議程備選方案與公共政策書評(píng)VIP

1、議程、備選方案與公共政策（第二版）讀書報(bào)告議程、備選方案與公共政策是美國著名政策科學(xué)家和政治學(xué)家約翰W金登的代表作之一，也是公共政策領(lǐng)域的一本權(quán)威著作。本書體現(xiàn)了金登教授與眾不同的研究方法，通過廣泛深入的調(diào)查訪談獲取大量可信度高的一手資料，再用形象生動(dòng)的筆觸將公共政策過程即問題的提出、備選方案的產(chǎn)生以及議程的建立呈現(xiàn)在讀者面前。該書的出版填補(bǔ)了公共政策研究領(lǐng)域著作對公共政策形成過程中內(nèi)在機(jī)理缺乏實(shí)證分析的空白，故被譽(yù)為“公共政策研究的不朽之作”。一、 作者簡介約翰W金登（John W.Kingdon），美國著名的政策科學(xué)家和政治學(xué)家，師從美國公共行政學(xué)、政策科學(xué)和政治學(xué)領(lǐng)域的大師級(jí)學(xué)者艾倫威爾

2、達(dá)夫斯基（Aaron Wildavsky）,頗得其真?zhèn)鳌?965年在威斯康星大學(xué)獲博士學(xué)位，之后曾任密歇根大學(xué)政治學(xué)系教授，現(xiàn)任該校榮譽(yù)教授。金登教授學(xué)識(shí)淵博、著述甚豐，除著有議程、被選方案與公共政策外，還撰有國會(huì)議員的投票決策（第3版，1989）和異常的美國（1999）等多部在美國學(xué)界和政界具有廣泛影響的著作。二、 內(nèi)容概述公共政策領(lǐng)域的研究一般傾向于兩方面，即公共政策的制定和執(zhí)行，本書研究的正是前者。與其他著作充斥著停留在表層的概念解釋不同，議程、備選方案與公共政策體現(xiàn)了作者獨(dú)樹一幟的研究理念和方法。金登教授所依據(jù)的是與高層決策者進(jìn)行的247次深入訪談，涉及保健組織、國民健康保險(xiǎn)、水路用戶

3、收費(fèi)，以及放松航空、鐵路和公路貨運(yùn)規(guī)制等方面，論據(jù)之充足和全面，大大增加了本書中理論的說服力。既然本書研究的是公共政策產(chǎn)生的過程，自然會(huì)涉及到對決策過程中參與者的討論。而針對問題出現(xiàn)、議程建立、政策產(chǎn)生三方面又分別從不同參與者行政當(dāng)局（包括總統(tǒng)本人、總統(tǒng)辦事員、政治任命官、國會(huì)）、利益集團(tuán)、學(xué)者或研究咨詢?nèi)藛T、媒體、競選者以及政黨的角度出發(fā)，分析了不同角色在不同階段發(fā)揮作用的方式以及產(chǎn)生影響的大小。除了參與者，公共政策的制定還有另一重要元素：支配決策系統(tǒng)的“過程”。而貫穿整個(gè)政策制定過程的，是被金登教授形象比作“溪流”的三個(gè)問題，即“問題是如何引起政府官員關(guān)注的？”、“政府議程是如何建立的？”

4、、“備選方案是怎樣產(chǎn)生的？”，簡而言之便是“問題溪流”、“政治溪流”和“政策溪流”。三條溪流相互獨(dú)立，并且它們各自都是按照自己的動(dòng)態(tài)特性和規(guī)律發(fā)展，當(dāng)“政策之窗”參與者們提出政策建議的最恰當(dāng)機(jī)會(huì)打開時(shí)，三條溪流兩兩交匯或者全部結(jié)合，從而導(dǎo)致政策的最終產(chǎn)生或者是變化。而“三條溪流”理論，也是作者金登教授想要向讀者灌輸?shù)男碌母拍睿瑫写_鑿的案例和詳盡的闡述，都為這個(gè)理論提供強(qiáng)有力佐證。三、 觀點(diǎn)闡述公共政策過程在本書的一開始，金登教授便為后續(xù)研究做出了一些概念性的鋪墊。化繁為簡，公共政策制定可以被視為一套過程：議程的建立；對一些從中做出選擇的備選方案的闡明；對眾多備選方案做出權(quán)威性選擇；決策的執(zhí)行

5、。本書主要探討的是前兩個(gè)過程，即：議程的建立把可能引起政府官員以及與其密切相關(guān)的政府外人員注意的一堆問題的范圍縮小至他們實(shí)際上的確關(guān)注的那組問題的編目上，通俗地講便是“為什么參與者關(guān)注這些問題卻忽略其他問題？”。備選方案的闡明：從范圍上把一大批可能的備選方案縮小到實(shí)際上要從中進(jìn)行選擇的那一批備選方案，換句話說是“為什么有些備選方案受到重視而其他方案卻遭到忽略？”這兩個(gè)問題的答案，也就是本書想要向讀者傳達(dá)的思想所在參與者影響議程的動(dòng)機(jī)以及不同角色對議程影響程度、參與者影響議程和備選方案的手段和過程。在對這兩個(gè)問題的探究中我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，原來議程的進(jìn)行、備選方案的誕生并不像我們傳統(tǒng)觀念中是通過理性決策

6、方式完成的，而是眾多立場不一的主觀與不斷變化的客觀相碰撞產(chǎn)生出的火花，其復(fù)雜程度令人沉醉。參與者每一種參與者都與議程全程息息相關(guān)，只是不同角色所作用的階段不同、手段不一。正所謂“術(shù)業(yè)有專攻”，參與者們通常只會(huì)將精力投放在某一過程或某幾個(gè)階段，不存在一個(gè)角色在議程始終都扮演著極其重要的主導(dǎo)地位，也沒有一塊領(lǐng)域是專屬于某一種參與者的。例如：政策不一定是分析人員和專家的專有領(lǐng)地，部分政治家和利益集團(tuán)也會(huì)涉足其中，但相比其他角色而言，學(xué)者們會(huì)更多參與的是政策形成過程。另外，每一種角色參與議程充當(dāng)?shù)牟⒉灰欢ㄊ欠e極的促進(jìn)因素，也可能發(fā)揮的是制約作用。其實(shí)在我看來，促進(jìn)和制約僅僅是相對而言的概念：作為一種促

7、進(jìn)因素，參與者會(huì)使出渾身解數(shù)將某一問題或備選方案推到議程中醒目的位置，使其能夠得到更加積極的考慮。相反，當(dāng)某一問題或方案與參與者所代表的利益相抵觸，那么他們也會(huì)抑制其受到重視，其本質(zhì)還是使自己所關(guān)注的上升為公眾所關(guān)注的內(nèi)容而已。對于參與者種類的劃分有很多，比如政府內(nèi)和政府外參與者、可見的和潛在的參與者等等，而我比較傾向于從參與者影響到的議程階段入手，這樣可以更加直接地看出不同角色發(fā)揮的不同作用以及發(fā)揮作用的方式：作用于議程建立的參與者總統(tǒng)總統(tǒng)不僅能夠單獨(dú)建立行政部門內(nèi)部的議程，而且還能單獨(dú)建立國會(huì)以及政府外部人員議程。他能夠支配性地將某個(gè)問題推上最為重要的位置，但是卻無法決定備選方案的選擇，同

8、時(shí)也不能夠決定最終決策的結(jié)果。但盡管如此，總體對于議程的建立還是相當(dāng)重要的一股力量。政治任命官與傳統(tǒng)觀念中認(rèn)為政治任命官作為行政機(jī)構(gòu)的俘虜、作用不如職業(yè)文官不同，金登教授的訪談數(shù)據(jù)表明，政治任命官在82%的訪談中被視為非常重要或有點(diǎn)重要，甚至有26%的訪談對象認(rèn)為非常重要。究其工作本質(zhì)，政治任命官主要是抬高問題而非提出問題，和白宮以及總統(tǒng)的互動(dòng)中得出他們所要優(yōu)先考慮的事項(xiàng)。重要國會(huì)議員他們的地位和作用僅次于行政當(dāng)局，但是卻比行政當(dāng)局中某個(gè)單獨(dú)組成部分更為重要。另外國會(huì)議員除了能夠建立議程外，還具備行政當(dāng)局所不具備的一項(xiàng)功能對備選方案的選擇有一定控制能力。媒體傳統(tǒng)觀念認(rèn)為媒體在議程建立的過程中發(fā)

9、揮了重大作用，而本書確認(rèn)為上述觀點(diǎn)有些言過其實(shí)了。媒體所報(bào)道的往往是一些“狀況”而非“問題”（本文最后會(huì)討論兩者的區(qū)別以及我對于這種分類的看法），受制于新聞報(bào)道的時(shí)效性，媒體不可能長時(shí)間地糾纏于一次事件或待其發(fā)生重大影響，所以對于議程建立的作用也僅僅停留在溝通和間接營造公共輿論上。與選舉有關(guān)角色政黨或者總統(tǒng)候選人在競選過程中為了吸引更多選民總是會(huì)做出各種政治承諾，而這些承諾日后必將會(huì)影響到當(dāng)局政策制定，畢竟如果想要連任，不兌現(xiàn)承諾必然會(huì)造成選民的不滿。承諾往往會(huì)在議程建立中得到體現(xiàn)，它們的重要性處于中等水平。 作用于備選方案闡明的參與者學(xué)術(shù)專家正如前文所說，學(xué)術(shù)專家的工作重心傾向于備選方案的研

10、究。其對備選方案的影響有長期和短期之分：長期影響指的是學(xué)術(shù)研究通過發(fā)表論文、公開刊物對思想有著潛移默化的影響，這些思想又會(huì)反作用于政策制定；短期影響指的是學(xué)術(shù)專家作為行政當(dāng)局顧問時(shí)對政策制定者提出的建議和分析所產(chǎn)生的作用。所以，學(xué)術(shù)專家在備選方案闡明過程中是相當(dāng)重要的。職業(yè)文官職業(yè)文官之上有政治任命官，而政治任命官之上還有總統(tǒng)，對于議程建立的影響，職業(yè)文官政治任命官總統(tǒng)。所以職業(yè)文官會(huì)把更多精力投放在現(xiàn)存的政策項(xiàng)目而非新的議程項(xiàng)目，而對于備選方案的影響，職業(yè)文官則大于政治任命官，因?yàn)樗麄儠?huì)絞盡腦汁去試圖說服上級(jí)重視他們的提議。國會(huì)辦事人員他們很容易接近一些重要國會(huì)議員，能夠集中精力于特定的問題

11、并橫跨政治和技術(shù)兩個(gè)領(lǐng)域，所以他們能夠?qū)χ匾耸克P(guān)注的備選方案產(chǎn)生重大影響。但辦事人員發(fā)揮作用還受到他們的雇主議員為他們所確定范圍的約束，不能越界，這就一定程度上使得其影響力打了折扣。實(shí)際上眾多參與者中還有一個(gè)非常重要的角色利益集團(tuán)，它和重要國會(huì)議員一樣，對議程建立和備選方案闡明都有作用。不過利益集團(tuán)往往是因?yàn)榫S護(hù)現(xiàn)有的既得利益或特權(quán)，而阻礙一些有損這些利益的創(chuàng)新思想，其消極活動(dòng)是要多于積極活動(dòng)的。而對于備選方案，它們一般采取被我稱為“搭順風(fēng)車”的方法將自己的備選方案依附在別人可能已經(jīng)使其地位顯著的議程項(xiàng)目上。溪流理論議程、備選方案與公共政策一書的精髓便是金登教授針對支配決策的“過程”所提出

12、的“溪流理論”。對于決策方式人們有兩種認(rèn)識(shí)，分別是全面理性決策方式和漸進(jìn)主義的決策方式，但是全面理性決策的模式太過于理想化，無法回答政策制定過程中多角色、多變量時(shí)政策制定系統(tǒng)內(nèi)部的運(yùn)行情況。同樣，漸進(jìn)主義的小步伐變動(dòng)也無法解釋議程的突然變化。例如，對水路用戶收費(fèi)這個(gè)問題考慮了幾十年之后，對這個(gè)問題突然的關(guān)注就在兩年內(nèi)產(chǎn)生了一個(gè)政策項(xiàng)目。另外，對于災(zāi)害健康保險(xiǎn)的討論從第一年的33%人數(shù)比例猛增到第二年的92%也是令人用漸進(jìn)主義難以理解。金登教授分析了數(shù)據(jù)庫中所有變化，發(fā)現(xiàn)非漸進(jìn)變化和漸進(jìn)變化一樣多： 所以這就意味著需要建立一個(gè)區(qū)別于全面理性決策方式和漸進(jìn)主義的決策模式，于是便有了生動(dòng)形象的“溪流

13、理論”我們設(shè)想“問題溪流”、“政策溪流”和“政治溪流”都穿過同一個(gè)決策系統(tǒng)，它們主要是相互獨(dú)立的，而且都按照各自動(dòng)態(tài)特性和規(guī)則發(fā)展。不過，在有些關(guān)鍵匯合處三條“溪流”會(huì)結(jié)合在一起，而最大的政策變化就是產(chǎn)生于問題、政策建議和政治的結(jié)合。而不同溪流對于政策制定的不同過程作用也是不一樣的：問題溪流對議程建立的作用問題溪流研究的是問題如何引起人們關(guān)注、問題的界定、問題為何消失等。如果某一個(gè)給定的政策建議或主題能夠與某一個(gè)當(dāng)下重要的問題聯(lián)系在一起，那么它被提上議程的可能性就會(huì)明顯增高。當(dāng)某一個(gè)問題引起了廣泛關(guān)注并且亟待解決，那么一套完整的解決辦法就會(huì)比其他解決辦法更受歡迎，某一備選方案的脫穎而出必將導(dǎo)致

14、其他方案遭到忽略。政治溪流對議程建立的作用政治溪流中所包含的成分比較繁多和復(fù)雜，比如：國民情緒：行政當(dāng)局會(huì)促進(jìn)一些順應(yīng)國民情緒的項(xiàng)目而阻礙那些魚國民情緒相左的項(xiàng)目引起公眾關(guān)注。有組織的政治力量：有組織的政治力量間的平衡會(huì)妨礙變革的產(chǎn)生，因?yàn)楫?dāng)下項(xiàng)目的受益者總會(huì)維護(hù)自己的既得利益而不愿變革。政府人事變動(dòng)：所謂“新官上任三把火”，人事變動(dòng)后新上任的人員往往會(huì)使一些其本人優(yōu)先考慮的新項(xiàng)目進(jìn)入議程中進(jìn)而影響議程。管理權(quán)限的爭奪或推諉：有時(shí)國會(huì)委員和行政機(jī)構(gòu)間會(huì)針對管理權(quán)限相互爭奪，因?yàn)槟承﹦?dòng)議的提出可能會(huì)為之帶來榮譽(yù)或其他利益，于是這種爭奪往往會(huì)促進(jìn)新項(xiàng)目提上日程；而一些收益小的或者吃力不討好的動(dòng)議則

15、會(huì)因?yàn)椤奥氊?zé)權(quán)限不清”的借口而遭到部門間相互推諉，因此沒有得到政策制定者的關(guān)注。政策溪流對備選方案闡明的作用政策企業(yè)家不僅試圖軟化常常趨向于慣性約束并且會(huì)抵制重大變革的政策共同體而且還試圖軟化更加廣泛的公眾，使公眾習(xí)慣于新的思想并且逐漸接受他們的政策建議。如果沒有這樣的預(yù)備工作，即使在有利時(shí)機(jī)提出的一個(gè)政策建議也可能會(huì)沒有人理睬。許多好的政策建議之所以沒有人理睬，其原因在于它們在普通公眾、專業(yè)化的公眾或政策共同體尚未來得及準(zhǔn)備聽之前就出現(xiàn)了。于是我們可以看到這樣一個(gè)過程：有些思想得到了闡明，從軟化過程中幸存下來，并且基本上符合專業(yè)人員據(jù)以評(píng)估政策建議的標(biāo)準(zhǔn)。出現(xiàn)了一些比原政策建議更符合目的的組

16、合，所討論的備選方案目錄縮小了，而且一些思想已經(jīng)成為有待于認(rèn)真思考的主要候選方案。綜上，我依照金登教授的闡述畫出了“溪流理論”的示意圖：四、一些感悟其實(shí)最初從眾多推薦書目中做選擇時(shí)，便聽聞議程、備選方案與公共政策風(fēng)格迥異、語言生動(dòng)，經(jīng)過一個(gè)月的研讀發(fā)現(xiàn)的確如此。金登教授沒有長篇累牘地堆砌著枯燥的定義和概念，而是利用豐富的案例、形象的比喻以及幽默的美式俚語諺語將原本晦澀難懂的理論用一種聊天式的口吻向讀者灌輸。特別是“溪流理論”的提出，更是令人拍案叫絕：小溪的流動(dòng)性、以及時(shí)而交匯時(shí)而分離的隨機(jī)性都恰如其分地體現(xiàn)了政治、政策、問題三個(gè)造成最終決策變化的要素的特征，使我對原本三者復(fù)雜而抽象的結(jié)合方式、

17、時(shí)機(jī)有了動(dòng)態(tài)的理解，甚至形成了條件反射，只要提到三條“溪流”，腦海中便會(huì)形成三個(gè)要素相互碰撞交匯最終通過“政策之窗”的畫面。以至于呂老師上一節(jié)課上講到金登教授這一理論時(shí)，我能夠做到比較輕松地理解。亞馬遜（美國）網(wǎng)站上也有許多美國學(xué)生對金登教授這本書的評(píng)論，其中有一條如是說：“這本書引人入勝，我僅僅花了2天時(shí)間便一口氣讀完。另外，我并不是一個(gè)快速閱讀者。”可能平日里我們受制于課業(yè)壓力的繁重，可供自由處理的學(xué)習(xí)時(shí)間并不寬裕，可是這一本書前后讀了一個(gè)月確實(shí)耗費(fèi)的時(shí)間有些漫長。除去學(xué)生我可能時(shí)間利用不夠緊湊的原因，我認(rèn)為丁煌教授翻譯的這一版本也是存在一些問題的。眾所周知，外國文獻(xiàn)的翻譯要做到“信、達(dá)、

18、雅”，即：忠實(shí)原文、言語通順、有一定的文采，而本書的語言確實(shí)做到了忠實(shí)原文，大部分長句和復(fù)合句都是按照原文的語序排列翻譯，并沒有將內(nèi)容復(fù)雜的復(fù)合句進(jìn)行句式分析、劃分句子成分等工作，進(jìn)而一些修飾作用的短語句子并沒有成為中文的定語而是雜亂地分散在譯文中，往往一個(gè)句子要花很久時(shí)間反復(fù)品讀然后自己再重新劃分成分，甚至有時(shí)根本通順，讀來確實(shí)有些費(fèi)勁。另外，正如丁煌教授在譯者序中所言：“由于時(shí)間倉促，雜事纏身，710章及附錄由夫人方興副教授代譯”，確實(shí)在710章的語序和文筆稍稍較之前六章通順了不少，但是可能由于研究深度不及丁煌教授，后三章所出現(xiàn)的邏輯錯(cuò)誤也明顯增多。例如，第九章總結(jié)（P251）第四行中“在

19、政治溪流中，共識(shí)與其說是通過討價(jià)還價(jià)達(dá)成，還不如說是通過說服達(dá)成的?！倍拔模≒200）倒數(shù)第九行指出“與政策溪流中強(qiáng)調(diào)說服相比，政治溪流中的共識(shí)是通過討價(jià)還價(jià)來控制的”，這兩點(diǎn)前后矛盾。另外，同樣第九章中（P256）第二段將卡特執(zhí)政期間國民健康保險(xiǎn)計(jì)劃的支持或反對立場混淆，這也是比較明顯的一處疏漏。至于全書中的語病即邏輯顛倒，在此便不一一指出，只是希望第三版出版過程中能夠做出修正。不過我的拙見未免太過于吹毛求疵，丁煌教授的翻譯總體來說還是很科學(xué)、很公正的，沒有深厚的政治學(xué)研究功底，沒有深入了解金登教授作品及研究風(fēng)格，是不可能為我們帶來如此貼近原文的翻譯。不過，倘若日后有時(shí)間，我還會(huì)選擇重新閱

20、讀一下金登教授的原作，并嘗試著做一些翻譯工作。在閱讀這本書的過程中，我也遇到了一些困惑，一開始曾對金登教授闡述“溪流理論”時(shí)提出的“政策溪流、政治溪流和問題溪流三者相互獨(dú)立、互不影響”產(chǎn)生過懷疑，認(rèn)為政策溪流中流淌漂浮的眾多政策建議并不可能是政策企業(yè)家或?qū)W術(shù)專家憑空產(chǎn)生的，也必須是建立在對現(xiàn)實(shí)生活中某些社會(huì)現(xiàn)象和問題的觀察基礎(chǔ)上，那么怎么能說政策溪流和問題溪流互不影響呢？按照我當(dāng)初的理解，政策溪流應(yīng)該是后于問題溪流產(chǎn)生和流淌的，但是這又與許多案例中“政策溪流中的政策建議等候恰當(dāng)?shù)膯栴}事件出現(xiàn)并附著其上使得自己被提上議程的可能性以及地位大大提高”相違背，有時(shí)問題溪流提出新的問題，政策溪流中立刻會(huì)浮起相