省級以下法制機構(gòu)在依法行政中的定位及其思考一

1、省級以下法制機構(gòu)在依法行政中的定位及其思考一宋飛一、導言政府法制機構(gòu)自20世紀80年代初組建后逐步壯大，政府法制事業(yè)不斷發(fā)展，但也暴露出理論底蘊不足的缺陷。例如，政府法制工作在政府整體工作中應(yīng)如何定位不確定，往往隨著法制機構(gòu)所在的政府層級不同而不同。國務(wù)院法制辦的定位是立法事務(wù)部門(Legislative Affairs Office);省級法制機構(gòu)定位是法律事務(wù)部門(Legal Affairs Office),立法、執(zhí)法監(jiān)督、復議等事務(wù)都涉及;省級以下的法制機構(gòu)則偏重于處理具體的法律事務(wù)。定位的不確定，又沒有相應(yīng)的理論予以解釋，造成某些政府對政府法制工作的認識產(chǎn)生偏差，特別對省級以下法制機構(gòu)

2、影響較大。因此，對理論研究已成為政府法制工作進一步發(fā)展的必備條件。二、政府法制機構(gòu)的現(xiàn)狀及其存在的問題(一) 歷史發(fā)展及現(xiàn)狀我國的政府法制機構(gòu)建設(shè)經(jīng)歷了一個漫長的發(fā)展過程，省級以上(包括省、自治區(qū)、直轄市和較大的市，下同)政府法制機構(gòu)建設(shè)成績突出。1954年11月，中華人民共和國國務(wù)院設(shè)置國務(wù)院法制局作為國務(wù)院直屬機構(gòu)，1959年6月撤銷。1980年5月和1981年7月，國務(wù)院先后設(shè)立了國務(wù)院辦公廳法制局和國務(wù)院經(jīng)濟法規(guī)研究中心。1986年4月，為了加強政府法制工作，更好地為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，國務(wù)院決定，將原國務(wù)院辦公廳法制局和國務(wù)院經(jīng)濟法規(guī)研究中心合并，重新成立了國務(wù)院法制局

3、，為國務(wù)院直屬機構(gòu)。1988年10月，國務(wù)院法制局被確定為國務(wù)院的辦事機構(gòu)。1994年3月又被確定為國務(wù)院的直屬機構(gòu)。1998年3月，根據(jù)國務(wù)院關(guān)于機構(gòu)設(shè)置的通知，設(shè)置國務(wù)院法制辦公室，作為國務(wù)院辦事機構(gòu)。 國務(wù)院法制辦公室內(nèi)設(shè)秘書行政司(研究司)、政法勞動社會保障法制司、教育科技文化衛(wèi)生法制司、財政金融法制司、工交商事法制司、農(nóng)業(yè)資源環(huán)保法制司、政府法制協(xié)調(diào)司(法規(guī)編纂司)、法規(guī)譯審和外事司、行政復議司等九個職能司和機關(guān)黨委，下設(shè)政府法制研究中心、信息中心、機關(guān)服務(wù)中心、中國法制出版社四個事業(yè)單位。與國務(wù)院法制機構(gòu)發(fā)展相適應(yīng)，省級政府法制機構(gòu)也是在發(fā)展中不斷壯大，無論是機構(gòu)設(shè)置，還是人員配備

4、均得到全面加強。以武漢市政府法制辦為例，十年“文革”浩劫，我國社會主義法制被破壞殆盡，武漢的政府法制機構(gòu)也蕩然無存。黨的十一屆三中全會以后，武漢的行政法制工作開始恢復和重建。1984年7月，武漢市政府辦公室設(shè)立法規(guī)處。1985年12月，武漢市編委又批文同意成立武漢市政府經(jīng)濟法規(guī)研究中心，該中心既是一個研究咨詢機構(gòu)，又是一個擬定經(jīng)濟法規(guī)的工作機構(gòu)，為事業(yè)單位，與武漢市政府辦公室法規(guī)處合署辦公。 1988年6月，為了進一步加強政府法制工作，更好地為經(jīng)濟體制改革和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供法律服務(wù)，又將原武漢市政府辦公廳法規(guī)處劃出，成立武漢政府法制辦公室，作為市政府的辦事機構(gòu)，隨著行政處罰法的實施，武漢

5、市政府法制工作機構(gòu)又得到進一步加強。1996年12月8日，武漢市編委以武編1996103號文印發(fā)了武漢市人民政府法制辦公室職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制方案，按照該方案，武漢市政府府法制辦公室內(nèi)設(shè)機構(gòu)增至5個，即綜合秘書處、法規(guī)一處、法規(guī)二處、法制監(jiān)督處、行政復議處。人員編制由1984年的3名逐漸增至30名。2001年機構(gòu)改革，市人民政府法制辦公室升格為正局級，這在當時武漢市所有行政機關(guān)中是絕無僅有的。然而，在省級以上(包括上述較大的市)的政府法制機構(gòu)不斷健全和完善的同時，省級以下政府法制機構(gòu)的建設(shè)卻幾經(jīng)風雨，走過一段發(fā)展坎坷的道路。各地的情況也是不盡相同。就拿鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦法制機構(gòu)建設(shè)來作個對比：20

6、02年底，浙江省溫嶺市編委根據(jù)市法制辦的要求，在不增加鎮(zhèn)(街道)機關(guān)人員總編制的情況下，批準在全市16個鎮(zhèn)(街道)黨政辦公室增掛政府法制辦公室牌子，由黨政辦主任兼任法制辦主任，設(shè)專職副主任1至2人，法制員2至5人并明確了鎮(zhèn)(街道)法制辦的10項工作職責和12項工作制度，落實了專職法制人員、專門辦公室和專用電話、電腦等設(shè)備。從而保證了政府法制工作深入到基層，使全市的政府法制工作形成有縱有橫的網(wǎng)絡(luò)。而同一時期，湖北省浠水縣在2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后，全縣13各鄉(xiāng)鎮(zhèn)有17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府向縣政府寫報告，請求在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)法制辦公室。當時縣政府同意團陂、蘭溪兩鎮(zhèn)作為設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)法制辦的試點鄉(xiāng)鎮(zhèn);關(guān)口鎮(zhèn)政府未等到縣政府

7、同意就開始組建了法制辦，并任命了法制辦主任。但由于省市關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革方案中機構(gòu)限額規(guī)定剛性極強，最終鄉(xiāng)鎮(zhèn)法制機構(gòu)建設(shè)難以進行。由此可見各地經(jīng)濟發(fā)展的不平衡導致法制機構(gòu)發(fā)展也出現(xiàn)不平衡。(二) 存在的問題雖然從總體上看，省級以下各級黨委政府依法行政的意識越來越強，對政府法制工作越來越重視，但目前縣級政府法制機構(gòu)建設(shè)的狀況，特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，多數(shù)仍不適應(yīng)建設(shè)法治政府的需要。以湖北省縣級政府法制機構(gòu)為例，目前呈現(xiàn)出以下態(tài)勢：1、部分法制機構(gòu)名存實亡，法制工作基本沒有開展在20012002年縣級政府機構(gòu)改革前，全省有不少縣、市(區(qū))法制辦曾經(jīng)是政府的直屬機構(gòu)。在機構(gòu)改革中，因為受機構(gòu)設(shè)置數(shù)額的限

8、制，除個別縣市外，各地普遍把法制辦減了下來，但法制辦的牌子沒有取消。法制機構(gòu)無論是否作為獨立機構(gòu)，如果確實有一個機構(gòu)專門從事政府法制工作，也未嘗不可，但作為政府辦公室內(nèi)設(shè)機構(gòu)的很難達到這個要求。類似這種情況，在其他縣市也存在。如荊門市的沙洋縣、黃石和鄂州的城區(qū)政府，基本沒有法制工作機構(gòu)，只是有一名干部兼管這方面的工作，發(fā)揮政府法制工作的職能作用無從談起。由于法制工作機構(gòu)名存實亡，使工作受到直接影響。有的縣老百姓找法制科提起行政復議，法制科能推則推，能不受理就不受理，有的縣一年沒有受理一起行政復議案件，使行政糾紛得不到及時化解。2、法制機構(gòu)人員少、任務(wù)重、思想不穩(wěn)縣級政府法制機構(gòu)人員少，但工作任

9、務(wù)并不少。正常情況下，一個縣一年的復議、應(yīng)訴案件一般在30至40件之間。2004年，全省的行政復議案件達到3695件之多超過法院受理的行政訴訟案件。其中屬于縣級政府受理的占70%，但縣級政府復議工作人員僅為164人。而全省縣級法院行政庭的人數(shù)有400多人。復議機關(guān)的工作量比法院行政庭的工作量大幾倍;法制機構(gòu)工作人員還要負責行政執(zhí)法的監(jiān)督、檢查和協(xié)調(diào)、代理縣長出庭應(yīng)訴。由于法制辦主任一般是政府辦公室副主任兼任，這名主任同時又協(xié)助2至3名縣、市長聯(lián)系幾條戰(zhàn)線10多個政府部門的工作協(xié)調(diào)，哪項工作都不能出問題。有的還負責為縣長起草講話稿。團風縣法制辦主任去年一年寫各種講話稿達14萬字之多。除此之外，平

10、均一個縣每年規(guī)范性文件的審查備案至少在50件以上。長期超負荷的工作，加之待遇差、進步慢，使法制機構(gòu)的干部心理不平衡?，F(xiàn)有的人員想離開，符合條件的不愿進來。巴東縣法制辦一名法律本科畢業(yè)并具有律師資格的干部在法制辦工作15年，雖然工作不錯，但因職位限制至今仍是一名科員，一個月工資不足1000元，幾次想調(diào)走。通山縣法制辦原有5名大學本科畢業(yè)生，近幾年已調(diào)動3名，另2名也不太安心。荊州市幾個縣法制辦缺人，雖然縣領(lǐng)導表態(tài)只要選中，要誰給誰，但選中的不愿來，法制辦想通過招考公務(wù)員補充人選，又因為全縣干部總數(shù)超編未獲批準。3、經(jīng)費保障不到位，工作正常運轉(zhuǎn)有困難一是，有44個縣法制工作機構(gòu)沒有復議工作專項經(jīng)費

11、，占全省的43.6% .即使安排有專項復議經(jīng)費的，有的一年也僅有5000元左右。財政狀況好的縣，有的一年能安排1至3萬元不等，但法制辦作為政府辦公室內(nèi)設(shè)科室的，專項經(jīng)費也不一定能全部用于專項工作上。有的縣法制辦作為政府辦管理的獨立單位，但經(jīng)費并不獨立，專項經(jīng)費也往往被截留。二是，人頭經(jīng)費包括人均辦公經(jīng)費標準比較低。有的縣市，對縣委縣政府四大家人均辦公經(jīng)費與其他部門的經(jīng)費是有差別的。荊州市荊州區(qū)政府辦人均4500元，而法制辦與其他部門一樣只有2700元，辦公經(jīng)費十分緊張。法制辦工作人員的工資因為實行財政直接打到工資卡上，總體上可以保證，但個別地方也不能足額到位。黃岡市10個縣市區(qū)除浠水縣外，其他

12、各縣市區(qū)均只能保證“四項之和”，其他的津補貼基本靠自己想辦法，法制辦均無創(chuàng)收手段，有的縣只好找有關(guān)部門“化緣”。拿了人家的手軟，因此，執(zhí)法監(jiān)督就“網(wǎng)開一面”，有的行政復議案本來應(yīng)撤銷變更的，也不敢撤銷改變。武漢市江岸區(qū)法制辦除人頭經(jīng)費由區(qū)行政管理局發(fā)放外，幾年來沒有其他任何福利。雖然他們?nèi)匀痪ぞI(yè)業(yè)地工作，但與其他部門相比，心里總有說不出的酸楚?，F(xiàn)在公檢法、紀委、信訪、審計等部門都有辦案津貼，但復議人員同樣是辦案，卻沒有津貼，也使大家覺得很不公平。不僅如此，有的縣法制辦還要完成招商引資和創(chuàng)收任務(wù)。三是，工作條件差?？h級政府法制辦不僅辦公室擠，辦公設(shè)備也很簡陋，復議工作均無專門的接訪室，一年接訪

13、上千上訪群眾，有時站的地方都不夠，更不用說熱情接訪了。洪湖市法制辦今年因一起土地糾紛一次來訪500多人，由于擁擠混亂，后來有人把法制辦給砸了?？h級政府法制辦的工作并不都是坐在辦公室完成的，有的是要到現(xiàn)場。但全省縣級政府法制辦有工作用車的不足10個，并且基本上不是定編的車輛。咸豐縣法制辦主任是從縣司法局長調(diào)任的老同志，雖然保留了正科級待遇(法制辦主任是副科)，但每次到州里開會，只有擠公共汽車，與在司法局當局長相比，感到非常失落，工作積極性受到很大影響。三、省級以下政府法制機構(gòu)的法律定位及其缺陷(一) 省級以下法制機構(gòu)的法定職責及認識誤區(qū)1、法定職責憲法、國務(wù)院組織法、地方各級人民代表大會和地方各

14、級人民政府組織法、行政訴訟法、國家賠償法、仲裁法、行政處罰法、行政復議法、立法法、行政許可法、行政法規(guī)制定程序條例、規(guī)章制定程序條例、法規(guī)規(guī)章備案條例、行政復議法實施條例等法律法規(guī)相繼對政府法制機構(gòu)的職責作了一系列規(guī)定，地方性法規(guī)和規(guī)章對此又作了進一步規(guī)定。在此，筆者結(jié)合湖北省的具體規(guī)定對市縣政府法制機構(gòu)的法定職責作一匯總歸納：1、縣級以上政府法制機構(gòu)及地市級政府部門的法制機構(gòu)的共同職責：具體辦理行政復議事項，包括：受理行政復議申請;向有關(guān)組織和人員調(diào)查取證，查閱文件和資料;審查申請行政復議的具體行政行為是否合法與適當，擬定行政復議決定;處理或者轉(zhuǎn)送對行政復議法第七條所列有關(guān)規(guī)定的審查申請;對

15、行政機關(guān)違反行政復議法規(guī)定的行為依照規(guī)定的權(quán)限和程序提出處理建議;辦理因不服行政復議決定提起行政訴訟的應(yīng)訴事項;依照行政復議法第十八條的規(guī)定轉(zhuǎn)送有關(guān)行政復議申請;辦理行政復議法第二十九條規(guī)定的行政賠償?shù)仁马?按照職責權(quán)限，督促行政復議申請的受理和行政復議決定的履行;辦理行政復議、行政應(yīng)訴案件統(tǒng)計和重大行政復議決定備案事項;辦理或者組織辦理未經(jīng)行政復議直接提起行政訴訟的行政應(yīng)訴事項;研究行政復議工作中發(fā)現(xiàn)的問題，及時向有關(guān)機關(guān)提出改進建議，重大問題及時向行政復議機關(guān)報告。2、各級政府法制機構(gòu)的特殊職責(1)縣級以上政府法制機構(gòu)的一般職責：以縣級以上政府名義對行政機關(guān)實施行政許可進行監(jiān)督;加強對行

16、政機關(guān)實施行政許可的監(jiān)督檢查;負責本行政區(qū)域內(nèi)行政執(zhí)法的綜合協(xié)調(diào)和督促、指導工作，承擔統(tǒng)一領(lǐng)導本行政區(qū)域內(nèi)的行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)的具體工作;具體實施行政執(zhí)法主體資格的登記和確認工作;承擔統(tǒng)一領(lǐng)導本行政區(qū)域的行政執(zhí)法責任制工作，負責行政執(zhí)法責任追究的監(jiān)督、協(xié)調(diào)工作，負責對本級政府部門及相關(guān)負責人執(zhí)法違法行為的認定并提出處理建議，將針對情節(jié)較重和情節(jié)嚴重的行政執(zhí)法責任人作出的處理決定進行備案;對行政執(zhí)法和監(jiān)督檢查證件的持有人進行發(fā)證前的法律知識培訓，承擔行政執(zhí)法和監(jiān)督檢查證件的發(fā)證領(lǐng)證具體工作，對證件定期驗審、備案;負責組織實施本行政區(qū)域內(nèi)的行政執(zhí)法監(jiān)督檢查，并掌握和匯總行政執(zhí)法監(jiān)督檢查的情況;具體負

17、責規(guī)范性文件的備案登記和審查工作;(2)地市級政府法制機構(gòu)的特殊職責：直轄市、省、自治區(qū)人民政府所在地的市政府的法制機構(gòu)以政府名義會同商會統(tǒng)一組建仲裁委員會;其他設(shè)區(qū)的市政府的法制機構(gòu)根據(jù)需要以政府名義會同商會統(tǒng)一組建仲裁委員會。(3)縣級以上政府部門法制機構(gòu)的一般職責：具體實施對當事人陳述、申辯的復核工作;具體實施對執(zhí)法人員當場產(chǎn)作出的行政處罰決定的備案工作;具體實施對適用一般程序的執(zhí)法調(diào)查結(jié)果的初步審查工作;具體組織并主持重大行政處罰案件的聽證程序;承辦行政執(zhí)法責任制的具體工作，包括審核并報送部門制定的規(guī)范性文件、審核并報送部門作出的重大行政處罰決定、負責對部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)和有關(guān)負責人執(zhí)法違法

18、行為的認定并提出處理建議;承擔行政執(zhí)法和監(jiān)督檢查證件的發(fā)證領(lǐng)證具體工作，負責本部門行政執(zhí)法監(jiān)督檢查的具體工作。(4)地市級政府部門法制機構(gòu)的特殊職責：對下級行政機關(guān)制定的規(guī)范性文件、作出的重大行政處罰決定以及對執(zhí)法違法行為責任追究的處理結(jié)果進行備案，對下級行政機關(guān)的執(zhí)法違法案件進行督查處理，對下級行政機關(guān)的行政執(zhí)法行為定期進行統(tǒng)計分析，對下級行政機關(guān)組織行政執(zhí)法檢查。從上述職責來看，省級以下的法制機構(gòu)偏重于處理具體的法律事務(wù)，定位的不確定，又沒有相應(yīng)的理論予以解釋，造成某些政府對政府法制工作的認識產(chǎn)生偏差，特別對省級以下法制機構(gòu)影響較大。2、認識誤區(qū)(1)有的認為法制機構(gòu)應(yīng)負責政府對外簽定合同

19、的起草、審查。根據(jù)地方各級人大和各級政府組織法第59條對縣級以上政府的一般職權(quán)范圍所作的規(guī)定，政府并沒有以自己名義對外簽訂經(jīng)濟合同、直接參與市場經(jīng)濟活動的職權(quán)。根據(jù)“超越職權(quán)的行為無效”的行政法理，以上認識缺乏法律依據(jù)，不能將此類事務(wù)歸于法制機構(gòu)的法定職責范圍。(2)有的認為法制機構(gòu)應(yīng)參與縣委、縣政府組織的各種工作專班，比如征地、拆遷、企業(yè)改制、土地二輪承包、專項整治、維穩(wěn)和處理突發(fā)事件，哪一項都要派法制辦去;此外，還要從法制辦抽人參加農(nóng)村駐隊、扶貧、掛職甚至工業(yè)園建設(shè)指揮等其他臨時性檢查組、工作組。根據(jù)前文對法制機構(gòu)法定職責的匯總，此類事務(wù)讓法制辦參與也是沒有法律依據(jù)的。(3)有的將法制機構(gòu)

20、與督辦科、紀檢監(jiān)察室、秘書科、信訪辦、普法辦等機構(gòu)混為一團。如湖北省孝感市6個縣的法制科同志一年80%的精力要放在人大議案、政協(xié)的提案辦理工作上。一年300多件提案、議案的分辦、督辦、回復，不定期要向人大、政協(xié)匯報，并且經(jīng)常陪同人大、政協(xié)的領(lǐng)導檢查，以及檢查后落實情況的督辦、匯報;孝南區(qū)法制提案科的一名干部不僅負責提案辦理，而且負責政府辦的人事黨務(wù)紀檢工作，根本沒有精力抓法制工作;有的縣對縣直部門的文件、政府辦公室所有的行文，包括會議紀要、通知、電報、甚至簡報都要法制辦實行事前審查，將秘書科的事務(wù)給法制辦包干;有的地方涉及信訪處理，就要法制辦參與進來;有的地方還讓法制機構(gòu)組織政府口屬單位的“五

21、五”普法培訓，將法制機構(gòu)與司法局的普法辦視為對口機構(gòu)。這些做法實際上都是錯誤的。(二)市縣政府法制機構(gòu)的組織地位及法律缺陷現(xiàn)在我們先來看看省級以下的政府法制機構(gòu)設(shè)立的法律依據(jù)，請看如下內(nèi)容：中華人民共和國憲法(2004年修正)第一百零八條:縣級以上的地方各級人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當?shù)臎Q定。地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法(2004年修正)第五十九條：縣級以上的地方各級人民政府行使下列職權(quán)：(三)改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當?shù)拿?、指示和下級人民政府的不適當?shù)臎Q定、命令;第六十四條第一款：地方各級人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工

22、作部門。第四款：市轄區(qū)的人民政府的局、科等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準，并報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。第六十五條第二款：辦公廳、辦公室設(shè)主任，在必要的時候可以設(shè)副主任。第六十六條第二款：市轄區(qū)的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級人民政府主管部門的業(yè)務(wù)指導或者領(lǐng)導。地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例(2007年5月1日施行)第九條地方各級人民政府行政機構(gòu)的設(shè)立、撤銷、合并或者變更規(guī)格、名稱，由本級人民政府提出方案，經(jīng)上一級人民政府機構(gòu)編制管理機關(guān)審核后，報上一級人民政府批準;其中，縣級以上地方各級人民政府行政機構(gòu)的設(shè)立、撤銷或者合并，還應(yīng)當依法報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。第十三條地方各級人民政府行政機構(gòu)根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的內(nèi)設(shè)機構(gòu)?？h級以上地方各級人民政府行政機構(gòu)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)立、撤銷、合并或者變更規(guī)格、名稱，由該行政機構(gòu)報本級人民政府機構(gòu)編制管理機關(guān)審批。根據(jù)以上法律法規(guī)縣級以上地方各級人民政府法制辦公室應(yīng)被視為縣級以上地方各級人民政府的