行政審批與我國行政審批制度改革的歷史沿革

1、行政審批與我國行政審批制度改革的歷史 沿革本篇論文目錄導(dǎo)航：【題目】十八大以來政府行政審批制度革新探析【緒論】十八大后中國行政審批制度改進(jìn)研究緒論【第一章】行政審批與我國行政審批制度改革的歷史沿革【第二章】十八大以來行政審批制度改革的理念與思路【第三章】十八大以來我國行政審批制度改革的實(shí)踐【第四章】深化我國行政審批制度改革的路徑探索【參考文獻(xiàn)】我國行政審批制度優(yōu)化創(chuàng)新研究參考文獻(xiàn)第一章行政審批與我國行政審批制度改革的歷史沿革長期以來，作為國家實(shí)施行政管理的重要手段之一的行 政審批，其影響力逐步擴(kuò)大，涉及到經(jīng)濟(jì)和社會的許多方面, 是國家管理經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的重要手段。行政審批制度在經(jīng)歷 從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到

2、市場經(jīng)濟(jì)等不同發(fā)展時期，時至今日已在國家 管理制度中有著舉足輕重的作用，并逐漸形成了一套較為完 整的體系，發(fā)展成為一種主要的國家行政管理制度。第一節(jié)行政審批制度的內(nèi)涵界定一、行政審批的內(nèi)涵本文主要從行政審批的含義、分類及功能描述三個方面 來論述行政審批的內(nèi)涵。（一）行政審批的含義行政審批是指行政審批機(jī)關(guān)根據(jù)自然人、法人或者其他 組織依法提由的申請，經(jīng)依法審查，認(rèn)可其是否具有莫種資 格資質(zhì)、確認(rèn)其是否存在特定民事權(quán)利能力和行為能力或者 莫種特定民事關(guān)系以及準(zhǔn)許其是否可以從事特定活動的行 為。具體包含備案、否定及批準(zhǔn)三類行為。行政審批的特征具體包括以下幾點(diǎn)：行政審批是一種具 體行政行為，它是由行政

3、審批機(jī)關(guān)對特定的行政管理相對人 作曲的；行政審批是一種依申請的行政行為；行政審批是一 種備案行為，它承認(rèn)相對人是否具有莫種能力或資格；行政 審批的結(jié)果表現(xiàn)為書面文件材料，其形式主要有許可證、批 件等。（二）行政審批的分類行政審批的種類有很多種，從表現(xiàn)形式來看，主要有十 種形式，具體是指審批、許可、批準(zhǔn)、核準(zhǔn)、審核、備案、 登記注冊、證明、認(rèn)可、特許等。從行政許可的性質(zhì)、功能 及適用條件的角度來看，主要分為普通許可、特許、認(rèn)可、 核準(zhǔn)以及登記這五大類。普通許可是運(yùn)用最廣泛的，一般也 沒有數(shù)量限制，具體指符合法定條件的行政相對人被相關(guān)行 政機(jī)關(guān)準(zhǔn)許其行使莫項(xiàng)法定權(quán)利，但行政相對人行使法定權(quán) 的前提

4、是附有一定條件的。特許一般沒有數(shù)量限制，具體指 相關(guān)行政機(jī)關(guān)授予被許可人莫種權(quán)利，或有關(guān)行政部門代表 國家進(jìn)行有限資源的合理配置，但是相對人一般需要依據(jù)相 關(guān)法律法規(guī)支付一定的費(fèi)用，才能取得莫項(xiàng)特許權(quán)。認(rèn)可一 般也沒有數(shù)量限制，具體指相關(guān)行政機(jī)關(guān)和部門認(rèn)定行政相 對人是否具有莫種資格和資質(zhì)，認(rèn)可的方式主要有頒發(fā)資格 證書和資質(zhì)證書。核準(zhǔn)一般也沒有數(shù)量限制，具體指相關(guān)行 政機(jī)關(guān)和部門對行政相對人是否具有莫項(xiàng)特定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的 判斷，核準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)是按照技術(shù)指標(biāo)以及經(jīng)濟(jì)技術(shù)范圍來確定 的。登記一般也沒有數(shù)量限制，具體指相關(guān)行政機(jī)關(guān)和部門 對行政相對人的申請登記材料進(jìn)行審核好審查，從而判斷中 請的個人和企業(yè)

5、是否具有莫種特定民事權(quán)利能力和行為能 力，并且行政機(jī)關(guān)工作人員依據(jù)申請材料馬上做由是否準(zhǔn)予 登記的決定。（三）行政審批的功能描述行政審批是一種事前監(jiān)督管理，是一項(xiàng)重要的管理方 式，也是行政機(jī)關(guān)擁有的一種重要行政權(quán)力。行政審批的基 本功能就是對社會利益的一種分配，具體來說，行政審批的 功能主要有以下幾點(diǎn)：一是保障公共安全；二是保障人民生 命健康；三是保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境；四是確定特定主體 資格；五是維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序；六是為公眾提供各種有效信 息。二、行政審批制度的內(nèi)涵上文已從行政審批的含義、分類及功能描述這三個方面 論述了行政審批的內(nèi)涵，所以有關(guān)行政審批制度的內(nèi)涵也就 不難理解了，本文主要從行

6、政審批制度的含義及其功能描述 兩個方面來簡要論述行政審批制度的內(nèi)涵。（一）行政審批制度的含義行政審批制度是行政機(jī)關(guān)對各種社會經(jīng)濟(jì)資源的有效 配置，是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理活動的重要方式。行政審批 的設(shè)定權(quán)限是指行政審批的設(shè)定必須符合相關(guān)法律法規(guī)文 件的規(guī)定，符合法定權(quán)限和法定程序；行政審批的設(shè)定范圍 具體是指可以設(shè)定審批的有哪些事項(xiàng)，總而言之，行政審批 事項(xiàng)的設(shè)定范圍必須符合社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；行政審批的實(shí)施 機(jī)關(guān)是指享有行政審批權(quán)的行政機(jī)關(guān)，并且能依據(jù)有關(guān)法律 法規(guī)規(guī)定作由實(shí)質(zhì)性決定的行政機(jī)關(guān)；行政審批的實(shí)施程序 是指規(guī)范和制約行政行為，確保行政行為的合法性和高效 性，審批程序在莫種程度上說就是實(shí)

7、施程序；監(jiān)督原則和責(zé) 任原則是行政審批必須遵循的兩大原則。（二）行政審批制度的功能我國的行政審批制度經(jīng)過長期的發(fā)展演進(jìn)，已經(jīng)逐步建立了比較完整的體系，在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中起著積極作用首先，行政審批制度有利于合理配置有限的社會經(jīng)濟(jì)資 源。我國的資源是有限的，如果完全依靠市場自發(fā)地調(diào)節(jié)和 配置資源，則必然會導(dǎo)致資源的巨大浪費(fèi)，所以需要政府通 過行政審批的方式進(jìn)行資源的合理配置。行政審批作為一種 有效地行政管理手段，能有效地管理社會生產(chǎn)和經(jīng)營，使其 符合社會和國家公共利益，行政審批還能控制環(huán)境污染，對 環(huán)境可能造成污染或者影響人民生活的事項(xiàng)，可以采用行政 審批的手段嚴(yán)加控制。其次，行政審批制度有利于彌

8、補(bǔ)市場失靈。資源配置的 形式有計(jì)劃與市場兩種主要形式。在目前市場經(jīng)濟(jì)的條件 下，市場體制相比計(jì)劃體制而言市場體制，是更優(yōu)的選擇， 更符合人得本性，更能激勵市場主體創(chuàng)造精神與物質(zhì)財(cái)富， 更擁有信息渠道優(yōu)勢，所以使得效率更高。因此，我國資源 配置的主要形式逐漸由計(jì)劃轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌觥５鞘袌霾⒉皇亲?優(yōu)的資源配置形式，市場機(jī)制模式在運(yùn)行過程中也存在許多 低效率和其他不足之處。當(dāng)市場無法解決市場機(jī)制本身存在 的缺陷問題之時，國家就介入進(jìn)行干預(yù)，行政審批就是市場 經(jīng)濟(jì)體制下國家進(jìn)行宏觀調(diào)控的行政管理手段。再次，行政審批制度有利于風(fēng)險(xiǎn)的控制。市場經(jīng)濟(jì)具有 信息不對稱”及 外部性”的特點(diǎn)，且市場主體行為也可能會

9、 給社會帶來危害，則行政審批可以事先設(shè)置若干條件，抑制 主體的危害性，不至于產(chǎn)生社會危害。一方面可以提前控制 經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。政府通過行政審批，對財(cái)政、金融、信貸、物價 等方面實(shí)施宏觀調(diào)控，從而規(guī)避經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)；通過行政審批的 方式，政府還能有效控制基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他重大生產(chǎn)力布 局，減少一些盲目投資，避免重復(fù)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會的惡性競 爭。另一方面，通過行政審批還可以保護(hù)國民安全。行政審 批是一種以事前抑制為目的的行政管理手段，可以有效預(yù)防 有損于國民安全的一切活動，保護(hù)公共安全，為社會經(jīng)濟(jì)建 設(shè)提供良好的治安環(huán)境，保護(hù)公共利益。最后，行政審批制度有利于維護(hù)公共秩序。市場經(jīng)濟(jì)條 件下，市場主體的價值導(dǎo)向是

10、追求利益最大化，這必然會造 成經(jīng)濟(jì)社會的無序競爭。所以，通過行政審批這一行政管理 手段，能有效避免市場機(jī)制的盲目性、消極性，促進(jìn)社會經(jīng) 濟(jì)健康有序發(fā)展。第二節(jié)行政審批制度改革的理論基礎(chǔ)本文認(rèn)為支持行政審批制度改革的理論基礎(chǔ)主要有以 下三個：一是市場失靈理論，二是政府失靈理論，三是治理 理論。一、市場失靈理論市場經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的基礎(chǔ)是市場調(diào)節(jié)，但是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中 存在的所有問題并不能由市場本身來解決，市場失靈就存在 了。具體來說，市場失靈是指效率不高、不能促使社會公平 公正或收入平等，不能保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢等問題。下面簡單論述市場失靈的四種類型：（1）外在性和公共產(chǎn)品的提供。只要經(jīng)濟(jì)活動造

11、成因莫種商品供應(yīng)不足而引起 對其他有關(guān)商品的需求，無論收益或者成本，它們各自并未 被生產(chǎn)者占用或來自生產(chǎn)者，所以市場的結(jié)果不是有效的。（2）遞增回報(bào)的存在。只要經(jīng)濟(jì)活動服從與遞增回報(bào)和遞 減邊際成本，市場的結(jié)果也將是失效的。所以只要遞增回報(bào) 存在，各種類型的政府干預(yù)就是為了改變這種無效的市場結(jié) 果。（3）市場的不完善。如果存在理論市場的價格、流動性 和信息對稱性等特征與實(shí)際市場的一般特征具有本質(zhì)性區(qū) 別，則通過此類完全理論市場所導(dǎo)致由現(xiàn)的市場結(jié)果不是有 效的，因此，政府干預(yù)就是必須存在的。（4）分配公平的存在。功能優(yōu)良的市場的分配結(jié)果與社會公認(rèn)的公平標(biāo)準(zhǔn)不一 致，社會追求的目標(biāo)，絕不僅僅是高效

12、率和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速增 長，而是把效率的公平結(jié)合起來， 所以說在不同的發(fā)展時期， 效率和公平的側(cè)重點(diǎn)會有所不同。由于市場失靈的存在，市場這只看不見的手”不能有效地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，需要政府進(jìn)行行政干預(yù)，行政審批 作為是一項(xiàng)行之有效的行政管理手段，可以將市場失靈的負(fù) 面影響降到最低，存進(jìn)我國社會經(jīng)濟(jì)健康有序地發(fā)展。二、政府失敗理論政府為了彌補(bǔ)市場失靈的缺陷，采取了一系列的行政手段來管理經(jīng)濟(jì)社會問題，但在實(shí)施過程中有積極效應(yīng)也有消極后果，這一消極后果即為政府失敗的表現(xiàn)。美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅 薩繆爾森強(qiáng)調(diào)：我們應(yīng)該對此有深刻的認(rèn)識， 市場 失靈與政府失靈是同時并存的，如果政府制定的一系列方針政策或行政

13、行為不能提高經(jīng)濟(jì)效率，不能有效地促進(jìn)社會經(jīng) 濟(jì)的健康有序的發(fā)展時，那么政府失敗就自然而然地產(chǎn)生 了。政府失敗是指政府干預(yù)所制定的一系列方針政策，以及 采取的行政行為與措施，未能有效彌補(bǔ)市場失靈的缺陷，但 卻阻礙和限制了市場功能的正常發(fā)揮，從而導(dǎo)使市場經(jīng)濟(jì)秩 序混亂、市場缺陷更加明顯，以致社會資源難以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配 置的一種社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。政府失敗主要有以下三種類型：（1）行政行為導(dǎo)致的政府干預(yù)，使得一系列經(jīng)濟(jì)活動與預(yù)期目標(biāo)有差距；（2）即使是由于政府干預(yù)而使得經(jīng)濟(jì)活動達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，但是成本 較高，并且效率也比較低；（3）雖然達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，而且 成本較低，效率也比較高，但是行政行為導(dǎo)致的政府干預(yù)卻

14、 產(chǎn)生了消極影響。政府失敗是由內(nèi)部原因額外部原因共同造成的，主要是 因?yàn)檎毮芏ㄎ徊粶?zhǔn)，政府公共決策的失誤，過高的政府 公共決策過程成本，較低的政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行效率，以及行政機(jī) 構(gòu)和公務(wù)人員的尋租行為。因此，我們必須采取一系列的對 策措施來防止政府失靈，使政府干預(yù)發(fā)揮更大的作用，促使 經(jīng)濟(jì)社會健康有序發(fā)展。首先需明確政府與市場的界限，科 學(xué)定位政府的經(jīng)濟(jì)職能，再按照政府職能的要求，合理設(shè)置 政府機(jī)構(gòu)和部門；其次是引入市場機(jī)制，提高政府的工作效 率，轉(zhuǎn)變政府管理模式，創(chuàng)建服務(wù)型政府；最后需提高政府 管理能力，提高政府信息化水平，提高依法行政的力度，規(guī) 范政府行政行為。三、治理理論14世紀(jì)末，英格蘭

15、國王亨利四世就使用了 治理”一詞， 意思是上帝授予國王對國家的統(tǒng)治之權(quán)， 因此，傳統(tǒng)意義上， 治理表明了君主或國家至上的權(quán)利統(tǒng)治及支配、控制。經(jīng)濟(jì)全球化從 20世紀(jì)80年代起快速發(fā)展， 治理”概 念及其治理理論被作為一種闡釋現(xiàn)代社會和政治秩序與結(jié) 構(gòu)變化，對現(xiàn)代政治理論和行政權(quán)利實(shí)踐的深層次研究，以 及充分論述公共政策的相關(guān)理論，與傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治對立起 來，甚至還將 治理”理念中引申由 善治”理論，作為善治的 治理，立意于在和平民主機(jī)制下，建立一個比政府組織更廣 泛的、更開放、更公平的公共事務(wù)管理體系，用以表達(dá)運(yùn)用 有效的管理方式，實(shí)現(xiàn)人類和社會的可持續(xù)發(fā)展。庫依曼和范弗利埃特作為治理理論研究

16、的代表人物，他認(rèn)為，傳統(tǒng)的公共行政只關(guān)注政府這一個方面，公共管理視 野的關(guān)注點(diǎn)只在政府如何控制社會這一單向維度上。但政府 公共管理比治理的范圍小，治理理論所要創(chuàng)造的社會結(jié)構(gòu)和 秩序是要依靠多種相互發(fā)生影響的行為者而互動施加的，不 是由外部強(qiáng)加的，是由相互影響的參與者共同目標(biāo)支撐的。 在治理理論體系中，公共利益部門和私利利益部門協(xié)同公民 一起促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與進(jìn)步，共同實(shí)現(xiàn)治理理論的遠(yuǎn)大理 想。韋勒分析的治理含義是從公共政策結(jié)構(gòu)和過程變化的 角度生發(fā)的，他認(rèn)為治理理論實(shí)質(zhì)是用來說明公共政策變化 的理論，是一個描述或解釋性的概念。在公共政策制定過程 中，治理理論能有效地促進(jìn)多元化的公共政策主體參與

17、到政 策制定過程中，使公共政策的制定受這種互動過程的積極影 響。治理理論的口號是 少一些統(tǒng)治，多一些治理”而行政審 批制度改革的減少行政審批項(xiàng)目、下放行政審批權(quán)的一系列 做法，實(shí)則就是減少政府統(tǒng)治、實(shí)現(xiàn)政府治理的有效途徑。第三節(jié) 十八大以前我國行政審批制度改革的簡要回顧行政審批制度改革是行政管理體制的重要內(nèi)容，是政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是從源頭上防治腐敗的根本性舉 措?；仡櫴舜笠郧拔覈姓徟贫鹊母母?，大致可以分 為三個階段：第一階段，從1978年到1992年。這一階段改革的主 要做法及目標(biāo)是中央下放行政審批權(quán)給地方。十一屆三中全 會召開后，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域最早進(jìn)行改革，改革開放的理念隨后深 入

18、人心，首先是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革開放，從而推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)體制 改革，促進(jìn)了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展 環(huán)境的變化，經(jīng)濟(jì)體制改革的深入發(fā)展以及我國經(jīng)濟(jì)的快速 發(fā)展，這預(yù)示著我國行政審批制度改革勢在必行。自從改革 開放以來，這一階段的改革實(shí)踐特點(diǎn)是，實(shí)行的改革發(fā)展模 式經(jīng)濟(jì)體制改革、行政體制改革、政治體制改革，這三大改 革適度分離、又相互配套，同時兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治穩(wěn)定。 19世紀(jì)八十年代之際，傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制模式已經(jīng)根深 蒂固，如何突破這種根深蒂固的模式規(guī)制，促使經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的 改革順利推進(jìn)，成為當(dāng)時面臨的大難題。所以，中央采取了 一系列的重大方針政策調(diào)整，給地方下放了一些必要地權(quán) 利。198

19、2年國務(wù)院在機(jī)構(gòu)和人員方面進(jìn)行大幅度調(diào)整。在 十二屆三中全會上，中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定 的通過，該項(xiàng)決定預(yù)示著我國經(jīng)濟(jì)體制改革即將進(jìn)入重點(diǎn)發(fā) 展時期，隨后我國行政審批制度改革也將進(jìn)入一個新的發(fā)展 時期；第一次提由轉(zhuǎn)變政府職能的要求是在十三大會議上， 這標(biāo)志著我國領(lǐng)導(dǎo)人治國理念的重大轉(zhuǎn)變；隨后第二年，中 央進(jìn)行了第二次大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革，這次改革以經(jīng)濟(jì)部門為 主要改革領(lǐng)域。這一階段的改革取得了一定的成效，但也存 在一些問題，各級政府部門及其工作人員缺乏對行政審批制 度改革的深刻認(rèn)識，部門利益的分割也阻礙了行政審批制度 改革的進(jìn)程。第二階段，從1992年到2000年。這一階段的行政審批制度改

20、革側(cè)重于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，此階段改革并不非只是局限于 行政權(quán)力框架內(nèi)部的調(diào)試，也不僅限于政府系統(tǒng)內(nèi)部，而是 從行政體制外來研究政府的行政審批權(quán)，開始處理政府與企 業(yè)、政府與社會的關(guān)系，解決一系列問題。隨著市場機(jī)制的 發(fā)展，政府與市場的矛盾日益突生，為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā) 展，1993年3月，國務(wù)院秘書長羅干做關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改 革的說明，他在會議中強(qiáng)調(diào)，要減少對企業(yè)的直接管理，削 減一定數(shù)量的具體行政審批事項(xiàng)，堅(jiān)決把屬于企業(yè)的權(quán)利， 交給企業(yè)自我管理，把應(yīng)該由企業(yè)解決的問題，交給企業(yè)自 己解決，這一階段還把對一些投資項(xiàng)目的管理，從審批制改 為登記備案制。1997年，行政審批制度改革在全國各地逐 漸展開，深圳市率先實(shí)行了行政審批制度改革，其改革在全 國產(chǎn)生了積極影響，在深圳改革的示范下，各地區(qū)也逐步進(jìn) 行改革。這一階段市場經(jīng)濟(jì)才剛開始建立，改革的力度不大,并且改革的范圍也比較小，雖然改革開始把政府系統(tǒng)內(nèi)部的 權(quán)力下放給社會、企業(yè)，但是這些向社會、企業(yè)下放的權(quán)力 主要還是集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域方面，仍然存在諸多問題。這階段 實(shí)行的行政審批制度改革，雖然精簡、下放了一些行政審批項(xiàng)目，