中國社會保障模式的轉(zhuǎn)型路徑

1、中國社會保障模式的轉(zhuǎn)型路徑（人民論壇，2009年第28期）中國人民大學社會與人口學院教授 李迎生一、當今世界主要社會保障模式的特點由于各國工業(yè)化發(fā)展水平、社會轉(zhuǎn)型程度、政治經(jīng)濟體制、國民需求及傳統(tǒng)習慣等等不同，社會保障制度及其項目設(shè)置在不同國家、地區(qū)呈現(xiàn)出不同程度的差異；即便相同項目，保障的范圍和達到的標準亦不一樣?！吧鐣Ｕ夏Ｊ健彼从车?，便是社會保障制度及其項目在不同國家、地區(qū)的具體安排與運作所表現(xiàn)出來的基本特征。社會保障模式可以根據(jù)不同的標準加以區(qū)分。由于公平與效率的關(guān)系問題（或政府與市場的關(guān)系問題）是社會保障研究與實踐中要處理的核心問題，這里我們以公平（政府）為橫坐標，以效率（市場）為

2、縱坐標，組成一個坐標系，首先對社會保障主要模式做一理論上的劃分（見圖1）：圖1：社會保障主要模式的劃分效率（市場） 強調(diào)效率、忽視公平 公平、效率兼顧 （強制儲蓄型） （社會保險型） 公平（政府） 既不公平、也無效率 強調(diào)公平、忽視效率 （制度未成型） （福利國家型） 根據(jù)上圖，可以將社會保障主要模式劃分為四大基本類型，處在第一象限的社會保障制度既是公平的，也是有效率的；處在第二象限的社會保障制度比較注重效率，但對公平體現(xiàn)不足；處在第三象限的社會保障制度，是既不公平、又無效率的一種類型，屬于社會保障制度尚未建立（或建立之初、十分不成熟）的一種狀態(tài)；處在第四象限的社會保障制度，過度強調(diào)公平而忽視

3、了效率。對應(yīng)當今世界的主要社會保障制度，能夠兼顧公平、效率的，可稱為社會保險型，起源于德國，當今以美國為最典型；注重效率、忽視公平的，典型的是強制儲蓄型社會保障制度，如新加坡的中央公積金制度；強調(diào)公平、忽視效率的，則屬于福利國家型，歐洲、日本、澳大利亞、加拿大等地的社會保障制度，大致可歸到此種類型。從第二象限按順時針旋轉(zhuǎn)到第四象限，政府的作用漸強，市場的作用漸弱；從第四象限逆時針旋轉(zhuǎn)到第二象限，市場的作用漸強，政府的作用漸弱。比較而言，處在第一象限的社會保障制度即社會保險型，和市場經(jīng)濟體制比較適應(yīng)，是一種相對合理的社會保障模式。當然，在該類型制度的實際運作中，如何求得公平、效率的平衡對各國來說

4、始終都是一個難題（在國外及在我國都是如此，本文姑且不論）。而另外兩種主要社會保障模式，也都有不少值得參考借鑒之處。二、中國社會保障新舊模式轉(zhuǎn)型的歷程新中國成立不久，即著手建立現(xiàn)代社會保障制度。從那時至今，中國社會保障模式經(jīng)歷了巨大的變遷。新中國成立后至改革開放初期，和計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)，中國實行的是“國家保險模式”；改革開放初期至今，為適應(yīng)市場經(jīng)濟體制改革的需要，中國社會保障制度進行了全面、深刻的變革，中國特色的社會保障模式（偏向社會保險模式）正在形成之中。 1951年，中央人民政府政務(wù)院（即后來的國務(wù)院）頒布中華人民共和國勞動保險條例，據(jù)此國家為城鎮(zhèn)企業(yè)職工建立了勞動保險制度。其后，國家為行

5、政、事業(yè)單位職工、城鄉(xiāng)“三無”人員建立了相應(yīng)的社會保障制度及針對全體國民建立了充分就業(yè)制度。最初的社會保障制度被稱為“國家保險模式”，其根據(jù)來源于列寧的“最好的工人保險形式是國家保險” 列寧全集.第17卷.北京:人民出版社, 1985，第450頁。的著名論斷。該模式在保障目標上突出社會公平,其基本特征是以公有制為基礎(chǔ),與高度集中的計劃經(jīng)濟相適應(yīng),由政府包攬一切社會福利并理論上面向全體國民。該模式與充分就業(yè)緊密關(guān)聯(lián),公民取得職業(yè)即得到了享受國家保險的權(quán)利（在農(nóng)村則由集體保障充分就業(yè)，但未實行勞動保險）。應(yīng)當承認，最初實行的“國家保險模式”具有一定的優(yōu)越性，在特定的歷史條件下維護了社會穩(wěn)定，同時推

6、進了工業(yè)化的高速發(fā)展。但這一模式也存在著國家及企業(yè)（單位）負擔過重、助長個人的依賴思想、覆蓋面窄、統(tǒng)籌層次低、管理分散、城鄉(xiāng)差異大、法制化程度低等各種嚴重缺陷，總體上，該模式突出了公平而忽視了效率。隨著經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌，“國家保險模式”已無法適應(yīng)市場化的要求,確立新模式、變革舊制度成為歷史必然。中國社會保障制度的改革是從城鎮(zhèn)首先展開的，始于上個世紀八十年代初期。以上個世紀九十年代為分界線，城鎮(zhèn)社會保障制度的改革分為兩個階段。第一個階段發(fā)生于八十年代初期至八十年代末期。這一時期城鎮(zhèn)社會保障制度的改革是作為國有企業(yè)改革的配套措施來推進的，目的在于解決由于經(jīng)濟體制改革所帶來的制度不協(xié)調(diào)的問題。第二階段

7、開始于上個世紀的九十年代。在這一階段，隨著經(jīng)濟體制改革的總目標的確立，社會保障制度的改革不再作為經(jīng)濟體制改革的配套措施，而是作為一項相對獨立的社會工程，原來的小打小鬧的改革已無濟于事，這一時期已將社會保障制度改革的終極目標確定為建立新型的可持續(xù)的社會保障體制。經(jīng)過二十多年的改革，城鎮(zhèn)社會保障制度的主要項目（養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等）引進了個人繳費機制，真正體現(xiàn)了責任共擔的原則，社會保障體系日益健全與完善（增加了失業(yè)保險等重要項目），改變了職工對單位、國家的依賴思想，社會保障的覆蓋面在不斷擴大，社會保障層次趨向多元化，社會保障管理體制趨向統(tǒng)一，社會保障的法制建設(shè)也取得了較大的進展（目前社會

8、保險法正在全民征求意見中）?；谵r(nóng)村社會保障制度改革明顯滯后于城鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)社會保障水平差距明顯已嚴重影響了社會公平并妨礙統(tǒng)一的勞動力市場形成的現(xiàn)實，國家自新世紀初啟動了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度改革進程，目前，低保制度已在農(nóng)村實現(xiàn)了全覆蓋，“新農(nóng)合”已經(jīng)覆蓋80%以上的農(nóng)村地區(qū)及居民，“新農(nóng)?！币灿?009年下半年開始試點?？傮w上，隨著改革不斷推進，我國正逐步建立起以養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險為主體，且與社會救助、社會福利有機結(jié)合的，具有中國特色的社會保障體系，逐步形成覆蓋范圍廣、社會化程度高、資金來源渠道多樣、待遇合理、管理體制統(tǒng)一協(xié)調(diào)的社會保障新格局。三、中國社會保障新模式與國外的比較中國社

9、會保障新格局已與計劃經(jīng)濟下的社會保障模式存在本質(zhì)區(qū)別。與當今世界主要社會保障模式相比較，中國目前的社會保障模式強調(diào)保障金的籌集由單位（雇主）、職工（雇員）、國家分擔，保障待遇的分配帶有一定程度的互濟性，政府要對社會保障承擔主導作用等更接近于“社會保險模式”，從城鎮(zhèn)已經(jīng)進行的改革和農(nóng)村正在進行的改革都可以看出這一點。同時，這一模式也或多或少的帶有當今世界其它兩種主要社會保障模式的特點： 例如其兩個最重要的保障項目養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險對城鎮(zhèn)職工都設(shè)有個人賬戶（“新農(nóng)?！币蔡剿鹘€人賬戶），資金來源于個人及單位（集體）繳費，具有強制儲蓄性質(zhì)，類似于“強制儲蓄模式”；其所實行的全民義務(wù)教育制度、其對國

10、家事業(yè)單位職工實行的退休養(yǎng)老制度及公費醫(yī)療制度、其在一定范圍內(nèi)實行的住房福利制度等等，又和“福利國家模式”接近，或帶有一定的“國家保險模式”的痕跡。因此，中國形成中的社會保障模式可以稱之為“偏向社會保險（模式）的混合保障模式”。這一模式注重借鑒當今世界上市場經(jīng)濟國家?guī)追N主要社會保障模式的成熟經(jīng)驗，同時又強調(diào)結(jié)合國情，避免其它模式的不足與缺陷。當然，由于該模式從舊模式演變而來，尚帶有一定的原模式的色彩，需要進一步改革；同時，借鑒過來的他國經(jīng)驗也有一個與中國國情、特別是與中國獨特的社會主義市場經(jīng)濟體制的磨合問題；再就是，中國目前尚處在社會主義初級階段，因此，中國目前的社會保障模式尚存在著這樣那樣的

11、問題，離我們要達到的目標還有很長的一段路要走。四、新模式探索中產(chǎn)生的新認識這里，我們無意揭示形成中的新模式尚存在的問題與不足，僅就探索新模式過程中產(chǎn)生的一些新的認識加以概括總結(jié)。其實，對新模式的探索本身就是一個最重要的創(chuàng)新。除此之外，探索中形成的新認識還包括：對政府在社會保障中的角色定位的認識、對適合現(xiàn)實國情的社會保障理念的界定、對公平與效率關(guān)系的看法、對中國特色社會保障模式推進策略的見解、對傳統(tǒng)保障在新模式中的地位的觀點等等。關(guān)于公平與效率關(guān)系。這是任何一個社會保障制度（模式）都要涉及處理的一對矛盾?！案＠麌夷Ｊ健奔拔覈媱澖?jīng)濟時期實行的“國家保險模式”過于強調(diào)公平而嚴重傷害了效率，不是我

12、們應(yīng)當追求的理想模式；理想的社會保障模式，應(yīng)當是將公平與效率加以合理兼顧的模式。西方國家及我國在處理這一關(guān)系方面都有不少深刻教訓，值得總結(jié)、汲取。關(guān)于政府在社會保障中的角色。社會保障屬于公共物品，政府在社會保障中的角色舉足輕重。但在“福利國家模式”下及在過去“國家保險模式”下政府包攬一切社會保障事務(wù)的做法，其所導致的無效率，顯然與市場經(jīng)濟體制不相適應(yīng)。正確的做法應(yīng)該是，社會保障由政府主導，政府在制度安排、必要的資助、制度監(jiān)管、待遇保障等方面必須充分履行責任，同時，市場、個人及家庭等主體也應(yīng)承擔相應(yīng)的責任。關(guān)于適合現(xiàn)實國情的社會保障理念。鑒于我國各地經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，廣大農(nóng)村地區(qū)目前經(jīng)濟發(fā)展水平還很低，即便是少數(shù)富裕地區(qū)，實際生活也不過小康水平。顯而易見，我國社會保障制度的建設(shè)不可能走西方國家的“福利國家”道路。我國社會保障制度的建設(shè)只能依據(jù)現(xiàn)實情況，走“低標準”或“?；尽钡牡缆??！暗拙€公平”是我國社會保障制度建設(shè)應(yīng)當奉行的基本理念，在項目設(shè)計、待遇標準上都要體現(xiàn)這一理念。關(guān)于傳統(tǒng)保障在新模式中的地位。建立在儒家“仁愛”學說基礎(chǔ)上的中國傳統(tǒng)保障強調(diào)家庭（家族）保障、鄰里互助，“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”。傳統(tǒng)保障和社會保障相比，其物質(zhì)保障固然水平低、不牢靠，但因其建立在初級關(guān)系的基礎(chǔ)上，其在提供精神慰籍、情感保障方面的功能