分區(qū)規(guī)劃管控體系探索

1、分區(qū)規(guī)劃管控體系探索 以佛山市順德區(qū)分區(qū)控制大綱為例 2013年09月17日 14:38 來源：城市規(guī)劃學(xué)刊2013年第7期 作者：李洪斌 邱杰華 葉創(chuàng)基 字號打印 糾錯 分享 推薦 瀏覽量 128內(nèi)容摘要：關(guān)鍵詞：作者簡介：提 要：本文以順德地區(qū)的分區(qū)大綱規(guī) 劃為例，在總結(jié)目前國內(nèi)外規(guī)劃控制體系的基礎(chǔ)上，結(jié)合順德地方發(fā)展的要求，對分區(qū)規(guī)劃管控體系進(jìn)行探索，提出在總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃之間構(gòu)筑承上啟下的規(guī)劃層次，通過分層級的單元控制體系、差異化的管理途徑、適應(yīng)性通則與針對性圖則相結(jié)合的方式，實現(xiàn)剛彈性結(jié)合的控制引導(dǎo)。關(guān)鍵詞：規(guī)劃體系，分區(qū)控制大綱，控制性詳細(xì)規(guī)劃，順德1引言 中華人民共和

2、國城鄉(xiāng)規(guī)劃法自2008年1月1日起頒布施行，該法提出構(gòu)筑總體規(guī)劃詳細(xì)規(guī)劃兩級法定規(guī)劃層次，對總體規(guī)劃的宏觀戰(zhàn)略意圖指引和控制性詳細(xì)規(guī)劃的具體開發(fā)建設(shè)控制提出新的要求。而面對我國當(dāng)前城市快速發(fā)展的要求，在現(xiàn)實的規(guī)劃實踐中往往存在控規(guī)成果難以傳遞總規(guī)發(fā)展意圖，或是在控規(guī)快速全面覆蓋的過程中，由于缺乏有效指引，存在控制的剛性過強(qiáng)、彈性不足等問題，難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)下日新月異的空間利益訴求。因此，總規(guī)控規(guī)之間的傳導(dǎo)與反饋也影響并決定著總規(guī)的意圖傳遞和控規(guī)的效果?；谏鲜霰尘?，筆者以順德分區(qū)控制大綱規(guī)劃（以下簡稱“大綱”）編制為契機(jī)，試圖探索一種加強(qiáng)總規(guī)戰(zhàn)略意圖向下傳遞和控規(guī)編制指引的傳導(dǎo)機(jī)制，即：在總體

3、規(guī)劃編制的技術(shù)層面建立分層控制、剛彈結(jié)合的體系，以“片區(qū)組團(tuán)發(fā)展單元管理單元”作為傳導(dǎo)的空間載體，并以此為基礎(chǔ)建立控制體系，一方面，銜接各相關(guān)管理部門的行業(yè)規(guī)劃，同時將總體規(guī)劃確定的發(fā)展目標(biāo)、戰(zhàn)略意圖、規(guī)模等分解落實到各級單元，為城市規(guī)劃管理建立一個協(xié)同部門規(guī)劃的統(tǒng)一平臺；另一方面，有效指導(dǎo)控規(guī)編制，合理體現(xiàn)控制的剛性和彈性，為關(guān)鍵性強(qiáng)制要素的空間落實提出指引，促進(jìn)城市總體控制目標(biāo)由上至下的銜接和落實，為法定的內(nèi)容框架提供一個有效的傳導(dǎo)機(jī)制。2對現(xiàn)行規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制的反思 2.1 二元制度下的規(guī)劃管理失靈改革開放以來，在外資企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展下，沿海地區(qū)工業(yè)化進(jìn)程受多元主體推動，其

4、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程也表現(xiàn)出“自下而上”的特征，加上早期土地審批的分治，往往導(dǎo)致規(guī)劃管理中“自上而下”的規(guī)劃管控缺失、公共設(shè)施的配置難以落實、城市面貌特色不顯等問題。下位規(guī)劃編制也往往存在各自為政的問題，缺乏對總規(guī)的尊重和延續(xù)，難以體現(xiàn)總體規(guī)劃的戰(zhàn)略意圖，導(dǎo)致從整體層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難以落實。如何確?？傮w規(guī)劃中的剛性要素能夠順利傳導(dǎo)到下位規(guī)劃？如何保證自上而下的規(guī)劃能與自下而上的發(fā)展訴求相協(xié)調(diào)？為此，需要自上而下的規(guī)劃與自下而上的規(guī)劃之間尋求一個銜接以上兩類規(guī)劃的過渡環(huán)節(jié)。2.2 快速發(fā)展下的不確定性對規(guī)劃管理提出新挑戰(zhàn)面對快速城鎮(zhèn)化的進(jìn)程以及市場經(jīng)濟(jì)下的發(fā)展不確定性，傳統(tǒng)的規(guī)劃工具由于編制的周期普遍過長

5、、動態(tài)更新缺失，強(qiáng)調(diào)剛性控制，彈性不足的問題，難以應(yīng)對市場條件下不斷變化的各種利益集體的需求和土地發(fā)展要求，導(dǎo)致頻繁的控規(guī)調(diào)整。2.3 差異化的發(fā)展需要對話的平臺“自下而上”發(fā)展所帶來的分散化城市發(fā)展現(xiàn)象，必然導(dǎo)致不同區(qū)域之間存在主導(dǎo)功能、發(fā)展方向、戰(zhàn)略空間、管控重點的不一致，而當(dāng)前的規(guī)劃編制，缺乏對不同地區(qū)實行差異化的戰(zhàn)略指引和有效控制，難以應(yīng)對未來精細(xì)化管理的要求。因此，迫切需要建立一套完整的規(guī)劃傳導(dǎo)體制以協(xié)調(diào)統(tǒng)籌地區(qū)發(fā)展不平衡，構(gòu)建框架式的管理平臺。2.4 多部門的管理需要統(tǒng)一協(xié)調(diào)的抓手空間的規(guī)劃管理往往涉及國土、規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保、林業(yè)、漁業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)、海洋、旅游、地質(zhì)、文化等諸多部門

6、，各部門根據(jù)各自負(fù)責(zé)管理的區(qū)域和權(quán)責(zé)進(jìn)行規(guī)劃編制和管理，管理責(zé)權(quán)的交織，管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)劃分不明晰，影響了城鄉(xiāng)空間規(guī)劃管理的有效性和秩序性，缺乏對城鄉(xiāng)空間的整體統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。面臨大部制改革后部門權(quán)責(zé)的調(diào)整，必然對規(guī)劃的協(xié)調(diào)傳導(dǎo)提出全新的要求，迫切需要整合梳理相關(guān)規(guī)劃并進(jìn)行協(xié)調(diào)落實的新型規(guī)劃工具作為落實的抓手。針對上述反思，國內(nèi)眾多學(xué)者（何梅，等，2009；孫翔，等，2010；張?zhí)K梅，等，2000；周嵐，等，2007）紛紛開展相關(guān)的學(xué)術(shù)研究和實踐，對現(xiàn)行規(guī)劃傳導(dǎo)體系進(jìn)行反思，通過梳理國內(nèi)外相關(guān)城市在規(guī)劃傳導(dǎo)體制方面的先進(jìn)做法，學(xué)習(xí)香港、新加坡、紐約等城市的成熟經(jīng)驗，開展武漢、上海、深圳、南京等地區(qū)的

7、實踐。在現(xiàn)有經(jīng)驗借鑒的基礎(chǔ)上，我們通過順德分區(qū)控制大綱規(guī)劃的實踐，構(gòu)筑面向戰(zhàn)略和面向?qū)嵤┑牟煌?guī)劃層次，以“分區(qū)”的方式作為實現(xiàn)規(guī)劃意圖的有效工具，提出加強(qiáng)傳導(dǎo)、剛彈性控制的規(guī)劃思路：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)與各鎮(zhèn)街的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，實現(xiàn)全區(qū)一盤棋；落實總體規(guī)劃的關(guān)鍵性元素，實現(xiàn)科學(xué)規(guī)劃，科學(xué)管理；協(xié)調(diào)矛盾，實現(xiàn)不同層級規(guī)劃的無縫對接；強(qiáng)調(diào)特色，實現(xiàn)順德綜合試點的要求，與大部制下的各部門管理要求相適應(yīng)；剛彈結(jié)合，滿足差異化、精細(xì)化規(guī)劃管理的要求。3順德區(qū)分區(qū)大綱規(guī)劃的體系構(gòu)建思路 分區(qū)大綱是在順德區(qū)城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，結(jié)合順德發(fā)展現(xiàn)狀，銜接宏觀規(guī)劃，整合相關(guān)規(guī)劃的控制要求，對全區(qū)提出原則性的分區(qū)控

8、制，并對各分區(qū)提出控制標(biāo)準(zhǔn)，為下一層次開展片區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃提供規(guī)劃依據(jù)和管理條件。它以規(guī)劃發(fā)展單元為重要管理對象，規(guī)劃發(fā)展單元可承接總規(guī)傳導(dǎo)內(nèi)容，指導(dǎo)控規(guī)編制區(qū)內(nèi)控制要求，實現(xiàn)分區(qū)控制大綱的主要目標(biāo)。因此，分區(qū)大綱將承擔(dān)“集大成者、承上啟下者、部門溝通者、利益維護(hù)者、環(huán)境營造者”的角色，通過對已經(jīng)編制的各層次規(guī)劃的整理與梳理，實現(xiàn)戰(zhàn)略性規(guī)劃與實施型規(guī)劃的完美銜接，實現(xiàn)分層控制與剛彈性控制的理想結(jié)合，實現(xiàn)成果形式與管控方式的無縫對接。3.1 內(nèi)容體系上，強(qiáng)調(diào)成果形式與規(guī)劃管理對接，實現(xiàn)規(guī)劃向公共政策的轉(zhuǎn)化為適應(yīng)順德城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理中不同管理部門和模式的需求，大綱構(gòu)筑“文本通則圖則專題”的成

9、果形式，形成“一張圖”管理的統(tǒng)一平臺，以分類應(yīng)對順德城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理中的主要問題，彰顯順德地方特色。大綱的成果分為技術(shù)成果、管理成果和附件三大部分。 技術(shù)成果包括說明書、專題研究報告等。技術(shù)成果主要解決大綱的技術(shù)支撐問題，規(guī)劃從現(xiàn)狀的梳理與評價入手，通過整合多個相關(guān)規(guī)劃，對順德區(qū)用地、空間、人口、公服、交通、生態(tài)、景觀、市政等現(xiàn)狀情況進(jìn)行全面評估，明確未來控制和引導(dǎo)的重要方向。規(guī)劃通過規(guī)劃整合、強(qiáng)度分區(qū)研究、交通與用地協(xié)調(diào)研究、空間景觀研究、規(guī)劃實施、成果標(biāo)準(zhǔn)等專題研究，解決大綱從規(guī)劃整合、分類要素控制到成果標(biāo)準(zhǔn)及實施策略等方面的問題。 管理成果包括文本、通則、控制要素專題圖紙、組團(tuán)控制指引與單

10、元控制圖則。管理成果針對不同功能發(fā)展區(qū)域、不同管理部門的需求，形成不同的成果應(yīng)對各類需求，實現(xiàn)從規(guī)劃到公共政策的轉(zhuǎn)化。在規(guī)劃管理及實施過程中，通則、控制要素專題圖紙和單元圖則配合使用，可滿足覆蓋全區(qū)域的一般性管控，對未編制控制性詳細(xì)規(guī)劃的地區(qū)，通則及圖則可共同作為控制性詳細(xì)規(guī)劃編制及規(guī)劃管理的前置條件。專題圖紙針對不同管理部門的管理需求，通過構(gòu)筑單元劃分、“五線”控制、公用設(shè)施布局控制、強(qiáng)度分區(qū)控制等內(nèi)容體系，形成協(xié)同諸多部門統(tǒng)一管理的平臺和工具。組團(tuán)控制指引強(qiáng)調(diào)對戰(zhàn)略意圖的落實，同時也作為組團(tuán)內(nèi)單元控制圖則的索引，便于各鎮(zhèn)街管理部門的使用與查詢；單元控制圖則將發(fā)展單元與管理單元的控制及引導(dǎo)要

11、素予以圖文并茂的表達(dá)。 附件包括現(xiàn)狀資料匯編和現(xiàn)狀評估報告。3.2 規(guī)劃思路上，落實分層傳導(dǎo)與明確控制要素結(jié)合，強(qiáng)化傳導(dǎo)的技術(shù)理性針對總規(guī)戰(zhàn)略發(fā)展意圖和功能結(jié)構(gòu)落實等方面存在的傳導(dǎo)機(jī)制缺失的問題，大綱構(gòu)筑片區(qū)組團(tuán)規(guī)劃發(fā)展單元規(guī)劃管理單元逐層分解的功能傳導(dǎo)體系，以各級要素的控制傳導(dǎo)實現(xiàn)建立宏觀到微觀協(xié)調(diào)落實的技術(shù)平臺。其劃分的思路重點考慮總體規(guī)劃戰(zhàn)略意圖的分解與傳導(dǎo)，在尊重城市地區(qū)的自然與社會環(huán)境特征差異、現(xiàn)狀強(qiáng)度分布特征和發(fā)展?jié)摿Σ町惖幕A(chǔ)上，從有利于促進(jìn)未來重點發(fā)展地區(qū)的建設(shè)和利于生態(tài)、綠地、歷史文化保護(hù)區(qū)及風(fēng)景區(qū)保護(hù)的角度出發(fā)，進(jìn)行分層劃定。其中，發(fā)展單元將作為大綱的空間單元基礎(chǔ)，每個單元

12、1020km2，體現(xiàn)地區(qū)的戰(zhàn)略發(fā)展意圖；管理單元作為未來控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的基本單元，與未來控規(guī)編制的邊界吻合，平均每個管理單元面積約在13km2（圖1、圖2）。3.3 控制手法上，提倡剛彈性結(jié)合的控制手段，尋求控制的可適應(yīng)性大綱構(gòu)筑分層控制的方式，實現(xiàn)約束性要素和指引性要素在不同層面的空間單元范圍中的分離，體現(xiàn)其權(quán)威性和靈活性，合理引導(dǎo)和控制地區(qū)的差異化發(fā)展。大綱通過妥善選擇不同區(qū)域、不同層面的剛性、彈性控制要素實現(xiàn)剛彈性控制。其中，剛性控制是保持上下位規(guī)劃延續(xù)性的基礎(chǔ)，也是總規(guī)層層分解落實的關(guān)鍵，因此對于涉及城市公共利益的要素加以剛性控制。這些要素不僅包括公共服務(wù)設(shè)施，同時也涉及生態(tài)安全、

13、環(huán)境、交通、歷史保護(hù)、市政基礎(chǔ)設(shè)施等方面，規(guī)劃將以“五線”的剛性控制落實總規(guī)對空間管制等強(qiáng)制性要求的傳導(dǎo)，通過對重大公共設(shè)施及公用設(shè)施布局及規(guī)模的控制來實現(xiàn)剛性控制。彈性控制通過對彈性控制要素采取點位控制的方式實現(xiàn)在單元內(nèi)的調(diào)整，從而為地塊的個性開發(fā)和動態(tài)控制預(yù)留一定的空間和余地，有利于發(fā)揮市場對土地資源配置的作用，符合市場經(jīng)濟(jì)條件下城市規(guī)劃管理的特點，也順應(yīng)了城市政府規(guī)劃管理職能轉(zhuǎn)變趨勢。針對戰(zhàn)略性意圖的傳導(dǎo)和實施性管控的落實，各層次單元的控制要素強(qiáng)調(diào)的側(cè)重點有所不同，具體如下： 強(qiáng)化宏觀方向的戰(zhàn)略性指引組團(tuán)層面宏觀方向的戰(zhàn)略性指引主要落實組團(tuán)層面，以彈性控制為主，側(cè)重貫徹發(fā)展方向、交通和環(huán)

14、境方面的戰(zhàn)略指引，以配置關(guān)鍵性公共資源和重要區(qū)域公共工程為主，體現(xiàn)其長遠(yuǎn)性、宏觀性和靈活性。 基于總規(guī)意圖傳導(dǎo)的剛性控制一發(fā)展單元層面發(fā)展單元是大綱實現(xiàn)剛彈性控制的核心單元，設(shè)置9項強(qiáng)制性要素和兩項指導(dǎo)性要素，通過傳導(dǎo)總體規(guī)劃層面的強(qiáng)制性內(nèi)容，確定單元的發(fā)展方向和總體規(guī)模剛性控制，控制區(qū)域性公共設(shè)施的布點和建設(shè)規(guī)模，強(qiáng)化“五線”控制的剛性空間要求，并結(jié)合城市設(shè)計、“三舊”改造，提出對空間的特殊指引，形成分區(qū)控制大綱管理的基本單元。 基于控規(guī)編制指引的彈性控制管理單元層面管理單元是實現(xiàn)與控規(guī)對接的核心單元，通過分解發(fā)展單元的控制要求，承接地區(qū)的發(fā)展需要，適應(yīng)地區(qū)未來發(fā)展的不確定性，以指導(dǎo)引導(dǎo)地區(qū)

15、發(fā)展為原則，實行彈性控制為主。管理單元的控制要素主要體現(xiàn)在與控規(guī)指引對接的核心要素方面，通過功能分區(qū)的方式落實對單元功能屬性控制與特殊意圖指引；對居住區(qū)級以上公共服務(wù)設(shè)施和市政設(shè)施落實發(fā)展單元內(nèi)布點的彈性控制；以強(qiáng)度分區(qū)為基礎(chǔ)，提出各類可供開發(fā)用地的基準(zhǔn)容積率、建筑密度、綠地率等方面指引。3.4 實施模式上，構(gòu)筑差異化管理途徑，探索應(yīng)對發(fā)展不確定性的方法針對快速城市化過程中的發(fā)展不確定性，大綱提出一般管理途徑、待定區(qū)管理途徑、特殊審批途徑等三類管理途徑，對重點發(fā)展地區(qū)，通過確立重點意圖區(qū)的方式，變“一樣化控制”為“重點式控制”；對未來發(fā)展意圖尚不明朗的地區(qū)，通過“開天窗”、“留白”的方式設(shè)定待

16、定區(qū)進(jìn)行先行控制。 一般管理途徑對于一般化地區(qū)，規(guī)劃管理部門根據(jù)管理權(quán)責(zé)，可結(jié)合本大綱的通則及圖則對符合已批控規(guī)、且與本分區(qū)大綱規(guī)劃的圖則吻合的常規(guī)項目實行一般化管理。 待定管理區(qū)途徑根據(jù)日常管理中可能出現(xiàn)的一些特殊情況，針對城市發(fā)展的不確定性，將未來城市發(fā)展的重點地區(qū)、“三舊”改造地區(qū)及儲備發(fā)展區(qū)的等地區(qū)劃定成待定管理區(qū)，對其分別實施不同的管理模式：對于控規(guī)未穩(wěn)定區(qū)，近期將作為待定管理區(qū)來控制，待規(guī)劃完全穩(wěn)定后將其成果納入大綱進(jìn)行管理；對于三舊改造區(qū)，其具體規(guī)劃控制要求以三舊改造審批成果為準(zhǔn)；對于儲備發(fā)展區(qū)，規(guī)劃將區(qū)位條件優(yōu)越、城市基礎(chǔ)設(shè)施完善、周邊環(huán)境發(fā)展成熟、發(fā)展?jié)摿薮螅壳坝捎谕恋?/p>

17、指標(biāo)限制暫時未能開發(fā)的地塊納入儲備發(fā)展區(qū)。對目前不符合土地利用總體規(guī)劃增長邊界的地區(qū)，原則上只安排重大項目，通過核準(zhǔn)用地規(guī)模進(jìn)行獨立報批，或通過土地利用總體規(guī)劃擴(kuò)展邊界位置的調(diào)整提供用地指標(biāo)。 特殊審批途徑特殊項目是指不在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)又缺乏用地指標(biāo)但對順德發(fā)展有較大影響的建設(shè)項目。如屬于省級以上重大建設(shè)項目，可通過核準(zhǔn)用地規(guī)模進(jìn)行獨立報批，或通過土地利用總體規(guī)劃擴(kuò)展邊界位置的調(diào)整提供用地指標(biāo)。4結(jié)語 城市規(guī)劃體系的傳導(dǎo)機(jī)制建立是復(fù)雜的系統(tǒng)，其最終目標(biāo)是指向?qū)匾?guī)管理的有效引導(dǎo)。如何更好地引導(dǎo)快速變化階段的城市發(fā)展，保障城市公共利益的剛性需求，同時給予城市發(fā)展以必要的機(jī)會和可適應(yīng)性，是

18、順德分區(qū)大綱規(guī)劃作為規(guī)劃編制體系中承上啟下中間環(huán)節(jié)的重要探索之一。目前，順德區(qū)的分區(qū)控制大綱規(guī)劃只是在技術(shù)改進(jìn)和體系構(gòu)建方面取得了階段性成果，距離轉(zhuǎn)化為可直接操作的管理工具仍有相當(dāng)長的一段路，同時也需要從配套制度體系構(gòu)筑和政策環(huán)境方面予以支持，筆者僅從技術(shù)角度提出兩方面的建議：首先，合理有節(jié)制地確定強(qiáng)制性控制內(nèi)容是能否有效傳導(dǎo)總規(guī)意圖、指導(dǎo)控規(guī)編制的關(guān)鍵，根本目的是為了保障城市最重要的公共利益。各項剛彈性控制與指引指標(biāo)的設(shè)定是否合理應(yīng)在實際管理工作來檢驗。其次，動態(tài)維護(hù)更新對于檢驗大綱對控規(guī)編制的指導(dǎo)效果有很重要的意義，應(yīng)與各鎮(zhèn)總規(guī)、控規(guī)編制工作緊密銜接，使之真正成為統(tǒng)一管理的平臺。參考文獻(xiàn)（References） 1何梅，汪云.“兩型社會”背景下城郊分區(qū)規(guī)劃編制模式探析以武漢市新城組群分區(qū)規(guī)劃為例J.城市規(guī)劃，2009（7）：1620.（HE Mei， WANG Yun. District p1an formulation mode in mega cities'outskirts：a case study ofnew city of WuhanJ. City Planning Review，2009（7）：1620.）2孫翔，姚燕華.基于規(guī)劃發(fā)展單元的總規(guī)控規(guī)聯(lián)動機(jī)制研究以廣州市為例J.城市規(guī)劃，2010（4）：32