新集體林權(quán)制度改革后福建省農(nóng)村林地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、存在問題及對策研究.doc

1、新集體林權(quán)制度改革后福建省農(nóng)村林權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、存在問題及對策研究 將樂縣調(diào)研報告摘要：新林改是完善農(nóng)村土地制度特別是山區(qū)土地制度的重要措施，是繼耕地家庭聯(lián)產(chǎn)承包制以來的又一次偉大實踐。筆者以此次新林改后的林權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象為研究對象，描述林權(quán)流轉(zhuǎn)主要形式及現(xiàn)狀，分析林權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題，最終提出政策建議。關(guān)鍵詞：新林改 林權(quán)流轉(zhuǎn) 規(guī)范化引言林權(quán)是指林地的經(jīng)營使用權(quán)。2003年，作為國家林業(yè)局確定的試點省份之一，福建省開始率先實施新集體林權(quán)制度改革(以下簡稱新林改)。由于這次改革直接涉及到農(nóng)村千家萬戶，被認(rèn)為是繼解放初的土地改革、20世紀(jì)80年代的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后的“第三次土改”（樊喜斌，2006

2、）。我國共有林業(yè)用地42.42億畝，其中集體所有的林業(yè)用地25.48億畝，占全國的60.1%。同時我國山區(qū)面積占國土面積的69%，擁有全國90%左右的林地資源。全國2000多個行政縣(市)有70%是山區(qū)縣，山區(qū)人口占全國人口的56%。山區(qū)又是貧困人11聚集的林區(qū)，全國592個國家級貧困縣，有496個分布在山區(qū)（賈治邦，2007）。2003年，中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定對林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革提出了總體要求，福建、江西、遼寧等省率先開展了新一輪集體林權(quán)制度改革。2008年，中共中央、國務(wù)院制定出臺了關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見的政策文件，由此標(biāo)志著新集體林權(quán)制度改革開始全面推廣實施。

3、新林改的主要內(nèi)容是明晰林木所有權(quán)和林地使用權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、保障收益權(quán)，即在保持集體林地所有權(quán)不變的前提下，將林地經(jīng)營權(quán)承包給農(nóng)民，確立農(nóng)民的經(jīng)營主體地位。實行集體林權(quán)制度改革，促進(jìn)集體林業(yè)發(fā)展，對于推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，解決“三農(nóng)”難題，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)全面可持續(xù)發(fā)展意義重大。不僅如此，由于此次林改在很多方面比上個世紀(jì)80年代初期實施的土地聯(lián)產(chǎn)承包制改革走得更遠(yuǎn)，因此這次林改所取得的成效和經(jīng)驗可以對未來中國土地制度變革方向提供一些借鑒。以往的研究中，有的學(xué)者從政策角度描述新集體林權(quán)制度改革的內(nèi)容進(jìn)行分析（顧善松，2004；劉宏明，2004；徐秀英，2005）；有的學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，

4、對林權(quán)抵押貸款進(jìn)行了研究（周新玲，2005；祝海波，尹少華，2008）；有的學(xué)者從公共管理學(xué)的視角，對新林改制度的實施績效進(jìn)行評估（程玥，2010；朱冬亮，肖佳，2007）筆者于2010年2月跟隨新集體林權(quán)制度改革中的林地流轉(zhuǎn)模式及績效評估研究：閩、贛、鄂、浙4省20村調(diào)查課題組在福建省將樂縣進(jìn)行了為期半個月的田野調(diào)查，主要調(diào)查集體林權(quán)制度改革前后即20082011年的該縣農(nóng)村和農(nóng)戶的林權(quán)流轉(zhuǎn)情況，進(jìn)行縱向?qū)Ρ确治?。在調(diào)查過程中，一是，主要采用無結(jié)構(gòu)深入訪談法。在訪談過程中，記錄農(nóng)戶林的權(quán)流轉(zhuǎn)信息和農(nóng)戶的其他行為特征和外部環(huán)境特征。二是典型調(diào)查。首先課題組根據(jù)農(nóng)戶的林地多少和收入水平，盡可能的

5、對不同類型的農(nóng)戶都作一些調(diào)查，同時，也選擇對林權(quán)流轉(zhuǎn)情況比較清楚的農(nóng)戶，進(jìn)行深入的訪談。另外，在調(diào)查中，也盡可能獲取當(dāng)?shù)氐慕y(tǒng)計資料和林業(yè)經(jīng)濟(jì)的其它材料。調(diào)研結(jié)束后，筆者以此次新林改后的林權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象為研究對象，描述林權(quán)流轉(zhuǎn)主要形式及現(xiàn)狀，分析林權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題，最終提出政策建議。一、將樂縣林業(yè)基本概況將樂縣地處閩西北，是全國南方48個重點林業(yè)縣之一，也是全國集體林區(qū)三明市林權(quán)制度改革試點縣之一，將樂全縣土地面積336.63萬畝，其中林業(yè)用地面積293.33萬畝，占土地總面積的87.1%。而在林業(yè)總用地中，其中有林地面積282萬畝，占林地總面積的96.4%。全縣活立木蓄積量1627萬立方米，毛竹

6、面積44萬畝，總立竹量約4607.78萬根，總森林覆蓋率達(dá)83.1%，位居全省前列。目前，該縣工區(qū)劃界定重點生態(tài)公益林面積76.4萬畝，占林業(yè)用地的26%，其余則基本上是用材林。按照規(guī)劃，“十一五”期間，將樂縣的森林限額采伐蓄積量為86.1157萬立方米，平均每年17萬多立方米，其中商品材限額采伐蓄積量為56.7957萬立方米，平均每年近12萬立方米。由此可見，林地經(jīng)營和林業(yè)產(chǎn)業(yè)在該縣的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)占有非常重要的地位，林業(yè)是該縣的支柱產(chǎn)業(yè)。二、當(dāng)前將樂縣林權(quán)流轉(zhuǎn)主要形式及現(xiàn)狀林權(quán)流轉(zhuǎn)是指在不改變林地所有權(quán)和林地用途的前提下，按一定程序，通過招標(biāo)、拍賣、協(xié)議等方式，有償或無償?shù)挠梢环睫D(zhuǎn)讓給另一方的行

7、為。林地流轉(zhuǎn)是市場經(jīng)濟(jì)條件下林業(yè)發(fā)展的客觀要求，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢。近年來，福建林地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展勢態(tài)，將樂等縣市的林地流轉(zhuǎn)也有較快發(fā)展?？偟膩砜?我國林地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)九大特點。（一）出租經(jīng)營。一是林地使用權(quán)以出租形式轉(zhuǎn)讓給企事業(yè)單位或自然人造林、管護(hù)、經(jīng)營，承租人自行負(fù)責(zé)購買種苗、栽植、管護(hù)，按年交付林地租金。以出租形式出現(xiàn)的林地一般都有連片、面積大、便于管理等特點，有利于實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。如自懷鎮(zhèn)文明村一社馬巖子450畝林地，承包給先灘鎮(zhèn)周惠強(qiáng)，期限30年，承包人每年交納租金1000斤大米（按市場行情折合成現(xiàn)金每年底支付）。二是林木采伐經(jīng)營權(quán)以出租形式轉(zhuǎn)讓。由于竹林每年都可進(jìn)行采伐，竹林所

8、有者將采伐經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給受讓者，每年收取一定的轉(zhuǎn)讓資金。如：將樂縣百林竹業(yè)公司通過此方式獲得了福寶、榕山兩個國有林場和福寶鎮(zhèn)林場近2萬畝毛竹林30年的采伐經(jīng)營權(quán)。三是林權(quán)所有者將森林的生態(tài)資源、景觀資源以出租方式轉(zhuǎn)讓，從而獲得經(jīng)濟(jì)效益。如：將樂縣福寶林場將龍棲山景區(qū)租賃給將樂縣旅游公司經(jīng)營，第一年收取租金12.5萬元（以后逐年遞增）。目前，全縣按此方式流轉(zhuǎn)的集體林地達(dá)4.5萬畝。（二）入股分紅。采取林權(quán)所有者（村社或農(nóng)戶）以林地、投勞折資入股，經(jīng)營者以資金、技術(shù)、物質(zhì)等形式入股，將土地、勞力、技術(shù)、資金、管理等折算成股份，收益按股分成。合作雙方共同享有林地使用權(quán)，林權(quán)無需變更，以雙方所持股份收益

9、分成，核心是共同經(jīng)營。如：赤天化紙業(yè)公司在福寶、先灘、九支、五通等鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展紙漿竹基地，實行竹、漿、紙一體化發(fā)展，與農(nóng)戶簽訂協(xié)議，農(nóng)民出土地和投勞，公司出種苗、化肥等物資，與農(nóng)戶共同管護(hù)或支付農(nóng)戶一定的管護(hù)報酬，投產(chǎn)后公司與農(nóng)戶“四、六”或“五、五”分成，極大降低了林農(nóng)的風(fēng)險，目前，該公司在將樂縣已建成紙漿竹基礎(chǔ)6.7萬畝。目前，全縣按此方式流轉(zhuǎn)的林地達(dá)7萬畝。（三）聯(lián)合經(jīng)營。林權(quán)所有者因資金、技術(shù)等原因無力經(jīng)營管理，生產(chǎn)難以為繼，但林權(quán)所有者又不愿出讓林地經(jīng)營權(quán)或林木所有權(quán)，則由企事業(yè)單位或自然人注入資金、技術(shù)，參與管理，共同經(jīng)營，收益時按比例分成。如：博融公司采取此方式在白鹿、甘雨等鄉(xiāng)鎮(zhèn)營造

10、速豐桉工業(yè)原料林基地近2萬畝，保證農(nóng)民采伐時每畝每年收入不低于200元。目前，全縣按此方式流轉(zhuǎn)的林地面積為2萬畝。（四）產(chǎn)權(quán)置換（林權(quán)換路權(quán)）。山區(qū)由于交通條件的限制，豐富的木竹資源不能運(yùn)輸出來或運(yùn)輸成本相當(dāng)高，資源優(yōu)勢不能轉(zhuǎn)換為資本優(yōu)勢，大量木竹資源只有浪費在山上，交通成為制約山區(qū)林業(yè)發(fā)展的瓶頸，同時，由于資源緊缺，木竹經(jīng)營加工企業(yè)原料受限，因此，在資源過剩和原料緊缺的雙重作用下，資源供需雙方一拍即合，一種新型的“以竹（木）換路”的經(jīng)濟(jì)模式應(yīng)運(yùn)而生。即木材經(jīng)營加工者投資修路，林權(quán)所有者則將一定期限的竹木經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給投資修路人，簡而言之為：“林權(quán)換路權(quán)”。如：民竹等三家公司合作在車輞鎮(zhèn)的前鋒、

11、金龍、伏苓等村投資修建竹區(qū)公路，林農(nóng)通過村委會與公司簽訂30年木竹購銷合同，農(nóng)戶將每年生產(chǎn)的木竹按市場價格賣與民竹公司，實現(xiàn)“竹（木）換路權(quán)”。目前，三家公司已投入資金600萬元，修通長約30公里的竹區(qū)碎石路面。這種模式的產(chǎn)生，有力地支持了山區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。目前，全縣按此方式流轉(zhuǎn)的林地面積為4萬畝。（五）公開拍賣。林權(quán)所有者為了保證自身獲利最大化或為了保證林權(quán)所有者的合法權(quán)益得到保護(hù)，往往會采取公開拍賣的形式出售林地使用權(quán)或林木所有權(quán)，以保證林權(quán)買賣的公開、公平、公正。如：石龍鄉(xiāng)新朝門村四社社有竹林地1000畝，通過公開拍賣的方式轉(zhuǎn)讓林權(quán)，轉(zhuǎn)讓期30年，經(jīng)過競買，每年獲得收益大幅增加。目前，

12、全縣按此方式流轉(zhuǎn)的林地為3萬畝。（六）協(xié)議轉(zhuǎn)讓。林權(quán)所有者由于自身條件限制或公開拍賣條件不成熟，則往往通過公開協(xié)商方式來完成林權(quán)流轉(zhuǎn)。如：自懷鎮(zhèn)顯龍村五社與瀘州興泰公司采取公開協(xié)商方式，將楊家小溝的1000畝林地30年經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給瀘州興泰公司，興泰公司在拍得經(jīng)營權(quán)后，投資50萬元修建“興泰園”山莊，利用森林景觀搞旅游開發(fā)，實現(xiàn)了林地資源的保值增值，也帶動了顯龍村五社旅游業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)了林農(nóng)增收。目前，全縣以此方式轉(zhuǎn)讓的林權(quán)面積達(dá)1.1萬畝。（七）抵押貸款。林權(quán)所有者為了獲取資金用于擴(kuò)大再生產(chǎn)或投資其他項目，將現(xiàn)有林地林木資源向金融機(jī)構(gòu)申請貸款的行為。如:將樂縣榕右鄉(xiāng)林場向春，林改后明晰了產(chǎn)權(quán)，

13、以林權(quán)抵押，申請貸款50萬元，加上自籌資金100萬元，修通了林場通往外界的村級公路，當(dāng)年采伐毛竹和杉木預(yù)計增加收入20萬元，同時，解決了鄰近兩個邊遠(yuǎn)林區(qū)村五個社的交通通行問題，為農(nóng)民的生產(chǎn)生活資料運(yùn)輸提供了便利，為農(nóng)民增收奠定了堅實基礎(chǔ)。目前，將樂縣以林權(quán)為抵押向農(nóng)村信用聯(lián)社申請貸款5件，林權(quán)抵押登記面積為1.3畝，信用社共發(fā)放貸款240萬元，有力地促進(jìn)了林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和林區(qū)農(nóng)民的增收。（八）委托管理。企業(yè)或自然人支付一定的租金給林權(quán)所有者，并委托對其所有的林木、林地進(jìn)行管理，林農(nóng)在一定時期內(nèi)將其林產(chǎn)品定向銷售給租賃者。如：福寶鎮(zhèn)、九支鎮(zhèn)、五通鎮(zhèn)、二里鄉(xiāng)的林農(nóng)將3.6萬畝竹林地以每年每畝130-

14、140元價格租賃給赤天化紙業(yè)公司，紙業(yè)公司與林農(nóng)共同管護(hù)竹林資源，按30年時間簽約，林農(nóng)將竹產(chǎn)品銷售給公司。此種模式的運(yùn)行，靈活性較強(qiáng)，彼此約束力較寬，公司和林農(nóng)都將風(fēng)險降低到最低限度，對企業(yè)而言，解決了生產(chǎn)原料基地問題，保證了企業(yè)今后原料的正常供求，對林農(nóng)來說，解決了竹林資源持續(xù)合理利用，也解決了大量農(nóng)村剩余勞力就業(yè)問題，促進(jìn)林農(nóng)增收。目前，全縣以此模式流轉(zhuǎn)的林地面積為4萬畝。（九）協(xié)會運(yùn)作。由于地域優(yōu)勢和品牌效應(yīng)，部分林產(chǎn)品需要不同的專業(yè)合作社來運(yùn)作，以達(dá)到提高知名度、拓寬銷售渠道、增加經(jīng)濟(jì)收益的目的。在政府的引導(dǎo)下，農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)運(yùn)而生，并迅速發(fā)展壯大?，F(xiàn)已新建1000畝以上的竹產(chǎn)業(yè)專

15、業(yè)村20個，并先后建立起五通竹編、二里竹業(yè)、白鹿優(yōu)質(zhì)竹種、鳳鳴竹筷等5個專業(yè)協(xié)會。他們依托雜竹資源，替農(nóng)民代購生產(chǎn)資料，指導(dǎo)加工技術(shù)，提供市場信息、開展貨運(yùn)代辦和幫助產(chǎn)品銷售，提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，形成了資本整合、勞力配合、產(chǎn)銷結(jié)合的機(jī)制，提高了林農(nóng)經(jīng)濟(jì)收入，促進(jìn)了林區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。目前，專業(yè)協(xié)會經(jīng)營管理的林地面積多達(dá)2.1萬畝。以上述九種形式模式開展了林權(quán)流轉(zhuǎn)，共流轉(zhuǎn)林地1.15萬宗，29萬畝。涉及國營林場及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織27個，林農(nóng)0.93萬戶。三、林權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題將樂縣林權(quán)流轉(zhuǎn)的形式雖然成多樣化發(fā)展，但流轉(zhuǎn)林地所占比例并不大，而且，在流轉(zhuǎn)過程中，也存在一些問題，歸結(jié)來說，表現(xiàn)在

16、這樣幾個方面。（一）信息不靈，林農(nóng)利益受損。由于對林地、林木市場信息及經(jīng)營能力的缺乏，在林權(quán)流轉(zhuǎn)中，在經(jīng)營業(yè)主的誘導(dǎo)下，林農(nóng)往往低價出讓林權(quán)，利益嚴(yán)重受損，事后或一定時間后又想反悔，引發(fā)矛盾糾紛。（二）違規(guī)流轉(zhuǎn)，侵害集體利益。經(jīng)營業(yè)主與村社干部串謀，暗箱操作，違規(guī)賤賣集體林權(quán)，從中牟取非法利益，導(dǎo)致集體資產(chǎn)流失，群眾意見大。由于在今年8月1日前沒有一部規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)的法律、法規(guī)或規(guī)章，導(dǎo)致林權(quán)流轉(zhuǎn)難以規(guī)范操作和有序進(jìn)行，出現(xiàn)了損害集體利益的情況。（三）缺失有效監(jiān)管。林改之前的林權(quán)流轉(zhuǎn)基本處于無序狀態(tài)，往往是經(jīng)營業(yè)主、林農(nóng)或村社干部達(dá)成流轉(zhuǎn)協(xié)議，簽約付款后，才將情況報告林業(yè)部門，操作過程失去監(jiān)管。

17、出現(xiàn)流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、合同內(nèi)容不合法或顯失公平等問題，損害了群眾（集體）利益，為以后糾紛矛盾埋下隱患。（四）產(chǎn)權(quán)不明晰，違規(guī)流轉(zhuǎn)。一些村社集體或林農(nóng)，在產(chǎn)權(quán)尚未明晰或產(chǎn)權(quán)存在糾紛的情況下，隱瞞事實或為了發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)盲目流轉(zhuǎn)，與經(jīng)營業(yè)主達(dá)成轉(zhuǎn)讓協(xié)議，收取了轉(zhuǎn)讓費并用于村級公路建設(shè)等公用支出。但經(jīng)營業(yè)主一旦開始經(jīng)營受讓的林權(quán)，即引發(fā)爭議，退錢退不了，合同又無效，導(dǎo)致經(jīng)營業(yè)主進(jìn)退兩難，利益受損。（五）流轉(zhuǎn)程序不完善。有的林權(quán)流轉(zhuǎn)，從醞釀到會議表決或協(xié)商，直至簽訂流轉(zhuǎn)合同，都比較規(guī)范，但忽視了林權(quán)變更登記這一重要的法定程序，導(dǎo)致受讓方支付了轉(zhuǎn)讓費卻未取得法律意義上的林權(quán)，難以開展林木采伐經(jīng)營或林權(quán)抵押貸

18、款等必須以林權(quán)權(quán)利人身份處理的一些法律事務(wù)。而一旦村社干部換屆，很多工作銜接不上，問題隨之而來。這一情況當(dāng)前比較普遍存在。(六)流轉(zhuǎn)“面積過大，期限過長，價值過低”，導(dǎo)致林農(nóng)失山失地，生活困難.林區(qū)極個別地方，在林地流轉(zhuǎn)開發(fā)時，未注重林農(nóng)長遠(yuǎn)利益，往往將林地整體并較長時間以較低價格采取一次性轉(zhuǎn)讓方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致林農(nóng)失山失地，造成以后生活困難，給林區(qū)社會帶來負(fù)面影響。四、進(jìn)一步促進(jìn)林權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化的對策建議十七屆三中全會通過的中共中央于關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定為進(jìn)一步促進(jìn)我國林區(qū)農(nóng)村林權(quán)流轉(zhuǎn)指明了方向。結(jié)合將樂縣的實際以及我們的實地調(diào)研情況，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面提升將樂縣的

19、林權(quán)流轉(zhuǎn)水平。（一）搭建交易平臺，服務(wù)林權(quán)流轉(zhuǎn)。為加快將樂縣林權(quán)流轉(zhuǎn)的進(jìn)程，我們必須盡快建立“一個平臺，四大體系”，即林權(quán)交易平臺、林權(quán)管理體系、林權(quán)評估調(diào)查體系、林權(quán)融資擔(dān)保體系、林業(yè)法律法規(guī)體系。（二）建章立制，規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)。為確保林權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)，拓展投、融資渠道，應(yīng)抓緊制定林權(quán)流轉(zhuǎn)管理規(guī)范。要根據(jù)省上今年出臺的林權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）、林權(quán)抵押貸款管理試行辦法以及國家林業(yè)局2006年出臺的森林資源資產(chǎn)評估管理辦法和2004年出臺的森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法（試行）等一系列林權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押、貸款的相關(guān)法律法規(guī)政策，制定出適合將樂縣縣情的操作規(guī)范。（三）加強(qiáng)監(jiān)督管理，確保農(nóng)村集體、群眾合法利益。一是嚴(yán)格林權(quán)流轉(zhuǎn)程序，確保群眾參與權(quán)、知情權(quán)、表決權(quán)和監(jiān)督權(quán)；二是嚴(yán)禁無效流轉(zhuǎn)和盲目流轉(zhuǎn)，保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方合法利益；三是加強(qiáng)農(nóng)村集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)管力度，避免出現(xiàn)暗箱操作等有損集體利益的違規(guī)流轉(zhuǎn)情況。四是從林地流轉(zhuǎn)的期限、時間、方式等方面進(jìn)行綜合調(diào)控，引導(dǎo)林農(nóng)限期流轉(zhuǎn)（一個輪伐期）、限