)算才能夠起到約束政府財(cái)政收支活動(dòng)的作用。因此，預(yù)算制度的產(chǎn)生反映了公共財(cái)政的社會(huì)需要。預(yù)算制度作為現(xiàn)代憲政國(guó)家的財(cái)政體系的核心制度，與生俱來(lái)地追求民主、法治等基本價(jià)值。從歷史上看，公共財(cái)政的產(chǎn)生與預(yù)算制度的產(chǎn)生是同一個(gè)歷史過(guò)程，預(yù)算制度孕育造就

14、了公共財(cái)政。現(xiàn)代意義的政府預(yù)算代議機(jī)構(gòu)控制是控制政府行為的工具，它的產(chǎn)生和發(fā)展與議會(huì)政治的產(chǎn)生和發(fā)展、與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生和發(fā)展也是同一歷史過(guò)程。納稅人通過(guò)代議機(jī)構(gòu)對(duì)政府的制衡機(jī)制，政府必須編制預(yù)算并經(jīng)代議機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)付諸實(shí)施。代議機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算的議決、監(jiān)督執(zhí)行是從納稅人的利益出發(fā)的，賦予政府預(yù)算應(yīng)體現(xiàn)納稅人意志的政治意義。預(yù)算制度不但對(duì)財(cái)政具有嚴(yán)密的控制，且形成為指導(dǎo)、監(jiān)督及批評(píng)一切行政活動(dòng)的最有效工具，以法律程序保證政府收支不偏離納稅人利益，并用法律保障私人財(cái)產(chǎn)權(quán)不受政府權(quán)力擴(kuò)張的侵害。在制度和運(yùn)行機(jī)制上，預(yù)算若由納稅人的代議機(jī)關(guān)控制，此時(shí)的財(cái)政必定是公共決策、公開(kāi)透明的財(cái)政。其實(shí)，建立公共財(cái)政的基本框架，就是要構(gòu)造公共財(cái)政的運(yùn)行機(jī)制，即現(xiàn)代預(yù)算制度。對(duì)于公共財(cái)政而言，是先有預(yù)算，后有財(cái)政活動(dòng)。財(cái)政活動(dòng)不允許有超出預(yù)算邊界