城市社區(qū)消防工作初探(一)

1、城市社區(qū)消防工作初探 (一) 在社會學中，社區(qū)( community) 是指假設干社會群體或社會組織聚集在 某一地域里形成一個在生活上相互關聯(lián)的大集體。所謂社區(qū)消防是指 利用現(xiàn)有社區(qū)的組織機構，建立社區(qū)消防網(wǎng)絡，發(fā)揮管理效勞功能， 實現(xiàn)社會消防自治，共同預防火災的發(fā)生，形成一個新的社會化消防 管理格局。社區(qū)消防管理主要指一定的社區(qū)內部各種機構、團體或組 織，為了維持社區(qū)消防的正常秩序，滿足社區(qū)居民消防平安特定需要 而進行的一系列的自我管理或消防行政管理的活動。社區(qū)消防管理通 過各種體制、手段、方式等要素來落實管理社區(qū)消防的特定目的，這 些要素的有機結合稱為社區(qū)消防管理模式。 據(jù)考證，人類用火最

2、早的歷史是在我國的元謀人和西候度人，距今大 約 170 180 萬年。人類學會用火，是跨入文明世界的一個重要標志。 “消防 一詞，是在我國清代光緒年間才出現(xiàn)的。 中國歷史上一般將同火 災作斗爭稱之為 “火政 或 “火禁 ，防火與救火等。 20 世紀初， “消防 一詞從日本引進我國， 曾經(jīng)泛指消滅與預防火災、 水災等災害， 后來， 約定成俗， “消防一詞才具有現(xiàn)在 “火災消防 的特定含意。而 “社區(qū)消 防這個概念的產(chǎn)生是由于 1986 年民政部為配合城市經(jīng)濟體制改革， 首先倡導在城市基層開展以民政對象為效勞主體的社區(qū)效勞，同時， 把社區(qū)消防作為社區(qū)效勞工程之一也推進了千家萬戶。如今，社區(qū)消 防平

3、安現(xiàn)在已經(jīng)是城市社會保障體系的重要組成局部。當代中國，如 何通過社區(qū)這一有效載休，發(fā)揮群眾消防組織的作用，實現(xiàn)社區(qū)消防平安管理 "無縫隙 "覆蓋，形成社區(qū)消防工作 "自我管理、自我效勞、自 我提高"的運行機制，建立適合人們生存環(huán)境需要和現(xiàn)代城市開展的火 災預防及救助體系，提高全民消防素質和城市整體抗御火災的能力， 推動城市的消防工作社會化進程，已成為當前消防工作的重要課題。 近些年來，隨著經(jīng)濟的開展和文明的進步，社區(qū)居民對生活質量的要 求越來越高，家庭環(huán)境現(xiàn)代化、家庭設施電氣化、家庭裝潢高檔化、 家庭生活燃氣化，已成為不爭的事實。而社區(qū)消防平安的管理、消

4、防 平安設施的建設已遠遠跟不上居民家庭的快速變化，致使居民家庭火 災持續(xù)高發(fā)。據(jù)統(tǒng)計，1990至 1999年，僅上海市共發(fā)生居民火災 10953 起，死亡 327人，傷 403 人，造成直接經(jīng)濟損失 3184.6萬元?；馂钠?數(shù)、死亡人數(shù)、傷人數(shù)、直接經(jīng)濟損失分別占全市火災總數(shù)的36.3%、63.2%、38.3%和 15.4%。由此可見，居民火災占相當大的比重。自從 2000 年以來，中央辦公廳、國務院辦公廳轉發(fā)了?民政部關于在全國 推進城市社區(qū)建設的意見? ，各地普遍建立社區(qū)居委會，形成新的城市 基層社會管理體制。把消防建設列入社區(qū)建設之中，建立起與社區(qū)建 設相適應的社區(qū)消防管理和效勞網(wǎng)絡，

5、是新形勢下社區(qū)消防工作的新 模式。一、社區(qū)消防的特點和意義一新形勢下社區(qū)消防工作的特點1、社區(qū)自主性。目前，社區(qū)建設是以居民委員會轄區(qū)為根本單元開展 的，其根本特征是讓社區(qū)居民自主管理自己的事務。居民委員會可以 利用法律賦予自己的權利，按照群眾的意愿自主開展，按國家政策法 規(guī)做好相關工作，為依法行政、落實管理目標創(chuàng)造有利條件，實現(xiàn)國 家管理與基層社會的良性互動。所以，公安消防機構在開展社區(qū)消防 工作時，必須樹立群眾自治理念，依靠社區(qū)群眾，尊重群眾意愿，重 視和發(fā)揮群眾組織的作用，把挖掘和利用社區(qū)資源，整合社區(qū)力量， 調動一切積極因素強化社區(qū)消防功能，作為做好社區(qū)消防工作的重要 根底。2、政府指

6、導性。作為政府機構的公安消防機構，隨著社區(qū)消防工作的 迅速開展，引起公安消防機構在社區(qū)消防建設中的地位和作用也發(fā)生 了相應地變化，公安消防機構不再扮演包辦、管理的領導角色，而是 處于指導、協(xié)助、效勞社區(qū)消防建設的地位。各級公安消防機構在社 區(qū)消防建設中既要看到城市社區(qū)消防工作的開展方向是消防工作自治， 在具體工作中充分尊重和考慮廣闊人民群眾的意愿，防止短期行為， 又要防止片面強調社區(qū)自治，單純認為社區(qū)消防工作是社區(qū)的事情， 社區(qū)居民愿意怎么搞就怎么搞，不積極履行推動和參與社區(qū)消防建設 的職能。3、工作群眾性。社區(qū)建設作為我國推進城市基層社會民主化進程的重 要途徑，其開展目標就是要充分調動社區(qū)居

7、民、單位的積極性，依靠 自身力量，對社區(qū)公共事務實施自我管理。而這一目標也正是消防工 作社會化的內涵所在，即組織和發(fā)動社區(qū)單位、群眾廣泛參與，挖掘 社區(qū)資源，整合社區(qū)力量， 自己管理自己的消防事務， 維護消防平安， 實現(xiàn)社區(qū)消防 “自我管理， 自我教育，自我效勞，自我提高 ，到達有效 預防和控制火災的目的。因此，從這個意義上說，城市社區(qū)消防工作 的本質特征仍然是群防群治。二推進社區(qū)消防的重要意義1、建立社區(qū)消防平安體系是配合現(xiàn)代城市的開展和管理方式的變革的 需要。城市化是一個國家進入工業(yè)化、 現(xiàn)代化社會的根本特征和標志， 它反映出國民總人口中城市人口的變化規(guī)律。據(jù)國家城市建設統(tǒng)計公 報，我國城

8、市開展進程迅速， 2001年底全國有城市 688 個，城市人口 39590 萬人，城市面積 832817.6 平方公里，城市化水平為 32.9%上述數(shù)字不包括建制鎮(zhèn)和集鎮(zhèn) 。 根據(jù)中國科學院與民政部 "中國城市預測與規(guī)劃 "課題研究組研究預測， 2021年中國城市化水平將為 42%左右，今后 10 年我國每年城市化水平 將提高 0.81 個百分點，每年新增城鎮(zhèn)人口 1000萬以上，我國城市化 將進入一個高速開展時期，其中沿海多數(shù)地方的城市化水平高達 50% 60%，而西部大多數(shù)省區(qū)城市化水平將保持在 30%-40%之間。我國城 市的建設和改革適應了社會市場化改革的需要，逐步

9、建立和完善了城 市社區(qū)效勞體系。城市住宅小區(qū)的興起，極大地推動了社區(qū)的開展。 由不同文化、不同職業(yè)、不同單位而組成的、居住在同一社區(qū)的社會 群體，特別是城市居民對社區(qū)效勞的依賴性越來越強，依托社區(qū)開展 消防工作，積極適應中國城市建設和開展的特點，建立全新的、真正 群眾化的，富有時代特色的人性化的大消防的格局，是各級消防部門必須重視的問題。2、立足社區(qū)開展消防工作，是適應當今世界消防社會化開展趨勢的需 要。適應國際社會關系可持續(xù)開展的潮流，努力改善人類生存環(huán)境， 為我們探索和拓展城市社區(qū)消防工作的新領域提供了契機。開展社區(qū) 消防工作，建立完善的社區(qū)消防平安體系是當今西方興旺國家的一貫 做法，也是

10、其社區(qū)工作的一個極為重要的組成局部，他們的成功經(jīng)驗 和做法對我國城市社區(qū)消防建設將產(chǎn)生重大影響，也是我國社區(qū)消防 應該學習和借鑒的。如在日本，社區(qū)建立了完善的防災體系，不僅有 完備的防災、救災根底設施和器材， 而且社區(qū)消防文化氣氛十分濃厚， 他們在社區(qū)和市民中倡導 "自己居住的地方應由自己來保護 "的理念，以 及社區(qū)消防宣傳、防災、救災體驗和演習、消防紀念和表彰大會、消 防志愿者活動等，吸引了廣闊市民積極參與防災、救災事業(yè)，營造了 良好的社區(qū)消防平安環(huán)境。這些做法表達了以人為本的思想觀念，符 合社會開展的主題，代表著當今城市社區(qū)消防建設和開展的潮流。因 此，重視社區(qū)消防工作

11、，營造良好的社區(qū)消防平安環(huán)境，借鑒西方發(fā) 達國家成功的社區(qū)消防管理經(jīng)驗，是適應當今世界消防社會化開展趨 勢的需要，符合我國參加 WTO后社區(qū)建設與國際接軌的潮流。3、推進社區(qū)消防工作是優(yōu)化居民生活環(huán)境和維護社會穩(wěn)定的需要。城 市社區(qū)建設應堅持 "以人為本、效勞居民 "，堅持不斷滿足社區(qū)居民的社 會需求，提高居民生活質量和文明程度為宗旨，把效勞社區(qū)作為社區(qū) 建設的出發(fā)點和歸宿點。當前隨著經(jīng)濟的繁榮和社會的開展，人民群 眾的生活水平和生活質量普遍提高，居民對人身平安和家庭財產(chǎn)防火 越來越重視，人們希望遠離火災，而消防平安又是與人民群眾生產(chǎn)、 生活密切相關，是人民群眾普遍關心和需

12、要幫助的問題，以社區(qū)為依 托，以"火災發(fā)生少 "為目標， 進一步加強社區(qū)消防建設， 強化城市基層 消防工作，明確社區(qū)消防管理和效勞職能，幫助解決居民生活中遇到 的消防問題，開展社區(qū)消防文化，建立平安穩(wěn)定的社區(qū)消防平安新秩 序，實行社區(qū)消防自治，做到消防平安人人參與，可以及時消防火災 隱患，最大限度地優(yōu)化居民生活環(huán)境，為平安生存的空間提供有力保 障，從而到達維護社會穩(wěn)定，促進社區(qū)健康的開展的目的。 二、社區(qū)消防管理的模式以及存在缺乏一社區(qū)消防的管理模式 根據(jù)社區(qū)管理活動中主體角色不同，可以將社區(qū)消防管理分成企業(yè)主 導型管理模式、政府主導型管理模式、市場主導型管理模式、社會主

13、導型管理模式四種類型。1、企業(yè)主導型消防管理模式。這種管理模式形成于方案經(jīng)濟時代，企 業(yè)對社區(qū)內各種根底性設施享有所有權，在政府有關部門的參與下， 企業(yè)直接或間接行使社區(qū)消防管理職能的管理模式，企業(yè)主導型社區(qū) 消防管理模式是典型的企業(yè)辦社會的模式，在企業(yè)的根底上建立社區(qū) 消防。然后，企業(yè)對社區(qū)消防進行管理。企業(yè)主導型管理模式是企業(yè) 對社區(qū)消防實行直線管理，融社區(qū)消防設施建設管理、消防宣傳教育 效勞于一體，由企業(yè)房產(chǎn)、保衛(wèi)、宣傳等有關部門實施統(tǒng)一管理，對 社區(qū)內消防設施器材安裝、配備、維修、管理、使用，消防宣傳、教 育、培訓等社區(qū)內的各項消防事務實施一條龍效勞，政府、社會、市 場在單位社區(qū)內消防

14、管理的作用是微缺乏道的，所有社區(qū)消防的各項 活動根本上由企業(yè)包辦。2、政府主導型消防管理模式。這種社區(qū)消防管理模式是以政府為核心 的管理模式，在現(xiàn)階段主要是以市轄區(qū)人民政府下派的街道辦事處為 主體，在居委會、中介組織、社會團體等各種社區(qū)消防主體的共同參 與配合下對社區(qū)的消防設施器材安裝、配備、維修、管理、使用，消 防宣傳、教育、培訓等各項消防事務進行管理。上海市人大 1997 年 1 月審議通過新修訂的?上海市街道辦事處條例? ，規(guī)定了街道辦事處在 社區(qū)建設中的職責和任務； 建立完善社區(qū)效勞體系， 開展社區(qū)效勞， 提高居民生活質量； 舉辦文化、教育、體育和娛樂活動，普及科學 法律知識，提高居民

15、的文明素質；開展綠化的保護和建設工作，維護 社區(qū)整潔，優(yōu)化生活環(huán)境； 健全治安防范網(wǎng)絡， 創(chuàng)立安定社會秩序； 其他社區(qū)建設工作。因社區(qū)消防是社區(qū)建設的一個組成局部，這從 法律上確立了以街道辦事處為核心的政府主導型社區(qū)消防管理模式的 地位。3、市場主導型消防管理模式。這一模式又可稱 “物業(yè)管理模式 。它是 在城市綜合開發(fā)的根底上，適應市場經(jīng)濟的要求，建立起來的一種經(jīng) 營性的社區(qū)管理模式。這種模式包括以下內容：由物業(yè)管理部門依 照法規(guī)、合同對統(tǒng)一規(guī)劃開發(fā)的新建設住宅小區(qū)的各類消防設施器材， 以經(jīng)營的方式進行集中管理，向居住人提供多方面的消防效勞。小 區(qū)消防管理通常采用簽訂消防承包責任書和承諾的方式

16、將具體任務落 實到崗位管理人員身上。對住宅小區(qū)中消防方面的社會管理、行政 管理職能由街道辦事處和公安、消防等有關方面配合進行。4、社會主導型消防管理模式。這一管理模式可稱自治模式，以社區(qū)居 民委員會為核心， 聯(lián)合社區(qū)內其他各種主體 非政府組織、新經(jīng)濟組織、 企業(yè)、個人 一起，共同參與社區(qū)消防事務的管理，實行真正的民主自 治的消防管理模式。 1989 年通過的?中華人民共和國城市居民委員會 組織法?規(guī)定： “居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我效勞的 基層群眾性自治組織 。居民委員會是社區(qū)內的基層民主形式在社區(qū) 中以居委會為核心，挖掘社區(qū)中各項潛在的消防資源，共同建設社區(qū) 消防，為社區(qū)的消防

17、建設效勞。社區(qū)內的各項社區(qū)消防事務由社區(qū)居 委會及其他成員按社區(qū)的各項規(guī)那么辦理，社區(qū)消防的管理經(jīng)費由社區(qū) 成員通過各種渠道籌集。國家對社區(qū)消防事務的管理，以社區(qū)內各種 組織、團體等為載體，運用法律、經(jīng)濟的手段，從宏觀上對社區(qū)消防 的工作進行指導，引導社區(qū)消防建設和開展。二社區(qū)消防存在的缺乏 縱觀各類不同的社區(qū)管理模式，其共同存在的缺乏有：1 、社區(qū)居民的消防平安意識淡薄，缺乏扎實有效的宣傳教育。由于我 國的學校教育課程里對消防平安知識的普及幾乎是空白和消防宣傳教 育的不到位，人們對消防的了解，只是通過日常生活中的接觸和單位 的平安培訓。因此，社區(qū)居民的整體消防平安防范意識薄弱，自防自 救的能

18、力差，有的居民對消防一無所知，不會使用任何滅火器材，缺 乏在火災情況下自救逃生的知識和技能，甚至不知道消防隊是干什么 的，火警 是多少。社區(qū)居民對社區(qū)消防建設工作也不接受、不支 持，聽之任之， 阻礙了消防進社區(qū)持續(xù)開展。 有的社區(qū)從領導到居民， 他們對“消防進社區(qū) 活動的目的、意義不夠明確， 對開展這項工作的必 要性和重要性認識缺乏，因此，在社區(qū)消防建設中，這些人的工作熱 情和積極性都不夠高，認為那是消防部門的事，與己無關，你上頭要 我干啥就干啥，大家跟 “風行事。這種外表上 “熱鬧 的現(xiàn)象，事實上只 能是 “曇花一現(xiàn) 。到頭來，各相關部門投入大量精力、 人力乃至財力得 到的結果，必然是 “雷

19、聲大 而“雨點小，社區(qū)消防工作難以取得令人滿 意的實際效果。另外社區(qū)消防宣傳教育資金落實困難也是制約社區(qū)消 防的一個重要因素。這一點尤其表達在各街道辦事處，在消防宣傳教 育資金上可謂捉襟見肘，開展消防平安宣傳教育往往只能是走過場， 搞形式，社區(qū)居民受到的教育不多，效果不大。2、相關法律法規(guī)仍不健全。一是現(xiàn)有的?消防法?和公安部 61 號令 等，都只對機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位的消防平安管理工作做了籠 統(tǒng)的規(guī)定，而對社區(qū)怎樣做、做到什么程度等均未明確，所以從法律 角度而言，社區(qū)消防管理工作存在法律規(guī)定不明的難度。正緣于此， 消防工作由地方各級人民政府負責，這在市、區(qū)兩級都根本得到了積 極有效的貫

20、徹落實，而在街道和社區(qū)一級，由于缺乏專門的消防機構 具體操作，組織上沒有了保證。大局部社區(qū)在消防平安管理上，都是 通過簽訂 鄉(xiāng)規(guī)、民約等形式，與轄區(qū)單位及居民群眾等建立協(xié)調關 系，共同做好消防工作。采用這樣的體制和方法管理消防，用一時可 能有效，但長此以往，沒有了規(guī)矩勢必難成 方圓，使社區(qū)消防建設要 么停滯不前，要么流于形式成 花瓶，起不到 保一方平安的實際作用。?機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位消防平安管理規(guī)定?第十條雖然規(guī)定 了居民住宅區(qū)地物業(yè)管理單位的消防平安職責，如保障疏散通道、安 全出口、消防車道暢通，保障公共消防設施、器材以及消防平安標志 完好等等，但沒有制定相應的法律責任，各地也沒有出

21、臺相應的實施 方法或實施細那么，致使該規(guī)定在日常消防監(jiān)督檢查工作中的操作性不 強。例如物業(yè)管理單位如果不履行消防平安職責，應受到怎樣的處分， 由誰來處分以及如果居民區(qū)沒有物業(yè)管理單位，消防平安由誰來管理 等等問題均不明確。二是?消防法?對于建立社會消防管理體系缺乏 宏觀整體制約和保障，不利于社會消防管理機制的長效建立。?消防法? 雖然明確由各級人民政府在消防工作中負責，也規(guī)定了教育、勞動、 建設等行政主管部門和新聞媒體主管部門在消防工作中的法定職責， 但是缺少有效的整體制約和保障機制，各行政主管部門實際操作中也 是按照本部門相關根本法律進行行政管理和監(jiān)督執(zhí)法。 同時，?消防法? 設定的法律義務

22、，不能有效地與其他法律進行配合，其他的法律也沒 有相應的消防規(guī)定，這樣不利于糾正人們慣常認為的消防工作是消防 部門的事的傳統(tǒng)思維模式，消防部門既要向政府爭取公共消防設施建 設和部隊裝備建設投入，又要和相關職能部門協(xié)調處理消防宣傳、教 育、消防審批前置等諸多問題， 更要承當著對社會面的監(jiān)督管理職責， 工作被動。3、社區(qū)消防工作尚未形成有效的工作運行機制。 一是社區(qū)體制改革后， 社區(qū)的行政管理職能逐步轉化為社會效勞職能， 由于受傳統(tǒng)習慣影響， 不少社區(qū)沒有將消防平安工作納入社區(qū)效勞的內容，仍然依靠上級會 議、通知等行政命令開展工作，注重工作的突擊性，無視工作的連續(xù) 性，工作方法和手段單一，缺乏長效

23、管理措施。譬如消防宣傳工作， 有的社區(qū)僅在 “平安月、“119消防宣傳日 期間開展幾次活動，沒有將 消防宣傳納入社區(qū)教育等日常性根底工作。二是工作運行機制整體還 不協(xié)調，橫向部門之間缺乏溝通。各級公安消防機構往往注重抓好具 體工作落實，無視社區(qū)消防平安管理規(guī)定的制定、消防規(guī)劃的完善等 工作，對全局性工作的把握和參與程度不夠，導致平安檢查、隱患整 改具體工作增多，未能形成良性工作運行機制。派出所、社區(qū)、物業(yè) 公司、業(yè)主之間也有類似問題，由于缺乏溝通協(xié)調，時常出現(xiàn)各自為 政的局面，使消防工作難以落實到位。局部社區(qū)居委會沒有將消防組 織網(wǎng)絡建設延伸到居民小組、樓道、經(jīng)營單位，也沒有制定完善的消 防平安管理規(guī)定和消防平安責任制，責任職責不能落實到具體單位、 具體居民家庭，使得社區(qū)自身在管理過程中缺乏標準性、自主性，各 級消防平安職責還不夠明確，直接影響到消防工作的有效落實，而社 區(qū)消防管理人員工作制度往往沿襲了以前的保安人員工作體制，不要 說怎么去定期維護、檢測、操作消防設施，有些管理人員竟連滅火器 的使用和判斷是否過期都不知道，加之沒有明確的獎勵機制，難以將 消防平安管理經(jīng)?；?，制度化。此外，公安派出所在對