試論授權(quán)性執(zhí)法主體的范圍界定

1、試論授權(quán)性執(zhí)法主體的范圍界定宋飛【正文】在行政執(zhí)法實(shí)務(wù)中，我們通常將行政執(zhí)法主體分為三大類：職權(quán)性執(zhí)法主體、授權(quán)性執(zhí)法主體和委托執(zhí)法主體。職權(quán)性執(zhí)法主體是指根據(jù)憲法和行政機(jī)關(guān)組織法的規(guī)定，在本機(jī)關(guān)依法成立時(shí)就擁有的相應(yīng)行政職權(quán)并同時(shí)獲得行政主體資格的行政組織。授權(quán)性執(zhí)法主體是指根據(jù)憲法和行政機(jī)關(guān)組織法以外的單行法律、法規(guī)及規(guī)章的授權(quán)規(guī)定而獲得行政主體資格的組織。委托執(zhí)法主體實(shí)際上不是法定執(zhí)法主體，而是職權(quán)性執(zhí)法主體的委托行為。要分清委托主體和受委托主體，本部門委托多個(gè)主體執(zhí)法的要分別列明，并附有委托書，沒(méi)有委托書的視為非法委托。三大行政執(zhí)法主體中，授權(quán)性執(zhí)法主體的范圍在實(shí)踐中相當(dāng)廣泛，可是我國(guó)

2、行政法律、法規(guī)、規(guī)章卻僅僅對(duì)委托執(zhí)法主體的條件予以明確，而對(duì)授權(quán)性執(zhí)法主體的條件未予明確。因此筆者覺(jué)得授權(quán)性執(zhí)法主體的范圍界定應(yīng)該是最難判斷的。理清這個(gè)實(shí)踐問(wèn)題，有利于行政機(jī)關(guān)更好地開展行政執(zhí)法工作，也有利于法院在審理民事、行政案件時(shí)更好地確定授權(quán)性執(zhí)法主體的訴訟主體資格。因此，做好這項(xiàng)工作，意義深遠(yuǎn)。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)情況以及本地實(shí)際，筆者試圖將常見的授權(quán)性執(zhí)法主體大致歸納為下述幾類：1、非行政機(jī)關(guān)。就就市轄區(qū)、縣級(jí)市、地市級(jí)以下的縣而言，主要是區(qū)(含市或縣)鄉(xiāng)(含鎮(zhèn))的以下四類機(jī)關(guān)(1)室內(nèi)裝飾行業(yè)管理辦公室(原屬輕工行業(yè)協(xié)會(huì)，現(xiàn)歸建筑工程管理局)，授權(quán)依據(jù)應(yīng)該是鄂政函(20

3、08)第98號(hào)文件，而非法律、法規(guī)、規(guī)章。(2)墻體材料革新辦公室(原屬建材行業(yè)協(xié)會(huì)，現(xiàn)歸建筑工程管理局)，授權(quán)依據(jù)是湖北省推廣應(yīng)用新型墻體材料管理規(guī)定，也就是說(shuō)是地方政府規(guī)章授權(quán)。(3)住房公積金管理中心(與房改辦合署辦公)，授權(quán)依據(jù)是住房公積金管理?xiàng)l例也就是說(shuō)是行政法規(guī)授權(quán)。(4)肉食市場(chǎng)管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(屬商務(wù)局)，授權(quán)依據(jù)是生豬屠宰管理?xiàng)l例，也就是說(shuō)是行政法規(guī)授權(quán)。地市一級(jí)還包括散裝水泥辦公室、無(wú)線電管理處、家電辦等。2、行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)。就就市轄區(qū)、縣級(jí)市、地市級(jí)以下的縣而言，主要是區(qū)(含市或縣)鄉(xiāng)(含鎮(zhèn))的以下七類機(jī)關(guān)(1)交通局道路運(yùn)輸管理所(簡(jiǎn)稱“運(yùn)管所”，市一級(jí)叫“運(yùn)管處

4、”)，授權(quán)依據(jù)是道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例，也就是說(shuō)是行政法規(guī)授權(quán)。(2)司法局公證處，授權(quán)依據(jù)是公證法。(3)城建辦房管所(市一級(jí)叫“房管局”)，授權(quán)依據(jù)是房地產(chǎn)管理法。(4)政府扶貧開發(fā)辦公室，授權(quán)依據(jù)是湖北省扶持老區(qū)建設(shè)條例、湖北省扶貧條例也就是說(shuō)是地方性法規(guī)授權(quán)。(5)機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室(與事業(yè)單位登記管理局合署辦公)，授權(quán)依據(jù)是地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例、事業(yè)單位登記管理暫行條例，也就是說(shuō)是行政法規(guī)授權(quán)。(6)地稅各分局、公安各派出所、工商各分所。授權(quán)依據(jù)是國(guó)務(wù)院各部委提請(qǐng)國(guó)務(wù)院制定的各類規(guī)章。(7)交警大隊(duì)(地市一級(jí)叫“交警支隊(duì)”)。授權(quán)依據(jù)是道路交通安全法及其配套規(guī)定。地市一

5、級(jí)還包括城管支隊(duì)、人防辦等。3、社會(huì)團(tuán)體。社會(huì)團(tuán)體是各種各樣的，如我國(guó)的總工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘疾人聯(lián)合會(huì)、個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)等。此外，國(guó)外的律師協(xié)會(huì)、醫(yī)師協(xié)會(huì)等力量也很強(qiáng)大。法律、法規(guī)授權(quán)社會(huì)團(tuán)體行使某種行政執(zhí)法職能，辦理一定行政事務(wù)的情況是大量的、常見的。4、事業(yè)與企業(yè)組織。法律、法規(guī)授權(quán)事業(yè)組織行使特定行政執(zhí)法職能的情況是較多的。例如，高等教育法、學(xué)位管理?xiàng)l例等教育法律法規(guī)授予公立學(xué)校(主要包括高等院校)及其他公立教育機(jī)構(gòu)招生、頒發(fā)學(xué)位證、對(duì)學(xué)生進(jìn)行包括開除學(xué)籍在內(nèi)的處分、聘任教職工及對(duì)其實(shí)施處分等職能。相對(duì)于事業(yè)組織來(lái)說(shuō)，法律、法規(guī)較少授權(quán)企業(yè)組織行使行政執(zhí)法權(quán)。因?yàn)槠髽I(yè)

6、組織主要以贏利為目的，從而往往與一定的行政執(zhí)法職能行使具有利害關(guān)系。但這種情況也不是絕對(duì)的，某些企業(yè)可能不適于授權(quán)其行使某類行政執(zhí)法職能，但并非不能授權(quán)其行使任何行政執(zhí)法職能。在我國(guó)目前體制轉(zhuǎn)軌的非常時(shí)期，一些國(guó)有的公用企業(yè)、金融企業(yè)和全國(guó)性總公司在一定時(shí)期內(nèi)還是法律、法規(guī)授權(quán)的對(duì)象。它們包括煙草公司(與煙草局合署辦公)、鹽務(wù)公司(與鹽務(wù)局合署辦公)、電信公司(與電信局合署辦公)、供水公司、天然氣公司(也包括以前的煤氣公司)、鐵路運(yùn)輸公司(與鐵路局合署辦公)、鞭炮公司(與供銷社下屬的鞭炮專營(yíng)辦合署辦公)等。5、基層群眾性自治組織?；鶎尤罕娦宰灾谓M織是指城市和農(nóng)村按居民居住的地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)

7、和村民委員會(huì)。其與國(guó)家基層政權(quán)有著極密切的聯(lián)系，它們根據(jù)相應(yīng)組織法的授行使多種行政職能。其授權(quán)依據(jù)是村民委員會(huì)組織法和城市居民委員會(huì)組織法。6、有關(guān)的專門技術(shù)機(jī)構(gòu)。行政機(jī)關(guān)在行使行政職能時(shí)，往往涉及一些需要運(yùn)用專門知識(shí)、專門技能、專門設(shè)備進(jìn)行檢驗(yàn)、鑒定的問(wèn)題。對(duì)于這些技術(shù)檢驗(yàn)、鑒定事務(wù)，法律、法規(guī)有時(shí)授權(quán)有關(guān)技術(shù)性機(jī)構(gòu)辦理。例如常見的價(jià)格認(rèn)證中心、植物檢疫站、計(jì)量監(jiān)督檢定測(cè)試所、纖維檢驗(yàn)所、產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)所、農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理站、漁政船檢港監(jiān)管理站、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督檢驗(yàn)所、藥品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、建筑工程質(zhì)量監(jiān)督管理站、環(huán)境監(jiān)測(cè)站、出入境衛(wèi)生檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)、進(jìn)出口商品檢驗(yàn)鑒定機(jī)構(gòu)、定點(diǎn)屠宰檢疫點(diǎn)(與食品公司合署辦公)

8、等。另外，有些非行政組織還存在曾經(jīng)獲得過(guò)授權(quán)但現(xiàn)在被取消的情形。比如說(shuō)早先公布的價(jià)格管理?xiàng)l例曾經(jīng)規(guī)定授權(quán)物價(jià)監(jiān)督檢查所進(jìn)行價(jià)格監(jiān)督檢查和對(duì)價(jià)格違法行為進(jìn)行行政處罰的職權(quán)，后來(lái)公布的價(jià)格法不再有這樣的授權(quán)規(guī)定，上述授權(quán)也就不再存在。以前的食品衛(wèi)生法授權(quán)衛(wèi)生防疫站、食品衛(wèi)生監(jiān)督站對(duì)食品衛(wèi)生領(lǐng)域進(jìn)行檢查監(jiān)督，并可對(duì)違法行為行使行政處罰權(quán)。現(xiàn)在食品安全法取代了食品衛(wèi)生法，將上述部門的行政處罰權(quán)集中賦予給食品藥品監(jiān)督管理局了，因此之前的授權(quán)也就取消了。供電公司以前叫電力局，擁有對(duì)電力領(lǐng)域的行政執(zhí)法權(quán)。電力法出臺(tái)后，各地相繼將其職能移交給了經(jīng)濟(jì)局，因此以前的授權(quán)就作廢了，現(xiàn)在的供電公司只能與用戶簽訂民事性

9、質(zhì)的供電合同，對(duì)電力違法行為僅僅只能將檢查結(jié)果上報(bào)經(jīng)濟(jì)局，由后者正式行使行政執(zhí)法權(quán)。郵政公司(與郵政辦、郵政局合署辦公)以前也有一定的行政執(zhí)法權(quán)，現(xiàn)在其只能也逐漸淡化了。以前湖北省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)辦法這一地方政府規(guī)章，曾授予農(nóng)村合作經(jīng)營(yíng)管理局派駐各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)站以對(duì)村集體的審計(jì)職能，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所與之合并，統(tǒng)歸財(cái)政局，上述授權(quán)也就名存實(shí)亡了。這樣的例子還有很多，我就不再一一枚舉了。城管的痼疾在哪里劉建昆本來(lái)已經(jīng)十分懶于就這個(gè)問(wèn)題發(fā)表意見了，但是得知近來(lái)網(wǎng)上熱傳的“城管秘籍”源于一個(gè)網(wǎng)友“橋上人家”，覺(jué)得還是有些話要說(shuō)。城市管理問(wèn)題無(wú)論是在理論上和實(shí)務(wù)上都是一個(gè)敏感問(wèn)題，過(guò)于專業(yè)的闡

10、述無(wú)異于對(duì)牛彈琴，而為城管辯解則容易激起民憤。不管怎么說(shuō)，炒作“執(zhí)法秘籍”的橋上人家，在我眼里他還是一個(gè)有想法的青年。首先要明確的是，城市管理權(quán)是一種公物警察權(quán)。公物，是國(guó)家和政府所有的、供給普通市民使用的公共財(cái)產(chǎn)和公共市政設(shè)施。不深究的話，你可以把城市里一切政府投資建設(shè)的包括綠地，樹木，路燈，人行道路，車行道路，以及其他附屬，都作為公物。城管執(zhí)行的是公物警察權(quán)，也就是說(shuō)，作為首先要基于公物所有權(quán)，對(duì)公物進(jìn)行保護(hù)。這種保護(hù)類似于私有財(cái)產(chǎn)上的物權(quán)，但是又不可能完全一樣。因?yàn)楣锏闹苯铀姓呤钦?。政府的一個(gè)特點(diǎn)就是，使用行政權(quán)力。所以，城市管理公物警察權(quán)，必定要以行政執(zhí)法的面貌出現(xiàn)。在我看來(lái)，城

11、管有兩個(gè)痼疾。一是，局部目標(biāo)的設(shè)置不科學(xué)。城市管理，保護(hù)公物的整體目標(biāo)具有合理性，憲法上“社會(huì)主義共有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”與現(xiàn)實(shí)中一些不自覺(jué)者“攀枝折花”做法，始終是矛盾的。公物警察權(quán)的任務(wù)一個(gè)是保護(hù)城市公物不受破壞、打擊破壞行為，這一點(diǎn)還好理解，我就不多說(shuō)了。第二個(gè)任務(wù)就比較復(fù)雜，就是維護(hù)公物的正常利用秩序。一般來(lái)說(shuō)，政府設(shè)置城市公共設(shè)施，目的性是很明確的和排他的，比如車行道就是供車輛行駛的，你在利用車行道上蓋房子，肯定是不行的。問(wèn)題的關(guān)鍵是，哪些利用是合理利用，哪些利用是需要許可的特別利用，哪些利用是必須禁止的利用?這兩年理論界有個(gè)別研究公物碩士生研究過(guò)，我也看，可惜幾乎都是“卑之無(wú)甚高論”

12、。城管與小販的矛盾之本質(zhì)，其實(shí)就是攤販利用馬路等公共設(shè)施經(jīng)營(yíng)，對(duì)公物利用秩序是否有沖擊的問(wèn)題完全將之歸入禁止的利用，就是那么天經(jīng)地義嗎?可以說(shuō)，合理利用，特別利用，禁止利用，這三者的邊界一日不清，城管就一日沒(méi)有好日子過(guò)。二是，執(zhí)法目標(biāo)和執(zhí)法手段的背離問(wèn)題。作為公物警察權(quán)來(lái)說(shuō)，如果作為一種完整的行政權(quán)，他應(yīng)該配套完整的行政強(qiáng)制措施和處罰措施，比如現(xiàn)場(chǎng)驅(qū)逐，比如對(duì)嚴(yán)重破壞公物者的行政拘留乃至追究刑事責(zé)任。但是，問(wèn)題在于，涉及到人身權(quán)利的行政強(qiáng)制措施和行政處罰權(quán)，是公安機(jī)關(guān)的專屬權(quán)力。這就意味著，無(wú)論如何城管是不該驅(qū)逐攤販、抓捕相對(duì)人的。城管使用暴力絕對(duì)非法，卻又屢屢使用暴力，這就形成了城管千夫所指的局面。正如不能因?yàn)?/p>