創(chuàng)新社區(qū)管理體制夯實和諧社會基礎(chǔ)（Word）

1、2005 年 2 月，深圳市委、市政府發(fā)布實施深圳市社區(qū)建設(shè)工作試行辦法（以下簡稱試行辦法和深圳市社區(qū)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃綱要（ 20052010 年）（以下簡稱規(guī)劃綱要，正式拉開了深圳市新一輪社區(qū)管理體制改革創(chuàng)新的帷幕。這次改革創(chuàng)新的突出特點就是：在社區(qū)設(shè)立工作站，實行“居站分設(shè)”。筆者做為從事社區(qū)建設(shè)的一名工作者，有幸參與了這一改革過程，因而，本人試圖從深圳社區(qū)建設(shè)的實踐出發(fā)，探討“居站分設(shè)”的內(nèi)容和特點，“居站分設(shè)”的實踐與理論依據(jù)，以及改革基層社區(qū)管理體制對促進社會和諧與發(fā)展的意義等，以此拋磚引玉，以期引進對這一問題的深入探討。 一、“居站分設(shè)”，一種新型的社區(qū)管理體制 （一）“居站分設(shè)”的涵

2、義 所謂“居站分設(shè)”，就是在社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會以外，獨立設(shè)立社區(qū)工作站。這樣，社區(qū)內(nèi)主體組織發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化，從而以社區(qū)組織的多元化來滿足社區(qū)需求的多元化。 社區(qū)工作站作為區(qū)人民政府及街道辦事處在社區(qū)的工作機構(gòu)，其主要職責(zé)是：承辦政府職能部門在社區(qū)開展的各項行政工作。這一體制與傳統(tǒng)體制不同的是：讓社區(qū)居委會擺脫沉重的行政負擔(dān)，還位于真正的居民自治組織；同時，從居委會剝離出來的行政職能，由社區(qū)工作站承擔(dān)。政府職能部門在社區(qū)有了自己的“腿”，從而真正實現(xiàn)黨和政府城市管理重心的下移和政府職能轉(zhuǎn)變的要求，使政府理念從“官本位、政府本位、權(quán)力本位”轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊癖疚弧⑸鐣疚?、?quán)利本位”，使政府真正成為

3、服務(wù)型政府。同時，使社區(qū)各個主體組織各司其職，各有其權(quán)，各負其責(zé)，建立起社區(qū)自治管理系統(tǒng)和政府行政管理系統(tǒng)的共生機制，從而共同推進社區(qū)建設(shè)的發(fā)展，為建立和諧社區(qū)而努力奮斗。 （二）“居站分設(shè)”的由來 “居站分設(shè)”是深圳市社區(qū)建設(shè)實踐經(jīng)驗的總結(jié)，是深圳城市結(jié)構(gòu)改革而引起的基層社會管理體制的改革與創(chuàng)新。也是深圳社會經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的必然要求。改革創(chuàng)新是深圳的魂、深圳的根，深圳市新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子提出，要把深圳建設(shè)成為自主創(chuàng)新型城市，深圳的每一步發(fā)展，都離不開改革與創(chuàng)新。自 2004 年以來，深圳掀起了調(diào)整城市結(jié)構(gòu)的重大改革，快速推進農(nóng)村城市化浪潮，僅用一年時間，全市 218 個村委會全部依法轉(zhuǎn)為社區(qū)

4、居委會。目前，深圳已經(jīng)成為全國第一個沒有農(nóng)村行政建制和農(nóng)村社會體制的城市。隨著深圳經(jīng)濟體制改革和城市結(jié)構(gòu)改革的進一步深入，必然要求加速社會管理體制的改革。因為，傳統(tǒng)的社會管理體制是在計劃經(jīng)濟條件下構(gòu)筑的，同市場經(jīng)濟體制和新的城市結(jié)構(gòu)已不相適應(yīng)，有些還相互矛盾和沖突。因此，要加快社會發(fā)展，建設(shè)和諧社會，就要求我們必須改革傳統(tǒng)的社會管理體制，徹底解決政事不分、管辦不分、政府包辦的舊體制。通過改革，建立政事分開、 管辦分離、社會協(xié)同、民間參與、開放競爭的新機制。而社會管理體制的改革，必然觸及城市最基層的社區(qū)管理體制改革。社區(qū)作為構(gòu)成社會的細胞，在城市管理和人們的社會生活中發(fā)揮著舉足輕重的作用。和諧社

5、區(qū)是構(gòu)成和諧社會的基礎(chǔ)，社區(qū)和諧了，城市、社會就和諧了。所以，創(chuàng)新社區(qū)管理體制，重塑新型的社區(qū)主體組織，為社會發(fā)展提供穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境，是社區(qū)建設(shè)工作著力追求的總目標(biāo)。 2 / 9深圳的社區(qū)管理體制經(jīng)歷了三種模式。 第一種模式是傳統(tǒng)的以居委會作為社區(qū)主體組織的“議行合一”體制。在這種體制下，居委會直接承擔(dān)大量的行政職能。從 1979 年建市之初到 2002 年，深圳的居委會具有以下特點：一是接受委托承擔(dān)政府職能部門的行政工作；二是政府給予一定數(shù)量的專職工作人員名額，這些人員一開始由上級委派，到 1995 年，才進行了首屆居委會民主選舉；三是居委會辦公用房、經(jīng)費以及人員工資待遇通過區(qū)財政撥款、

6、街道辦事處補助、自籌等三種方式來解決。由于各街道的補助和各居委會自籌的能力差異很大，所以各居委會成員之間的報酬不統(tǒng)一，差別較大。隨著深圳經(jīng)濟體制改革的深入發(fā)展，政府職能的轉(zhuǎn)變，越來越多的社會管理和服務(wù)職能剝離到基層社區(qū)，許多“單位人”變成了“社區(qū)人”，下崗、失業(yè)人員、離退休人員回歸社區(qū)等等，使基層社區(qū)變成了各種利益群體和復(fù)雜問題的匯集點，原有的社區(qū)管理體制已不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，必須尋求突破。 第二種模式是在居委會內(nèi)部增加新內(nèi)容，試行“議行分設(shè)”體制。從 2002 年至 2004 年，深圳市對全市社區(qū)規(guī)模進行了調(diào)整，重新劃分了社區(qū)，同時，初步建成了以社區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，以社區(qū)居委會為管理主

7、體，各種民間組織相配套的較完整的社區(qū)組織體系。以深圳市鹽田區(qū)為例，鹽田區(qū)借鑒國內(nèi)城市社區(qū)建設(shè)的成功經(jīng)驗，在全區(qū)推行了“議行分設(shè)”的社區(qū)管理體制?！白h行分設(shè)”的特點是實行“一會兩站”，即在社區(qū)居委會下面設(shè)立社區(qū)工作站和社區(qū)服務(wù)站。居委會作為議事組織對社區(qū)重大事務(wù)和社區(qū)管理行使決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)；工作站、服務(wù)站作為居委會的“執(zhí)行”機構(gòu)，分別完成政府委托的行政工作、辦理社區(qū)自治事務(wù)和為民服務(wù)。這種社區(qū)管理體制比第一種模式有所進步。試圖尋求政府職能轉(zhuǎn)變工作重點下移的載體，進而解決居民自治組織與承擔(dān)政府行政職能的矛盾。但是，這種制度設(shè)計并未突破傳統(tǒng)體制框架，只是為了完成社區(qū)越來越多的行政事務(wù)，而在居委會內(nèi)部

8、增設(shè)了機構(gòu)和人員。這樣一來，居委會的行政負擔(dān)不但沒有減輕，反正更嚴重了。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，社區(qū)居委會的工作任務(wù)平均有 28 項之多，工作量很大，而且任務(wù)與報酬不對等，由此造成居委會成員工作壓力大，隊伍也不穩(wěn)定。所以，要促進社區(qū)和諧發(fā)展，還需要尋找更佳的社區(qū)管理體制。 第三種模式就是“居站分設(shè)”體制。 2005 年 2 月，深圳市委、市政府在總結(jié)自身和其他城市社區(qū)建設(shè)成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，發(fā)布實施了深圳市社區(qū)建設(shè)工作試行辦法，該辦法第九條明確規(guī)定：“設(shè)立社區(qū)工作站，在街道黨工委和街道辦事處的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，其主要職責(zé)是：承辦政府職能部門在社區(qū)開展的治安、衛(wèi)生、人口、計生、文化、法律、環(huán)境、科教、民政、就業(yè)

9、、維穩(wěn)綜治、離退休人員管理等工作，以及其他由各區(qū)政府確定需要進入社區(qū)的工作事項；積極配合、支持和幫助社區(qū)居民委員會依法履行職能，支持社會力量開展便民利民社區(qū)服務(wù)”。這一規(guī)定說明了四層含義：一是在社區(qū)里新增加了一個主體組織，即社區(qū)工作站；二是社區(qū)工作站主要承擔(dān)政府行政職能；三是社區(qū)工作站獨立于社區(qū)居委會之外，并列而設(shè)；四是社區(qū)工作站與社區(qū)居委會之間的關(guān)系是相互支持與配合，二者各司其職，各負其責(zé)，但性質(zhì)有所不同，一個是群眾自治組織，一個是政府工作機構(gòu)。由此，形成了一種新型的社區(qū)管理體制，我們概括為“居站分設(shè)”。這種新型的社區(qū)管理體制，在我市社區(qū)建設(shè)發(fā)展過程中，具有里程碑式的意義，將逐步顯示出它的作

10、用。 二、“居站分設(shè)”社區(qū)管理體制的初步實踐 由于“居站分設(shè)”來源于實踐經(jīng)驗的總結(jié)，符合深圳社區(qū)建設(shè)的實際情況，因此，能夠得到迅速推廣。 2005 年 1 月，深圳市南山區(qū)委、區(qū)政府率先出臺了南山區(qū)設(shè)立社區(qū)工作站實施方案，明確規(guī)定了設(shè)立社區(qū)工作站的目的和意義，社區(qū)工作站的職責(zé)等。同時，在所轄 96 個社區(qū)全部設(shè)立了社區(qū)工作站。此后，羅湖、福田、鹽田三個區(qū)也先后設(shè)立了社區(qū)工作站。到目前為止，深圳市特區(qū)內(nèi)四個區(qū)已全面實行“居站分設(shè)”，共設(shè)立社區(qū)工作站 320 個。另外，寶安、龍崗兩區(qū)正在調(diào)研，以便做好設(shè)立社區(qū)工作站的準(zhǔn)備工作。 （一）“居站分設(shè)”的不同形式 縱觀深圳設(shè)立社區(qū)工作站的情況，各區(qū)之間呈

11、現(xiàn)出不同的特點，概括起來，主要有三種形式：一是分離式，即社區(qū)工作站與社區(qū)居委會各自單獨設(shè)立，人員完全分離，不交叉任職；鹽田區(qū)所轄的 17 個社區(qū)均為這種形式，稱為“鹽田模式”；二是交叉式，即社區(qū)工作站與社區(qū)居委會人員部分交叉任職，如社區(qū)工作站站長通過法定程序選為社區(qū)居委會主任等；三是重合式，即社區(qū)工作站和社區(qū)居委會人員完全一致，實行兩塊牌子，一套人馬。目前這三種形式運行的時間都不長，還有待于實踐檢驗。但是，各區(qū)的這種探索創(chuàng)新精神，非常難能可貴。我們認為，“居站分設(shè)”最關(guān)鍵的一點，就是要處理好社區(qū)工作站與社區(qū)居委會之間的關(guān)系，使其真正成為合作伙伴關(guān)系，各自發(fā)揮出自己的積極作用。共同為建設(shè)和諧社區(qū)

12、、和諧社會貢獻力量。 這里重點分析一下“鹽田模式”。鹽田區(qū)原來實行的是“議行分設(shè)”管理體制，采取“一會兩站”的形式。為貫徹執(zhí)行深圳市社區(qū)建設(shè)工作試行辦法，鹽田區(qū)委、區(qū)政府于 2005 年 4 月出臺了鹽田區(qū)加強社區(qū)建設(shè)的工作意見，明確規(guī)定“對社區(qū)居委會和社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)站實行分類管理”。具體做法是：社區(qū)工作站從社區(qū)居委會中徹底分離出來，履行政府下移社區(qū)的有關(guān)行政職能；社區(qū)服務(wù)站進行民辦非企業(yè)單位登記，并根據(jù)居民的需求，開展公益性、福利性的社區(qū)服務(wù)。政府則按照“購買服務(wù)項目”的方式進行補償。為此，鹽田區(qū)政府出臺了相應(yīng)的配套政策鹽田區(qū)推進社區(qū)服務(wù)市場化若干政策的規(guī)定，提出了一整套對社區(qū)服務(wù)組織

13、規(guī)范、評估的辦法，建立社區(qū)服務(wù)專項資金，建立健全政府購買服務(wù)機制等措施，以此鼓勵社區(qū)服務(wù)站和其他社會力量舉辦公益性、福利性的社區(qū)建設(shè)項目。 為了探討這一社區(qū)管理體制的實踐與理論意義：鹽田區(qū)與有關(guān)學(xué)術(shù)單位于今年 5 月 3 日至 11 日在深圳聯(lián)合舉辦了“城市（鹽田）社區(qū)管理體制創(chuàng)新學(xué)術(shù)研討會”。來自北京、上海、廣州的專家學(xué)者對鹽田的社區(qū)新體制“居站分設(shè)”模式給予了充分肯定，認為這一制度設(shè)計的意義在于，能夠有效協(xié)調(diào)市、區(qū)二級政府與社區(qū)的縱向關(guān)系，初步建立了合理分權(quán)的政府與社區(qū)之間的管理體制，同時使社區(qū)各個主體組織各司其職、各有其權(quán)、各負其責(zé)。 （二）“居站分設(shè)”的保障措施 任何一種制度創(chuàng)新，都必

14、須要有一系列的保障措施，否則，難以推行。深圳“居站分設(shè)”社區(qū)管理體制之所以能迅速推行，主要采取了以下一些保障措施： 一是政策保障。 深圳市委、市政府對社區(qū)建設(shè)工作高度重視，將其納入重要工作日程。今年初頒布實行的社區(qū)建設(shè)兩個規(guī)范性文件，集中體現(xiàn)了深圳社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思想，發(fā)展目標(biāo)、制度措施等，并為實行“居站分設(shè)”社區(qū)管理體制提供了政策依據(jù)。同時，今年的政府工作報告中提出了大力推動社會管理體制改革，加大社區(qū)建設(shè)投入，整合社區(qū)資源，全面設(shè)立社區(qū)工作站等目標(biāo)任務(wù)，將設(shè)立工作站納入了市政府今年的重點工作之一。目前，我市正在制定社區(qū)工作站管理辦法、發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)、政府購買服務(wù)等若干政策規(guī)定，以保證這一體制的

15、推行和不斷完善。 二是經(jīng)費保障。 “居站分設(shè)”的目的之一是加強黨和政府在基層的力量，實現(xiàn)政府管理重心下移。然而任何一種管理都需要成本，政府的管理重心下移，理所應(yīng)當(dāng)經(jīng)費投入也下移。因此，試行辦法明確規(guī)定，“各級政府應(yīng)將社區(qū)建設(shè)工作納入社會事業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃，加大社區(qū)建設(shè)經(jīng)費投入，按照費隨事轉(zhuǎn)'的原則，凡屬政府事權(quán)范圍內(nèi)的事項，原則上由政府投入。區(qū)政府應(yīng)將社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會和社區(qū)工作站的工作經(jīng)費、社區(qū)工作人員的工資福利待遇、社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)及后續(xù)管理經(jīng)費，社區(qū)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)及管理維護費等專項經(jīng)費納入年度財政預(yù)算?！蓖瑫r，市委、市政府于 2004 年還啟動了“固本強基”社區(qū)建設(shè)項目工程，由

16、市財政每年撥出 2 億元，各區(qū)財政配套 2 億元的資金，預(yù)計用三年時間，重點解決社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。 三是機構(gòu)保障。 為了實現(xiàn)社區(qū)建設(shè)的總目標(biāo)，我市建立健全了社區(qū)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制。一是健全了市、區(qū)社區(qū)建設(shè)工作委員會，由市、區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)兼任；二是制定了社區(qū)建設(shè)各成員單位的職責(zé)與分工；三是在市、區(qū)民政部門成立專門的社區(qū)建設(shè)工作辦公室，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市的社區(qū)建設(shè)工作，以此保證社區(qū)建設(shè)齊抓共管。 四是民意保障。 基層社區(qū)管理體制改革，如果沒有群眾基礎(chǔ)，得不到基層民眾的擁護和支持，是無法推行的?！熬诱痉衷O(shè)”能夠在短時間內(nèi)得到推廣，充分說明其體現(xiàn)了民意，符合以民為本的理念。尤其是得到了社區(qū)居委會成員的贊同

17、和支持，使這些最基層的社區(qū)工作者在改革中得到實惠，既明確了社區(qū)工作者的身份、職責(zé)，又解決了他們的工資福利待遇，徹底解除了他們的后顧之憂。 三、“居站分設(shè)”社區(qū)管理體制的時代意義 深圳市在社區(qū)建設(shè)過程中，經(jīng)過實踐、探索、再實踐，終于摸索出了一種新型的社區(qū)管理體制 “居站分設(shè)”。我們認為，這一制度設(shè)計在實踐中行得通，在理論上有突破，即能達到強政府的目的，也能達到強社會的目的，同時也具有可操作性，是符合當(dāng)前我國城市基層管理需要的一種體制創(chuàng)新，具有非常重要的時代意義。 首先，理順了政府與居委會之間的關(guān)系，有利于實現(xiàn)居委會的自治功能。 隨著社會轉(zhuǎn)型期中城市居民逐步從“單位人”變?yōu)椤吧鐣恕?，城市社區(qū)開始

18、承載起居民的生活細節(jié)。然而，傳統(tǒng)的居委會工作卻面臨著新的矛盾：居委會不得不承擔(dān)起政府各職能部門下沉而來的大量行政事務(wù)。因此，自治性與行政化的復(fù)雜交織及沖突是目前中國城鄉(xiāng)基層政治改革遇到的一個棘手難題。擺在我們面前的大量事實是，社區(qū)居委會雖然名義上是自治組織，但實際上依然是基層政府的行政支柱?？梢哉f其行政性功能絕對地壓倒了本身的自治功能。深圳市社區(qū)管理體制改革的目的，正是著眼于徹底解決居委會的行政化傾向，化解基層自治組織的行政化悖論?！熬诱痉衷O(shè)”模式將履行政府職能的社區(qū)工作站從居委會組織體系中剝離出來，在組織和功能兩個方面恢復(fù)了居委會的自治地位，真正使居委會性質(zhì)、職能向憲法地位回歸。 其次，有利

19、于推進基層民主，培育公民社會。 公民社會的重要標(biāo)志就是自治，建立公民的自治組織系統(tǒng)，非政府組織的發(fā)展與成熟是公民社會的核心。所以，培育公民社會，首先是要讓公民自治組織真正存在，換句話說就是要重新激活社區(qū)居委會的原有自治職能。讓其在一種民主的形態(tài)中平衡各方利益，構(gòu)建和諧文明快樂的社區(qū)。只有將社區(qū)居委會歸位于群眾自治組織之后，居民直接選舉才能顯示出真正的價值。今年是深圳社區(qū)居委會換屆選舉年。經(jīng)過上半年努力，全市 620 個社區(qū)居委會已經(jīng)全部換屆選舉完畢。其中采取直接選舉方式的社區(qū)居委會有 293 個，占總數(shù)的 47% ，與上屆社區(qū)居委會直接選舉比例只有 1.73% 相比較，本屆社區(qū)居委會已經(jīng)大幅度

20、提高直選比例，充分體現(xiàn)了“居站分設(shè)”改革的成效。尤其是鹽田區(qū)實行了徹底地“居站分設(shè)”，改革一步到位，使居委會成為真正的自治組織，并制定了一系列的政策措施來保障改革實施。因此，在本屆社區(qū)居委會換屆選舉中，鹽田區(qū)所轄的 17 個社區(qū)居委會全部實行了直接選舉，而且選舉工作非常順利，選民的參與意識、民主意識大大增強。據(jù)深圳大學(xué)的教授對鹽田區(qū)選舉的現(xiàn)場觀察，認為這次選舉是政府還權(quán)于民的一次實際操作，主要表現(xiàn)為：一是對社區(qū)居委會的傳統(tǒng)職能有“剝離”、有構(gòu)建；二是這次選舉是純粹意義上的直選，初步候選人的提名都是由社區(qū)居民提出，而不是按上級街道辦事處的意志安排候選人，體現(xiàn)了真正的民主、民意；三是在具體選舉程序上合法規(guī)范，顯示出公開、公平和公正，從而實現(xiàn)了群眾自治組織的價值回歸。 再次，有利于“固本強基”，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。 “居站分設(shè)”的關(guān)鍵一環(huán)，就是設(shè)立社區(qū)工作站，直接加強了黨和政府在社區(qū)的工作力量，又為社區(qū)增加了新鮮血液和活力。當(dāng)前，構(gòu)建和諧社會就