完善流域水污染防治體制機制的建議

1、完善流域水污染防治體制機制的建議姬鵬程 孫長學近年來，在科學開展觀指引下，我國流域水污染防治工作得到逐步加強，在 推進重點治污工程建設的同時，更加注重流域污染防治管理體制和運行機制的完 善，注重行政、經(jīng)濟、法律與工程技術手段的綜合運用與協(xié)調配合。從 2007 年開 始，全國開始出現(xiàn)污染減排“雙下降的趨勢，重點流域水污染防治工作取得新 的進展，體制機制在流域水污染治理中的作用逐步凸現(xiàn)。隨著我國工業(yè)化、城市 化進入快速開展時期，流域水污染防治目標與轉變經(jīng)濟開展方式、建設資源節(jié)約 和環(huán)境友好型社會的要求還有相當大的差距，特別是一些長期存在的體制性障礙 和機制不活的問題亟待解決，加快建立與我國社會主義

2、市場經(jīng)濟體制相適應的流 域水污染防治體制機制 , 任務艱巨，意義重大。一、當前流域水污染防治體制機制存在的幾個主要問題 目前，我國流域水污染防治還存在諸多問題，政策與法規(guī)體系尚不健全，資 金投入缺乏，公眾參與缺乏，技術支撐體系薄弱等等，但最根本的問題還是管理 體制沒有完全理順，運行機制不夠協(xié)調，突出表現(xiàn)在以下幾個方面：一部門協(xié)調問題未根本解決，運轉有效的統(tǒng)一綜合治理機制尚未形成 流域水污染防治是個典型的涉及多個部門的事情，在現(xiàn)有的流域水污染管理 體制框架中，有環(huán)保、水利、發(fā)改、建設等數(shù)個部門參與，以環(huán)保部門為主。多 部門協(xié)作本身并不是問題的根源，目前的問題是，以環(huán)保為主的這個作用沒有充 分發(fā)揮

3、出來，部門沖突、特別是環(huán)保部門與水利部門在流域水污染防治領域缺乏 更有效協(xié)作，已成為流域水污染防治管理面臨的主要體制問題之一。水利和環(huán)保 的部門沖突在流域管理中有集中表達，涉及規(guī)劃、水質監(jiān)測、機構、水量調配和 污染物總量控制、跨界污染管理監(jiān)督、水污染糾紛調處等多個方面。在流域管理 上，雙重管理體制矛盾突出，如七大流域管理機構均設置了水資源保護局，名義 上接受水利部和國家環(huán)境保護部的雙重領導，但事實上是水利部派出機構的性 質，這制約了流域機構在水污染防治方面的作用。從局部流域的管理實踐來看， 目前部門協(xié)調的難度要高于地區(qū)協(xié)調的難度?；春邮畮啄甑闹挝蹖嵺`說明，環(huán)保 和水利兩部門共同牽頭的領導小組有

4、名無實，是“十年淮河治污效果不佳的重 要體制原因之一。二中央與地方在污染治理上的權責劃分和監(jiān)管機制尚不健全 在中央和地方關于水污染防治的管理關系上，我國實行分級管理，即以行政 區(qū)劃為單位，各區(qū)域的環(huán)保部門承當主要的水污染防治職責，而上級環(huán)保部門對 地方環(huán)保局只有指導權。由于地方環(huán)保部門是地方政府的職能部門，導致它容易 成為地方利益的工具，不管是數(shù)據(jù)監(jiān)測、污染控制，還是建設工程審批上都要被 地方政府左右，而上級環(huán)保部門的監(jiān)督也無法逾越當?shù)卣臋嗤绫粐噎h(huán) 保部門責令關閉的企業(yè)卻為當?shù)卣幼o。國家環(huán)?？偩謱Φ胤江h(huán)境管理的監(jiān)督 尚無力打破地方保護主義。在現(xiàn)行的以 GDP為核心的政績考核指揮棒

5、下，地方政 府往往以經(jīng)濟開展作為優(yōu)先考慮， 對國務院制定和公布的環(huán)境政策難以落實到位。 近兩年來，國家環(huán)?？偩旨哟罅藢Φ胤降谋O(jiān)管力度，相繼推出了“區(qū)域限批和 “流域限批等強有力的行政懲罰手段。但從長期來看，需要建立健全流域省界 斷面水質責任制和污染物總量控制排放責任制，使中央獎懲地方的標準明確、公 開、公平，為地方的水污染治理工作提供穩(wěn)定的預期和長期的鼓勵。三流域管理體制與區(qū)域管理體制結合不夠 我國經(jīng)濟社會管理體制是按照行政單元劃分的區(qū)域管理體制。流域管理有其 自身的特點和規(guī)律，無論是水資源管理，還是水污染防治管理，都需要以流域為 單元統(tǒng)籌規(guī)劃和治理。新?水法?規(guī)定，水資源管理實行“流域管理與

6、行政區(qū)域 管理相結合的管理體制。我國目前的水污染防治管理體制是以行政區(qū)域管理為 主的，流域水污染防治管理十分薄弱，在體制安排上存在較大缺陷。雖然?水污 染防治法?也強調了水污染防治中流域管理的重要性，但實踐中水污染防治主要 是“以地方行政區(qū)域管理為中心的分割管理。例如，主要污染物減排的約束性 指標是按省區(qū)分解的，并未分解到各流域。這種無視流域的污染指標分解方法科 學性缺乏，無法有效地將水污染減排與流域環(huán)境質量的改善建立聯(lián)系，容易形成 各行政區(qū)污染責任不清，相互推諉責任，導致嚴重的越界水污染問題。四政策體系還不完善，手段還不盡協(xié)調首先, 流域水污染防治政策側重末端治理， 從源頭預防的政策較少。

7、排污收費、 總量控制、排污許可證制度等都是針對污染物的末端治理。環(huán)境影響評價制度和 “三同時制度雖然是針對源頭預防的，但其對象目前根本只涉及具體的建設項 目。國家的重大方案、規(guī)劃、產業(yè)政策中，預防水污染尚未成為政策制定時的主 要考慮因素。其次，行政手段多，經(jīng)濟鼓勵政策少。我國環(huán)境管理主要還是依靠 命令控制型政策和行政手段，從“環(huán)評風暴到“區(qū)域限批 ，再到“流域限批， 雖然也有效果，但單純依靠政府的行政手段來控制排污的做法，已不能解決當前 我國復雜的水污染問題， 尤其是跨行政區(qū)域的流域污染問題， 必須綜合運用行政、 價格、稅收、財政、信貸、收費、保險等多種政策和手段。第三，有關政策手段 之間不夠

8、協(xié)調。 如水利部編制 “水功能區(qū)劃，國家環(huán)保總局編制 “水環(huán)境功能區(qū) 劃，對同一流域， 水利部門制定水資源保護規(guī)劃， 環(huán)保部門制定水污染防治規(guī)劃， 漁業(yè)部門制定漁業(yè)開展規(guī)劃，交通部門制定水運規(guī)劃，這些規(guī)劃都與水污染防治 相關，但有關規(guī)定卻往往不協(xié)調。環(huán)保和城建部門在排污費和污水處理費上也還 存在不協(xié)調的地方。第四，注重工業(yè)領域的水污染治理，城市水污染防治和農業(yè) 面源污染治理領域的政策有待加強。農村面源污染防治的相關政策制定已嚴重滯 后。五適應市場經(jīng)濟體制的流域治理地區(qū)協(xié)調與合作機制還不健全 源于長期中央集權制的影響，政府間關系主要是自上而下的治理結構，區(qū)域 之間一直缺乏合作的傳統(tǒng)。只是近些年來

9、隨著市場經(jīng)濟的開展和區(qū)域經(jīng)濟一體化 進程的加快，跨區(qū)域的經(jīng)濟合作才有了一定的開展，而跨區(qū)域的環(huán)境合作才剛剛 開始起步。目前的困境是，一方面中央政府還沒有為跨區(qū)域的合作包括環(huán)境合 作提供一套切實可行的制度框架，地區(qū)之間的合作缺乏制度依據(jù)，也缺乏有效 的議事程序和爭端解決方法；另一方面，現(xiàn)有的合作關系并不是建立在市場機制 根底上的，導致流域內的地區(qū)合作缺乏動力機制。例如一些流域雖然建立了領導 小組或者引入了聯(lián)席會議，但關系松散，尚不能相互鼓勵和約束。跨地區(qū)的流域 污染防治共建共享平臺尚未建立，信息公開和通報制度不健全，不能確保流域各 地區(qū)及時獲得準確、必要的水量和水質信息。補償機制是市場條件下實現(xiàn)

10、跨行政 區(qū)合作的重要制度安排， 目前我國在跨行政區(qū)的補償機制方面還十分薄弱。 此外， 流域水污染管理缺失的機制還有預警和應急管理制度，污染損害保險制度，下游 地區(qū)要求上游地區(qū)采取措施的制度等。六對污染排放的監(jiān)管體制效力不高，執(zhí)行不到位排污企業(yè)的監(jiān)管主體是地方政府。 很多排污企業(yè)有法不依、超標排放，“違法 本錢低，守法本錢高，這些現(xiàn)象有法制不健全的原因，但根子是地方政府執(zhí)法不 力、監(jiān)管不力。國家法律對水污染管理責任的劃分，在?環(huán)境保護法?中有明確 規(guī)定，如果各級地方政府都能嚴格履行其法定的環(huán)境監(jiān)管職責，重點流域的水環(huán) 境形勢不至于愈發(fā)嚴峻?，F(xiàn)實中局部地方政府只顧眼前的經(jīng)濟利益，甚至與排污 企業(yè)之

11、間存在利益勾連，導致對企業(yè)的污染監(jiān)管力度有限，對很多水污染違法事 件往往是大事化小，小事化了。地方環(huán)保部門在財政經(jīng)費以及人事上對于地方政 府都有很強的依附性，雖然有大量關于環(huán)境保護、企業(yè)排污、嚴格執(zhí)法方面的規(guī) 定，環(huán)保目標也只好讓位于經(jīng)濟開展目標。目前治污的大局部環(huán)節(jié)由行政主體來 承當，使得地方政府常常既是運發(fā)動又是裁判員， 也是導致監(jiān)管失效的重要原因。 此外，地方政府在促進當?shù)禺a業(yè)結構調整方面的動力往往缺乏，而開展環(huán)境友好 型產業(yè)是減緩水環(huán)境污染的根本途徑之一。如果環(huán)保目標不能真正納入地方政府 的績效考核范圍，問責機制不能有效發(fā)揮作用，上述現(xiàn)象就很難從根本上改變。二、近期推進流域水污染防治體

12、制機制改革的總體設想我國流域水污染防治體制改革任務十分艱巨和復雜， 改革進程需要分步推進。 我們的研究認為，近期目標是，建立流域管理與行政區(qū)域管理相結合的水污染防 治綜合管理體制，加強流域各方的對話與協(xié)商，擴大民主協(xié)商的范圍和程度，建 立流域、行政區(qū)域和部門的協(xié)商協(xié)調平臺，進一步合理劃分事權，統(tǒng)籌流域水資 源保護和水污染防治工作，全面促進流域水環(huán)境綜合治理能力的增強。管理體制 是改革的重點內容是，旨在建立“監(jiān)管有力和權責明確、流域管理與行政區(qū)域管 理相結合、部門協(xié)作和區(qū)域協(xié)調的新體制。近期重點是建立跨部門、跨行政區(qū) 域的高層次協(xié)調機構或機制。管理機制安排是落實管理體制的具體途徑。機制建設和創(chuàng)新

13、旨在建立有效監(jiān) 管、事權清晰、經(jīng)濟鼓勵、社會參與的新機制，包括地方政府官員環(huán)保問責制， 跨行政區(qū)環(huán)境合作機制，統(tǒng)一的信息監(jiān)測和發(fā)布機制，經(jīng)濟鼓勵機制，產業(yè)和企 業(yè)監(jiān)管機制，信息披露和公眾參與機制等方面。鑒于我國幅員遼闊，流域眾多， 要分步加快體制機制創(chuàng)新，鼓勵實踐多種行之有效的流域水污染治理模式。三、完善流域水污染防治體制機制的幾點建議一逐步理順流域水污染防治行政管理體制，增強環(huán)境治理的政府職能 以建立社會主義公共行政管理體制為長遠目標，分步推進流域水污染防治管 理機構改革。首先是在立足完善現(xiàn)有機構體系根底上，加強部門協(xié)調協(xié)作。特別 是要理清各部門在水污染防治方面的職責，包括水質管理與監(jiān)測、水

14、環(huán)境功能區(qū) 劃、水功能區(qū)劃、流域水資源保護管理機構的關系等。環(huán)保部門作為水污染防治 的行政主管部門，應進一步加強監(jiān)督執(zhí)法職能。以環(huán)保部門牽頭，其他部門積極 參與水污染防治，各部門加強溝通、協(xié)調和配合。具體實施途徑可以通過在機構 改革中調整“三定方案來解決。與中央確立的大部制改革相適應，提升環(huán)境監(jiān) 管的部門職能。 但各部門權力的劃分應當清晰，防止職能交叉和重疊。部門的 權力和義務應當均衡，制衡機制必須建立起來，對于行政不作為和瀆職現(xiàn)象，應 有必要的懲罰措施。為了實現(xiàn)國家部門間的協(xié)調，可考慮在中央層面建立部門協(xié) 調機制，統(tǒng)一協(xié)調部門與地區(qū)在流域管理中的規(guī)劃、標準和政策制定中的重大問 題。隨著中央與

15、地方關系的調整，流域管理機構的運作應逐步實現(xiàn)流域管理決策 權和執(zhí)行權的別離。通過立法授權建立以利益相關方為主的現(xiàn)代流域機構。流域 機構作為流域管理最重要的決策機構， 獨立于任何國家機關，主要依據(jù)相關法規(guī)、 規(guī)劃以及國務院分配給流域組織的任務開展工作。流域機構由流域內的主要利益 相關者代表組成，以規(guī)劃、報告和協(xié)調為主要職責。流域內的地方政府及其職能 部門作為執(zhí)行機構，負責實施流域管理委員會的各項決策。從較長時期來看，還 可以逐步將環(huán)境監(jiān)察職能納入垂直管理體制 , 防止地方政府對環(huán)境監(jiān)察的過多干 擾。二建立常態(tài)化的流域水污染防治監(jiān)測評價制度，健全以地方政府為主的 流域污染治理責任機制將流域水污染治

16、理作為貫徹落實科學開展觀和樹立正確政績觀的重要方面， 建立健全地方政府官員環(huán)保問責制，加強流域水污染治理政績考核，切實轉變發(fā) 展方式，實現(xiàn)經(jīng)濟又好又快開展。 2022年 2月，國家環(huán)保總局牽頭組織了淮河流 域污染治理核查，對淮河流域的山東、河南、安徽、江蘇幾省進行考核檢查，實 踐證明通過簽訂責任書、落實檢查責任制，對于流域水污染防治能起到較好的成 效。在此根底上，應將臨時性的檢查上升為制度化的監(jiān)測評價，建立常態(tài)化、規(guī) 范化的制度。建立問責指標體系，層層落實環(huán)保責任。將環(huán)保目標考核納入地方 各級官員的任期績效考核和干部任用考察。建立科學的環(huán)保問責指標體系，具體 指標包括：水污染物總量控制指標、節(jié)

17、水指標、跨省斷面和行政區(qū)域內重點水功 能區(qū)斷面水質指標氨氮、總磷、COD等、工業(yè)污染物排放穩(wěn)定達標率、城市污 水處理率、城市污水處理廠排放穩(wěn)定達標率、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖和水產養(yǎng)殖規(guī)模、 農村生活垃圾收集率、城鎮(zhèn)生活污水處理率等。標準問責程序，健全問責制度， 盡快實現(xiàn)環(huán)保問責的常態(tài)化、程序化和制度化，要特別加強對重大污染事故的問 責力度。三充分發(fā)揮市場機制在流域污染治理中的作用，形成流域水污染治理的 內生開展機制流域污染治理要與完善我國社會主義市場經(jīng)濟體制相適應，加快水污染治理 工程投融資體制改革和運行管理機制創(chuàng)新，建立促進環(huán)境友好型社會建設的資源 環(huán)境稅收政策和消費政策。完善水價形成機制和排污收費

18、制度。逐步提高水利工 程供水水價，合理調整城市供水價格和污水處理費，提高水資源費征收標準。城 市生活用水推進階梯式水價，工業(yè)用水實行超定額累進加價制度。將污水處理費 作為行政事業(yè)性收費，由政府實行強制征收，財政專戶管理。除法律、行政法規(guī) 和國務院另有規(guī)定外，任何單位和個人不得減免污水處理費。征收的污水處理費 缺乏以補償污水處理廠運行維護本錢并使企業(yè)合理盈利的， 由當?shù)卣斦a足。 污水處理費必須優(yōu)先用于保證處理廠的運轉率和穩(wěn)定達標率，多余局部用于管網(wǎng) 的改造和建設。建立公共財政投入污染治理的穩(wěn)定增長機制。根據(jù)興旺國家的經(jīng) 驗，一個國家在經(jīng)濟高速增長時期，環(huán)保投入要在一定時間內持續(xù)穩(wěn)定占到國民

19、 生產總值的 1.5 ，才能有效地控制住污染； 到達 3.0才能使環(huán)境質量得到明顯 改善。據(jù)有關部門測算，我國重點流域“十一五期間水污染治理資金總需求約 為 4000 億至 4500 億元，這么大的資金需求量不可能完全靠國家投資來完成，必 須拓寬融資渠道，吸納社會資金參與治污。因此要利用市場機制，推動治污根底 設施建設，建議盡快推出實施重點流域污水處理產業(yè)開展投資基金。推動城 市污水和垃圾處理單位加快轉制改企，推進污水、垃圾處理體制改革和產業(yè)化發(fā) 展，提高處理廠場運行效率。采用公開招標方式，擇優(yōu)選擇投資主體和經(jīng)營 單位，實行特許經(jīng)營，并強化監(jiān)管。鼓勵排污單位委托專業(yè)化公司承當污染治理 或設施運

20、營。創(chuàng)新工程建管方式，進一步完善治污工程TOTBOT等建設管理模式, 吸引社會資本參與污水、垃圾處理等根底設施的建設和運營。探索開展排污權交 易試點工作。推進排污權有償取得制度，積極開展排污權交易試點。在控制區(qū)與 排污總量核定的根底上，做好對企業(yè)的排污計量工作，合理分配排污量，合理制 定排污有償使用價格。在同一水功能區(qū)的排污企業(yè)之間，試點實施排污權交易政 策，讓企業(yè)自主選擇，購置排污權還是建治理設施，以降低總的污染治理本錢。四增強產業(yè)結構調整和區(qū)域開展規(guī)劃的作用 ,以結構調整為主線， 實行流 域內門檻統(tǒng)一的產業(yè)結構調整政策，從源頭上形成企業(yè)減少污染排放的長效機制 完善對工業(yè)污染源的監(jiān)管機制。重

21、新核定工業(yè)污染源的排污申報。加強對重 點污染企業(yè)的在線監(jiān)測，擴大監(jiān)控范圍，有條件的地區(qū)要對重點排污單位安裝廢 水排放在線自動監(jiān)測裝置，及對飲用水水源地及取水口水質的實時監(jiān)控。增加現(xiàn) 場突擊檢查的頻次，加強對污染源的監(jiān)督檢測。嚴格落實執(zhí)法監(jiān)管的各項措施， 嚴厲打擊違法排放行為。建立健全企業(yè)退出機制，堅決淘汰污染嚴重企業(yè)。提高 化工、醫(yī)藥、印染等高污染行業(yè)廢水排放標準，促使高污染企業(yè)主動退出，提高 新增高污染工程的進入門檻。盡快出臺流域產業(yè)導向目錄，指導各地區(qū)產業(yè)結構 的轉型升級。對不符合產業(yè)政策，污染嚴重的企業(yè)堅決予以關閉。在媒體上公布 關閉的污染企業(yè)名單，接受社會監(jiān)督。嚴格執(zhí)行準入制度，實行區(qū)

22、域限批和行業(yè) 限批。按照各流域和地區(qū)的不同功能分區(qū)，采取不同的開展和保護策略。對于限 制開發(fā)區(qū)和飲用水水源地保護區(qū)，對一切可能產生水體污染的工農業(yè)生產全部予 以禁止。對于生態(tài)功能緩沖區(qū)，對重點污染行為予以禁止。在上述兩類區(qū)域內， 應落實區(qū)域和行業(yè)限批措施。根據(jù)各流域的環(huán)境容量狀況，對生產高污染高風險 產品的化工、紡織、印染、造紙等行業(yè)實行行業(yè)限批。加強工業(yè)園區(qū)建設。鼓勵 和引導產品附加值較高、管理完善、開展前景好的企業(yè)進入園區(qū)開展，理順產業(yè) 鏈，開展循環(huán)經(jīng)濟。鼓勵流域內的城區(qū)外遷企業(yè)和批準新上企業(yè)進入工業(yè)園區(qū)、 開發(fā)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)、循環(huán)經(jīng)濟示范區(qū)。建立和完善園區(qū)污水處理系統(tǒng)，開 展園區(qū) I

23、SO14000 和清潔生產審計， 強化生態(tài)工業(yè)設計， 減少整體污染排放。 新建 園區(qū)嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價制度，嚴把工程審批關，創(chuàng)立生態(tài)工業(yè)園。五以互利共贏關系為紐帶，建立跨行政區(qū)的流域環(huán)境合作新機制 一是建立跨行政區(qū)的生態(tài)補償和糾紛調解機制。積極探索建立下游對上游水 資源、水環(huán)境保護的補償，上游對下游超標排污或環(huán)境責任事故賠償?shù)碾p向責任 機制。建立健全跨行政區(qū)的糾紛調解機制，包括協(xié)商機制、仲裁機制、法律訴訟 機制等。二是開展跨區(qū)域執(zhí)法合作。建立健全流域管理機構與流域各省區(qū)水利、 環(huán)保部門的聯(lián)合執(zhí)法制度； 加強行政區(qū)域間的執(zhí)法協(xié)作和部門間的行政執(zhí)法合作， 推進綜合執(zhí)法。三是在區(qū)域經(jīng)濟合作中加強環(huán)

24、境合作。將環(huán)境合作納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟 合作框架，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟布局、產業(yè)布局和環(huán)保根底設施建設。行政區(qū)域間在市 場準入機制和產業(yè)政策等方面加強合作，防止出現(xiàn)因準入門檻、政策尺度的差異 而造成的污染轉移。在有條件的地區(qū)，促進區(qū)域間環(huán)保根底設施的共建共享。通 過設立流域內水資源或污水處理產業(yè)投資基金的形式，將地區(qū)間松散的行政合作 轉變?yōu)榫o密利益聯(lián)系的經(jīng)濟合作。六建立大型流域性水務集團、實施流域化綜合治理試點，將跨界治理責 任內部化針對我國水務行業(yè)區(qū)域自治、區(qū)域多治的特點，以及現(xiàn)階段普遍存在的流域 水污染治理責任體系錯位、協(xié)調機制缺乏、監(jiān)管職能分割、投資浪費等問題，開 展建立大型流域性水務集團、實施流域化綜

25、合管理試點顯得尤為重要。其根本思 路是：在行業(yè)主管部門的主導與扶持下， 選擇一到兩個流域， 如跨省的淮河流域、 以省內為主的湘江流域等，提出科學、統(tǒng)一的全流域開展規(guī)劃，在流域監(jiān)管根底 上加大政府國債投資及轉移支付，明確流域化投資者主體地位等方面，開創(chuàng)性提 出水務產業(yè)流域化綜合管理的方案以及相關政策研究。在操作上可以選擇國有控 股、體制靈活、處理能力大、資金雄厚、運營標準、業(yè)務鏈條齊備等優(yōu)勢的水務 企業(yè)作為平臺，開展實施水務流域化綜合管理的試點。試點企業(yè)與試點地方政府 簽訂?戰(zhàn)略合作協(xié)議?，以“整體打包、總攬建設、流域化治理與管理的思路和 方案，積極參與淮河、太湖等流域治理，將屬于不同行政區(qū)的跨界水污染防治責 任轉化