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文檔簡介
1、我國土地流轉(zhuǎn)中存在的問題及對策試探內(nèi)容摘要:農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)可持續(xù)進展的客觀要求,也是化解“三農(nóng)”難題的有效途徑。但是在實踐中,現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還存在諸多問題,如政府角色定位問題、農(nóng)人的利益保障問題及社會化服務(wù)體系不健全問題等等,本文對現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改量中存在的問題進行總結(jié)并深切分析原因,在此基礎(chǔ)上為進一步完善土地流轉(zhuǎn)機制提供政策建議。關(guān)鍵詞:農(nóng)村土地改革土地流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。踴躍推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革,對落實農(nóng)村土地政策、實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營、推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進展、拓寬農(nóng)人增收渠道均能起到踴躍作用??墒?,由于土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟體制改革深切進展的新事物,近幾年各地在土地
2、流轉(zhuǎn)實踐進程中也出現(xiàn)了很多亟待解決的問題,阻礙了土地流轉(zhuǎn)的順利進行,因此,正確分析當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進程中存在的問題,處置好各類主體的利益關(guān)系,研究制定有效的政策辦法,意義重大。一、當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的突出問(一)土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范目前很多地方土地流轉(zhuǎn)大多是農(nóng)戶間自發(fā)進行的,部份農(nóng)人法律意識淡薄,采取口頭協(xié)議進行土地流轉(zhuǎn)的仍然占專門大比例,如在濟源市被調(diào)查的117個農(nóng)戶中,沒有簽定土地流轉(zhuǎn)書面協(xié)議的占,其中,既無書面協(xié)議又無口頭約定的占%;而通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)承包合同管理機關(guān)記錄、缶案或簽證及公證機關(guān)公證后流轉(zhuǎn)的土地更少。在一些地方即便兩邊簽定了書面協(xié)議,但也存在手續(xù)不規(guī)范條款不完備等問題,“對兩邊
3、的權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任沒有明確的規(guī)定,一旦出現(xiàn)糾紛無法追究責(zé)任,而且缺少土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價錢評估機構(gòu),對于農(nóng)村流轉(zhuǎn)地價的評定缺乏科學(xué)合理的標準,致使農(nóng)地轉(zhuǎn)讓的隨意性和無序性”I。(二)土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)人的利益缺乏保障一是強制流轉(zhuǎn)違背了農(nóng)人意愿。個別地域沒有熟悉到土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)人,在工作中還存在“錯位、越位”現(xiàn)象,在土地流轉(zhuǎn)問題上,采取“一刀切”的簡單化操作方式,嚴峻損害了農(nóng)人的利益。二是土地流轉(zhuǎn)缺乏對農(nóng)人利益的保護機制。在土地流轉(zhuǎn)前,缺乏對種植大戶和企業(yè)業(yè)主農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的資格審查與評估的市場。在筆者調(diào)研的市縣中,無論是政府推動仍是自發(fā)進行的土地流轉(zhuǎn),對承租方農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的資梏都沒有進行嚴格審查
4、,更沒有讓承租方交納經(jīng)營風(fēng)險保證金。在土地流轉(zhuǎn)后,流轉(zhuǎn)業(yè)主一旦經(jīng)營上出現(xiàn)失誤,無法履約,常常給參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶造成龐大的經(jīng)濟損失,而且沒有有效的補償辦法,風(fēng)險由農(nóng)人和政府承擔(dān)。三是農(nóng)人的流轉(zhuǎn)收益缺乏增加機制。在流轉(zhuǎn)合同的約定上,農(nóng)人土地流轉(zhuǎn)收益一般是必然不變,流轉(zhuǎn)期間再也不調(diào)整租金,流轉(zhuǎn)收益沒有隨經(jīng)濟的不斷進展取得相應(yīng)增加。(三)土地流轉(zhuǎn)市場機制及社會化服務(wù)體系不完善一方面,當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化運作機制尚未完全成立,大部份地域尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場,流轉(zhuǎn)中介組織較少,流轉(zhuǎn)信息傳播渠道不順暢,土地供需失衡,影響了生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化配置,限制了土地流轉(zhuǎn)區(qū)域范圍,制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有
5、序進行。另一方面,目前很多地方針對土地流轉(zhuǎn)尚未成立完善的資產(chǎn)評估機構(gòu)、委托代理機構(gòu)、法律咨詢機構(gòu)、土地投資機構(gòu)、±地保險機構(gòu)等,制約了土地交易市場的發(fā)育及土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的健康、有序進行。】劉啟營.新形勢下健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)巾場的路徑分析吐農(nóng)業(yè)經(jīng)濟,2009(4)(四)土地流轉(zhuǎn)管理不健全目前對土地流轉(zhuǎn)的管理,從上到下的農(nóng)業(yè)行政部門沒有具體的實施細則,在流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)手腕、流轉(zhuǎn)檔案管理等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)定,有些地方土地流轉(zhuǎn)主管部門雖然制定有規(guī)范的操作規(guī)程和土地流轉(zhuǎn)合同文書梏式,但缺乏完整的政策體系,缺乏現(xiàn)代化的工作手腕,在個別地方土地流轉(zhuǎn)仍然處于自發(fā)無序的狀態(tài),糾紛隱患較多。一些地方尚未
6、統(tǒng)一規(guī)范的土地承包和流轉(zhuǎn)管理機構(gòu),鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)機構(gòu)管理體制不順,職責(zé)不明,流轉(zhuǎn)行為無人監(jiān)管,流轉(zhuǎn)糾紛無人受理,農(nóng)人的合法權(quán)益受到損害。管理的無序或缺位致使有些地域在土地流轉(zhuǎn)進程中,存在著隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途的現(xiàn)象,這對國家的糧食安全也造成隱患。二、影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的原因分析(-)政府角色定位不明晰政府的指導(dǎo)是幫忙集體土地健康、有序流轉(zhuǎn)的保障。在一些地方,部份基層政府和部門角色定位不準,熟悉錯位,普遍把經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)當(dāng)做流轉(zhuǎn)主體的經(jīng)濟行為,沒有熟悉到其在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中的重大意義,對有利的流轉(zhuǎn)模式不加以鼓勵和推行,不利的模式不加以批判和限制,采取放任自流的態(tài)度。同時沒有科學(xué)制定流轉(zhuǎn)后農(nóng)人前途的計劃,對
7、可能出現(xiàn)的問題沒有做好應(yīng)急處置預(yù)案,提供服務(wù),化解矛盾。集體土地流轉(zhuǎn)是一種市場行為,若是基層行政組織,違背農(nóng)人的意愿而強行流轉(zhuǎn),這將為社會埋下許多隱患,乃至危及整個社會的穩(wěn)固。所以政府應(yīng)在尊重農(nóng)人意愿的基礎(chǔ)上踴躍引導(dǎo),弄好計劃、提高服務(wù),在集體土地流轉(zhuǎn)中做好服務(wù)員、裁判員的角色)(二)農(nóng)人流轉(zhuǎn)意愿不強烈2葉桂英.淺談奧體土地流轉(zhuǎn)中的政府角色N.中國國土資源報,2009-12-11分析當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀,存在農(nóng)人流轉(zhuǎn)意愿不強烈的現(xiàn)象。究其原因如下:第一,農(nóng)村社會保障體系不健全,失地農(nóng)人缺乏生存保障。對于絕大多數(shù)農(nóng)人來講,主要還是依托土地收入解決看病、上學(xué)、養(yǎng)老等問題,普遍把土地作為最大體的生活保
8、障,“有些農(nóng)人即便轉(zhuǎn)移到了二、三產(chǎn)業(yè),由于失業(yè)的風(fēng)險和收入的不肯定性,他們?nèi)园淹恋刈鳛樽詈蟮耐寺?,寧肯粗放?jīng)營,乃至不吝拋荒棄耕,也不肯意轉(zhuǎn)移出讓":第二,農(nóng)人轉(zhuǎn)移就業(yè)空間小?!蓖恋亓鬓D(zhuǎn)的速度應(yīng)該與工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)職位增加的速度與城市基礎(chǔ)設(shè)施容納的程度相適應(yīng)”,當(dāng)前,城鎮(zhèn)化速度慢與城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村剩余勞動力能力不足致使農(nóng)人轉(zhuǎn)移就業(yè)不順暢,不肯舍棄土地。第三,部份土地轉(zhuǎn)出收益吸引力不大,尤其是一系列惠農(nóng)政策的出臺和新農(nóng)村建設(shè)的實施提高了農(nóng)人對土地價值的預(yù)期,致使流轉(zhuǎn)意愿不強烈。(三)土地流轉(zhuǎn)后資金與技術(shù)支持不足土地流轉(zhuǎn)后,要實現(xiàn)規(guī)模化生產(chǎn)、集約化經(jīng)營,必需進行資金投入和技術(shù)支持。經(jīng)營者開
9、發(fā)資金匱乏,是制約土地流轉(zhuǎn)的重要原因。一些經(jīng)營者大面積承包土地后從事高效農(nóng)業(yè)開發(fā),后續(xù)進展中需要較大的資金投入,由于融資渠道少,致使部份經(jīng)營者在土地開發(fā)上存在嚴峻的資金困難,規(guī)模難以擴大,效益難以提高。從科技層面講,土地流轉(zhuǎn)的意義在于土地流轉(zhuǎn)以后,進展高效農(nóng)業(yè),精耕細作,達到高產(chǎn)高效。而一些承包大戶由于缺乏相關(guān)技術(shù)支持,只能弄粗放的規(guī)?;?,不僅無法提高效益,而且對土地資源也造成一種浪費。所有這些不僅阻礙了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的進展,也使一部份有承包能力和意向的經(jīng)營主體不斷觀望、徘徊,或承包土地后另做他用,失去了土地流轉(zhuǎn)的本來意義。(四)土地分戶經(jīng)營的分散性、隨意性與土地流轉(zhuǎn)的計劃性、規(guī)模性之間存3郭江平.
10、農(nóng)村土地巾場發(fā)育譚礙及對鍛研究吐湖北大學(xué)學(xué)報:哲學(xué)社會科學(xué)版,2004,31(1)4夏先農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的發(fā)展機遇與風(fēng)險吐中國新農(nóng)村法制建設(shè)研究,2009,9在矛盾土地流轉(zhuǎn)的目的是優(yōu)化資源配置,實現(xiàn)土地規(guī)?;⒓s化效益,而第二輪土地延包實行的是“耕者皆有田”政策,不僅土地分戶經(jīng)營,而且農(nóng)戶在這種嚴峻分散的土地上還要種植從糧食到飼料、蔬菜等幾乎家庭所需的全數(shù)作物,這就進一步加重了土地的分散程度,形成了分散、細碎、小規(guī)模的土地經(jīng)營方式,難以實現(xiàn)土地成片集中流轉(zhuǎn)。而且業(yè)主在實施土地規(guī)模流轉(zhuǎn)時,往往因為一戶或幾戶承包戶沒有談妥,而使土地規(guī)?;鬓D(zhuǎn)難產(chǎn),制約了規(guī)模經(jīng)濟的進展。同時,一些地方農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)
11、施較差,尤其是丘陵山區(qū),地塊小且不平整,水、電、路建設(shè)滯后,集中連片流轉(zhuǎn)難度大,無益于規(guī)模經(jīng)營和大型機械作業(yè),阻礙了土地的規(guī)?;?jīng)營。三、推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康進行的對策試探(一)慢慢成立因地制宜的土地流轉(zhuǎn)制度土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),要因地制宜,切實把握“適度”兩個字。第一,必需始終堅持依法志愿有償?shù)牧鬓D(zhuǎn)原則,不能盲目跟風(fēng)推動,以行政手腕推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。對于政府和村級組織來講,只能是進行政策導(dǎo)向,創(chuàng)造進展環(huán)境,增強服務(wù)管理。第二,要把握規(guī)模的“適度”。適度規(guī)模經(jīng)營就是生產(chǎn)規(guī)模要與生產(chǎn)單位的生產(chǎn)能力相適應(yīng),不能一味追求流轉(zhuǎn)規(guī)模,生產(chǎn)能力卻達不到,反而致使粗放經(jīng)營,乃至拋荒,浪費了土地資源,違背了中央
12、進一步完善農(nóng)村土地管理制度的初衷。第三,要按照各地具體的自然條件、經(jīng)濟基礎(chǔ)和農(nóng)業(yè)進展水平制定不同的土地流轉(zhuǎn)制度。經(jīng)濟進展較為薄弱或非農(nóng)產(chǎn)業(yè)不發(fā)達地域,農(nóng)人對土地的依賴性仍然很強,而在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達、經(jīng)濟實力雄厚的地域,農(nóng)人對土地的依賴性日趨減弱,充分利用土地使之增值的要求愈來愈高,農(nóng)人對土地流轉(zhuǎn)方式的多樣化的需求也愈來愈高。所以要按照各地實際情形,切實制定有效的辦法,踴躍引導(dǎo)村、社及農(nóng)人群眾在志愿、有償?shù)那疤嵯麻_展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)工作,認真解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作中的新情形、新問題。(二)踴躍培育規(guī)范化的土地流轉(zhuǎn)市場推動土地流轉(zhuǎn),就要踴躍培育土地流轉(zhuǎn)市場,成立嚴格而規(guī)范的配套制度和
13、辦法。一是健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺,要成立和完善縣一級農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)站、村級農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)組的三級中介服務(wù)網(wǎng)絡(luò),成立農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息庫,開展信息咨詢、評估、協(xié)辦手續(xù)等服務(wù)。二是成立農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò),使廣大農(nóng)戶和成心投資農(nóng)業(yè)的經(jīng)營者能及時、準確獲取靠得住信息,溝通市場供需兩邊的彼此聯(lián)系,切實解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息不順暢、配置不佳的問題。三是成立科學(xué)的土地流轉(zhuǎn)價錢形成和指導(dǎo)機制?!鞍凑帐袌龉┣?、宏觀經(jīng)濟運行狀況和土地受讓方的投資轉(zhuǎn)變,在研究受讓方經(jīng)受能力的情形下,適時進行流轉(zhuǎn)價錢的調(diào)整,以便更好地反映土地的動態(tài)價值轉(zhuǎn)變”,5從而成立健全農(nóng)人流轉(zhuǎn)收益增加機制,保障農(nóng)人收益能隨經(jīng)濟的不斷進展取
14、得相應(yīng)增加。(三)深切強化土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化管理各級基層黨委、政府要增強土地流轉(zhuǎn)管理,特別要處置好土地流轉(zhuǎn)增進農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)與保護大體農(nóng)田的關(guān)系,處置好土地開發(fā)與保護群眾權(quán)益的關(guān)系。把各類流轉(zhuǎn)方式納入規(guī)范化管理,確保交易兩邊權(quán)利和義務(wù)明晰。要切實做好農(nóng)地確權(quán)、記錄、頒證工作,明確農(nóng)戶在農(nóng)地轉(zhuǎn)讓中的主體地位,禁止村級組織代替農(nóng)戶或超越農(nóng)戶對外簽定流轉(zhuǎn)合同,依法保障農(nóng)戶對承包土地的占有、利用、收益等權(quán)利。同時,要制定規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)程序,提供規(guī)范格式的土地流轉(zhuǎn)合同文本,版),2008(4).5王春超,李兆能.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的困境:來自湖北的農(nóng)戶調(diào)查吐華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)實行流轉(zhuǎn)合同記錄備案制度
15、,確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序。另外,還要增強宣傳和監(jiān)督,杜絕土地流轉(zhuǎn)進程中隨意改變土地農(nóng)業(yè)用途的現(xiàn)象。(四)加速進展多種形式的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營主體要有效地加速土地流轉(zhuǎn),關(guān)鍵是要多元化和多形式地創(chuàng)新能增進農(nóng)村生產(chǎn)力解放和提高的規(guī)模經(jīng)營主體。第一,設(shè)立土地流轉(zhuǎn)專項扶持資金和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育專項資金。獎勵、補助、扶持土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營,大力培育以家庭農(nóng)場和新型農(nóng)人專業(yè)合作社為主的規(guī)模經(jīng)營主體,盡力形成“規(guī)?;彝ソ?jīng)營+農(nóng)人專業(yè)合作社”的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制。第二,加速構(gòu)建服務(wù)“三農(nóng)”的金融平臺,踴躍探索信貸支農(nóng)的重點,適度降低支農(nóng)信貸利率。加速農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保體系建設(shè),鼓勵行業(yè)協(xié)會、龍頭企業(yè)、合作社組
16、建農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保公司,并建議財政按實際擔(dān)保額給予必然的擔(dān)保風(fēng)險補助。第三,加大技術(shù)支持,幫忙規(guī)模經(jīng)營主體真正實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營與集約經(jīng)營,提高經(jīng)營效益,進展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),達到高產(chǎn)高效。(五)成立健全土地流轉(zhuǎn)的配套保障機制土地流轉(zhuǎn)的健康進行有賴于農(nóng)村配套保障機制的完善。農(nóng)業(yè)是高風(fēng)險低收益的產(chǎn)業(yè),不僅要受自然生物因素的影響,還要受社會經(jīng)濟因素的影響。因此,推動土地流轉(zhuǎn),就必需成立健全農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障機制和多層次的農(nóng)村社會保障制度,增強農(nóng)業(yè)對自然災(zāi)害等風(fēng)險的緩沖能力,慢慢弱化土地的福利和社會保險功能,同時使廣大農(nóng)人醫(yī)療有保障,失業(yè)有保險,以解除農(nóng)人對土地轉(zhuǎn)讓后的后顧之憂,為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。對于外出打工的農(nóng)人,應(yīng)制定統(tǒng)一的、非歧視的勞動就業(yè)制度,把農(nóng)人工慢慢納入城鎮(zhèn)社會保障體系。加大對失地農(nóng)人的就業(yè)技術(shù)培訓(xùn),加速農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程,加速農(nóng)村剩余勞動力有序轉(zhuǎn)移,降低農(nóng)人對土地的依賴程度,最大限度地發(fā)揮土地的市場要素功能,確保土地流轉(zhuǎn)能健康、有序、順利進行。參考文獻:1 .劉啟營.新形勢下健全農(nóng)村土地流
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