城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障問題探析

1、城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障問題探析 近年來，由于失地農(nóng)民利益受損以及基本生活得不到保障而引發(fā)的社會(huì)問題，已經(jīng)成為社會(huì)各界廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)。如何使失地農(nóng)民基本生活得到有效保障，以切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民的利益，也就成為政府部門和學(xué)術(shù)界亟待研究的課題。很多學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)的角度，對(duì)失地農(nóng)民的權(quán)益、社會(huì)保障問題進(jìn)行研究。根據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的1997年- 2010年全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要，至2010年中國(guó)共安排非農(nóng)建設(shè)占用耕地 1850萬畝，其中 90%以上為征用農(nóng)村集體土地。按照目前全國(guó)人均耕地水平測(cè)算，將新增約1200萬被征地農(nóng)民。國(guó)土資源部的研究課題21世紀(jì)我國(guó)耕地資源前景分析及保護(hù)對(duì)策也指出，在

2、嚴(yán)格控制的前提下，2001年- 2030年全國(guó)年均建設(shè)占用耕地不低于 180萬畝，20年間將達(dá)3600萬畝。因此，2001 - 2030年30年間將新占用耕地5450萬畝，新增失地農(nóng)民7800萬人，失地農(nóng)民總數(shù)將達(dá)到1. 1億人。如果用地指標(biāo)突破，違法用地得不到控制，失地農(nóng)民的數(shù)量還將大大增加。中國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地面積仍然呈階梯式減少現(xiàn)象，那就意味著每年仍然有大量的農(nóng)民失去土地，變成失地農(nóng)民。一、失地農(nóng)民的就業(yè)狀況農(nóng)民失去土地就意味著失去了最根本的就業(yè)崗位，也就失去了最基本的生活保障。在2003年全國(guó)被調(diào)查失地農(nóng)戶中，僅有2.7%的勞動(dòng)力得到安置，20%的勞動(dòng)力賦閑在家，處于失業(yè)狀態(tài)。失地農(nóng)民

3、向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，除少數(shù)人能利用城區(qū)發(fā)展帶來的商機(jī)經(jīng)商辦企業(yè)外，大部分在工作崗位競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，難以找到新的就業(yè)機(jī)會(huì)。特別是40歲以上的勞動(dòng)力，他們?nèi)狈氖露?、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的技能和經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)又由于投資理財(cái)知識(shí)和能力不足，面對(duì)變幻莫測(cè)的市場(chǎng)，難以為土地補(bǔ)償費(fèi)尋求有效的增值渠道。在征地過程中，雖然大多地方政府采取了一定措施，促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)，但由于各方面的原因，相當(dāng)一部分農(nóng)民實(shí)際上處于失業(yè)狀態(tài)。自謀職業(yè)的失地農(nóng)民大多外出務(wù)工，但通過這一渠道消化的失地農(nóng)民數(shù)量也十分有限。原因是多方面的：首先，20世紀(jì)90年代中期以來企業(yè)為裁減冗員而實(shí)行下崗分流，造成了大量下崗工人，城市本身已經(jīng)承擔(dān)了過多的工作人員

4、，再無力安置大量的失地農(nóng)民；其次，由于失地農(nóng)民的文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能偏低，一些已經(jīng)獲得政府安置的失地農(nóng)民因在競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，有大批人成為再次下崗者；再次，外出務(wù)工的失地農(nóng)民也僅限于青壯年勞動(dòng)力。二、失地農(nóng)民的社會(huì)保障狀況在我國(guó)農(nóng)村，施行的是群眾互助和國(guó)家救濟(jì)為主的社會(huì)保障制，其保障水平明顯低于城市。并且我國(guó)城鄉(xiāng)間社會(huì)保障資源分配嚴(yán)重失衡，農(nóng)村社會(huì)保障幾近空白。2007年11月 29 日，勞動(dòng)和社會(huì)保障部首次發(fā)布的近年來我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基本情況顯示，目前中國(guó)城鎮(zhèn)參加企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率達(dá)到76%，但“農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的推進(jìn)比較緩慢，覆蓋面還比較小”。從全國(guó)社會(huì)保障費(fèi)用支出的情況來看，占全國(guó)人口80%的

5、農(nóng)民，只享有社會(huì)保障支出10%左右，而占總?cè)丝诘?0%的城市居民，卻占到社會(huì)保障費(fèi)用的90%。從人均社會(huì)保障費(fèi)用來看，城市居民是農(nóng)民的20倍以上。 隨著失地農(nóng)民人數(shù)日益增加和失地問題的加劇，為失地農(nóng)民建立社會(huì)保障越來越受到重視。但縱觀各地有關(guān)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的實(shí)踐就會(huì)發(fā)現(xiàn)存在的一些問題：首先，社會(huì)保障只是一種稱謂，實(shí)質(zhì)是一種最低的生活保障。目前部分地方還沒有真正建立起失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度，其相關(guān)實(shí)踐只能稱為“生活保障”制度，與以社會(huì)性、福利性、公平性和互助性為本質(zhì)特性的“社會(huì)保障”相差甚遠(yuǎn)；其次，由于我國(guó)社會(huì)保障制度起步晚，相關(guān)的法律法規(guī)還在不斷完善中，對(duì)社會(huì)保障實(shí)踐的實(shí)施缺乏有效監(jiān)督、

6、驗(yàn)證，尤其是對(duì)社會(huì)保障基金的運(yùn)營(yíng)缺乏監(jiān)管；再次，社會(huì)保障的覆蓋面普遍偏低，部分被征地農(nóng)民還處于無保障的狀態(tài)。這表明，失地農(nóng)民中只有少數(shù)能享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)保障待遇。就社會(huì)保障而言，由于普遍實(shí)行了貨幣補(bǔ)償，在城鄉(xiāng)二元體制下，部分基本上由農(nóng)民自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)。三、完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度存在的問題及政策建議 ()深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革當(dāng)前農(nóng)村土地制度的一個(gè)明顯缺點(diǎn)就是產(chǎn)權(quán)不清晰，主體不明確。為此，明晰國(guó)家、集體、農(nóng)民的土地權(quán)益和利益分配，正確處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，進(jìn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革和完善是解決失地農(nóng)民問題的前提。通過界定和明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，運(yùn)用法律等手段保證各種與農(nóng)

7、地產(chǎn)權(quán)有關(guān)的契約或協(xié)議得以實(shí)現(xiàn)，才能充分發(fā)揮農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)、約束機(jī)制，從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的處理和制度安排上達(dá)到農(nóng)地資源的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，提高農(nóng)地的產(chǎn)出率和利用率。重構(gòu)后的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基本模式可以理解為一個(gè)“金字塔”型的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能體系，國(guó)家擁有土地最終所有權(quán)，處于金字塔塔尖；集體經(jīng)濟(jì)組織代表國(guó)家履行土地所有權(quán)權(quán)能，處于金字塔塔身；農(nóng)戶處于金字塔的塔底。 (二)完善征地補(bǔ)償制度1. 規(guī)范征地補(bǔ)償程序。目前，就征地補(bǔ)償款的分配問題，法律尚無明文規(guī)定。征地實(shí)施單位一般不直接面對(duì)農(nóng)民個(gè)人，而只是面對(duì)村、鄉(xiāng)兩級(jí)，資金撥付一般也是直接到鄉(xiāng)財(cái)政。在征地補(bǔ)償費(fèi)里農(nóng)民最終能得到的也只是很少的一部分，據(jù)

8、“三農(nóng)”數(shù)據(jù)網(wǎng)調(diào)查顯示，征地補(bǔ)償費(fèi)的分配格局一般是：政府占60%70%，村級(jí)組織占25%30%，農(nóng)民僅占10%l5%。土地征用是國(guó)家行政行為，而不是民事行為，因此需要按照嚴(yán)格的法律程序?qū)嵭小Ｍㄟ^具體的征地程序，可以避免征地主體在行使征地權(quán)力時(shí)行為的隨意性，從而避免主觀性和盲目性，進(jìn)而保護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益。國(guó)外在這一點(diǎn)上值得我們借鑒，他們有嚴(yán)格的征地補(bǔ)償程序，可以大致分為：(1)土地的原所有者和利益相關(guān)人先提出補(bǔ)償申請(qǐng)；(2)主管土地征用的政府機(jī)構(gòu)自己或請(qǐng)專業(yè)評(píng)估師對(duì)被征地及相關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行調(diào)查評(píng)估；(3)主管機(jī)構(gòu)確定補(bǔ)償金額及方式；(4)支付補(bǔ)償；(5)如果在補(bǔ)償方面有爭(zhēng)議，有法定機(jī)構(gòu)進(jìn)行裁決。2

9、. 規(guī)定合理的補(bǔ)償金。從法津方面來講，我國(guó)土地管理法規(guī)定的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)是以被征收土地前三年的平均年產(chǎn)值的倍數(shù)為公式計(jì)算的。對(duì)失地農(nóng)民集體支付的土地補(bǔ)償費(fèi)為前三年平均產(chǎn)值的6lO倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為前三年平均產(chǎn)值的 46倍。安置補(bǔ)償費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)總和，不得超過土地征用前三年平均產(chǎn)值的30倍。這種方法只考慮了土地本身的生產(chǎn)價(jià)值，其在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下曾發(fā)揮了有效的作用。但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下，它失去科學(xué)性和合理性。這種補(bǔ)償費(fèi)既沒有反映出土地的地理位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地市場(chǎng)交易價(jià)格、入均耕地面積等影響土地價(jià)值的經(jīng)濟(jì)因素，又不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資水平或者不同投資情形下出現(xiàn)的價(jià)值差

10、別，也沒有考慮市場(chǎng)條件下農(nóng)民分享土地增值收益的權(quán)益。這種補(bǔ)償制度不利于“三農(nóng)”問題的解決和整個(gè)社會(huì)的平穩(wěn)發(fā)展。地方政府在征用土地時(shí)，必須考慮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，建立真實(shí)反映土地資源價(jià)格、土地增值收益和社會(huì)保障水平，滿足失地農(nóng)民的合理要求，確定讓大多數(shù)失地農(nóng)民可以接受的合理補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)。在征地補(bǔ)償內(nèi)容上，除了補(bǔ)償土地價(jià)值、勞動(dòng)力安置、青苗損失外，還要增加農(nóng)民在土地承包期內(nèi)正常收益權(quán)損失、土地的潛在收益損失、相鄰?fù)恋氐膿p害、土地增值的收益損失以及農(nóng)民因失去土地的各項(xiàng)間接損失等項(xiàng)目。作為生產(chǎn)資料的補(bǔ)償，不僅要使農(nóng)民能夠解決目前的生活，還要確保農(nóng)民在失去土地后有能力再創(chuàng)業(yè)。對(duì)被征收土地農(nóng)民的安置，區(qū)別不同區(qū)域

11、、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、不同年齡段農(nóng)業(yè)人口，建立以市為導(dǎo)向的多種途徑安置，建立復(fù)合式征地安置模式或?qū)φ鞯匕仓醚a(bǔ)建費(fèi)的分配考慮綜合捆綁使用。3. 土地征收補(bǔ)償方式多元化。目前，我國(guó)主要采取貨幣補(bǔ)償方式，實(shí)行“分錢到戶”一次性到位的單一補(bǔ)償方式。因其補(bǔ)償額低，而農(nóng)民往往把貨幣補(bǔ)償用于購(gòu)買急需消費(fèi)品，加之農(nóng)民在就業(yè)上固有的劣勢(shì)，補(bǔ)償金一旦用完，農(nóng)民就失去了生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，所以這種補(bǔ)償方式為失地農(nóng)民的生活帶來巨大隱患。借鑒日本、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，土地征用的補(bǔ)償方式既可以采用貨幣補(bǔ)償，也可以采用實(shí)物補(bǔ)償。山于各地情況不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差較大，多樣化的征地補(bǔ)償?shù)男问娇梢詽M足失地農(nóng)民的不同需要。可以采

12、取靈活多樣的補(bǔ)償形式。(1)土地入股。在堅(jiān)持農(nóng)地集體所有制不變的情況下，將被征用的土地按市場(chǎng)價(jià)格入股，也可以按土地承包關(guān)系、勞動(dòng)貢獻(xiàn)及土地的狀況等綜合因素折算，實(shí)行參股合作經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民入廠就業(yè)，分享土地增值的收益，這種辦法產(chǎn)權(quán)清晰，操作簡(jiǎn)單，農(nóng)民按期領(lǐng)取工資和分紅。土地入股的形式是一種可持續(xù)性的補(bǔ)償方式，有利于發(fā)展生產(chǎn)力，推進(jìn)城市化、工業(yè)化，既使失地農(nóng)民享受到了改革開放帶來的成果，又能較好的解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。(2)留地安置。政府按照規(guī)劃確定的用途，給被征地農(nóng)民集體和農(nóng)戶留出一定數(shù)量的土地，由其開發(fā)經(jīng)營(yíng)，實(shí)際上是給被征地集體和農(nóng)民留出生產(chǎn)資料。留用土地有留用集體土地、國(guó)有土地、建設(shè)用地三種方

13、式。(3)土地置換。當(dāng)土地補(bǔ)償不足，土地被征用者長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)無法維持時(shí)，可以采用土地置換的方式。在失地農(nóng)民要求以土地置換的情況下，可以采用由征地單位開發(fā)耕地、集體留用土地、復(fù)墾造地、土地整理改造等替代形式，為失地農(nóng)民提供更多土地耕種資源，能較好的解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。(4)替代地補(bǔ)償。考慮到失去土地的農(nóng)民有可能在領(lǐng)取土地補(bǔ)償費(fèi)后找不到合適的就業(yè)崗位而坐吃山空，在確定補(bǔ)償?shù)姆绞綍r(shí)，以國(guó)有宜農(nóng)土地作為替代地補(bǔ)償，以解決農(nóng)民的就業(yè)問題。(5)增值補(bǔ)償。合理分割土地用途轉(zhuǎn)移的增值部分，提高征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性和公開性，真正實(shí)行按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償原則，讓農(nóng)村土地所有者分享到經(jīng)營(yíng)城市過程中土地增值部分的收益。 (三)

14、加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民安置政策的創(chuàng)新我國(guó)失地農(nóng)民的安置政策經(jīng)過了幾個(gè)階段的演變。 從 1981 年-1993年的“貨幣安置政策”為主導(dǎo)，發(fā)展成為 1993年后部分地區(qū)興起的“土地?fù)Q社保政策”，以浙江嘉興為首例，成效顯著。另外，“就業(yè)安置”、“留地安置”、“股田制保障安置”等政策也相繼在不同地區(qū)實(shí)行。但是也要看到，“貨幣安置”為主和“土地?fù)Q保障”等做法都是“自上而下”的政策運(yùn)行模式，其中的弊端就是失地農(nóng)民在維護(hù)自身權(quán)益時(shí)處于弱勢(shì)地位。城市化進(jìn)程中事關(guān)失地農(nóng)民利益的各項(xiàng)決策，應(yīng)當(dāng)在認(rèn)真聽取農(nóng)民意見的基礎(chǔ)上進(jìn)行，要充分地尊重這部分農(nóng)民的意愿，從而提高決策的科學(xué)性和民主性，從政策源頭上去維護(hù)失地農(nóng)民利益，從政

15、策上來保障失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活問題。因此，有必要探索一種“自下而上”的運(yùn)行模式來彌補(bǔ)“自上而下”的政策運(yùn)行模式缺陷。2008年出現(xiàn)的新思路“草根融入”政策正是對(duì)“土地?fù)Q社?！闭叩男拚屯晟疲故У剞r(nóng)民社會(huì)保障政策從“保生活”逐漸過渡到“保發(fā)展”階段，從而為失地農(nóng)民市民化奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。 2008年10月 12 日中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定，規(guī)定要做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障，做到先保后征，使被征地農(nóng)民基本生活長(zhǎng)期有保障。這預(yù)示著今后這種“草根融入”的社會(huì)保障政策將會(huì)成為推動(dòng)失地農(nóng)民市民化的重要政策。2008年，廣西省出臺(tái)了廣西壯族自治

16、區(qū)被征地農(nóng)民社會(huì)保障試行辦法，這種“先訂社保后征地”的政策，讓失地農(nóng)民能參與到與自身利益密切相關(guān)的政策發(fā)言權(quán)中，保證了政策符合絕大多數(shù)失地農(nóng)民的意見和要求。解決了越權(quán)批地、以租代征、化整為零、先斬后奏、邊建設(shè)邊報(bào)批等違法用地的實(shí)踐難題，確保了被征地農(nóng)民在失地之后權(quán)益得到保障。這不失為對(duì)舊的安置模式的一種突破。(四)解決失地農(nóng)民的再就業(yè)問題是關(guān)鍵在解決好失地農(nóng)民的保障問題上，政府更必須打破單一的思維方式. 不妨由單純的“授之以魚”的思維方式拓展到靈活多樣的“授之以漁”的方式。力爭(zhēng)把補(bǔ)償化為推進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)的動(dòng)力，繼而以失地農(nóng)民的充分有效就業(yè)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的深化發(fā)展。1. 發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)失地農(nóng)民

17、返鄉(xiāng)。20世紀(jì)90年代以來，客觀上存在著務(wù)農(nóng)收入與外出務(wù)工、經(jīng)商收入差異懸殊的狀況，于是大量農(nóng)民外出務(wù)工，而其主體往往是文化技術(shù)水平相對(duì)較高、體力強(qiáng)壯的青年，在家留守的婦孺老弱往往無法進(jìn)行正常勞作，以致不少農(nóng)村出現(xiàn)了土地經(jīng)營(yíng)粗放和撂荒現(xiàn)象。由于失地農(nóng)民本身已具有從事農(nóng)務(wù)勞作的技能和條件，再返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)不存在知識(shí)、技術(shù)和觀念上的障礙。因此，失地農(nóng)民完全可以通過轉(zhuǎn)租承包的形式再?gòu)氖罗r(nóng)務(wù)，并形成一定規(guī)模的集約化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng). 從而獲得較高的邊際效益。一般來說，城市郊區(qū)農(nóng)民與農(nóng)村農(nóng)民相比視野相對(duì)比較開闊，他們更了解市場(chǎng)需求，他們可以根據(jù)他們掌握的情況種植收益相對(duì)比較高的經(jīng)濟(jì)作物，他們可以在品種和地域上實(shí)行多樣

18、化經(jīng)營(yíng)，這也會(huì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。同時(shí)，失地農(nóng)民也可以利用所獲得的補(bǔ)償金進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品加工投資，既延長(zhǎng)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，又增加了農(nóng)產(chǎn)品的附加值，并可以為更多的農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。2. 多種渠道，拓展就業(yè)崗位。要想徹底解決失地農(nóng)民的安置問題，就要增加就業(yè)崗位，從而使失地農(nóng)民充分就業(yè)。拓展就業(yè)崗位的渠道很多，主要可以通過以下途徑來實(shí)現(xiàn)：一是對(duì)吸納失地農(nóng)民較多的企業(yè)實(shí)行一定的優(yōu)惠政策，對(duì)那些提供就業(yè)崗位多、兼顧社會(huì)效益的企業(yè)進(jìn)行稅費(fèi)減免，或提供其它方式的有利條件，以調(diào)動(dòng)企業(yè)增崗進(jìn)人的積極性；二是通過發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和住宅建設(shè)為農(nóng)民就業(yè)和收入增長(zhǎng)爭(zhēng)取空間；三是應(yīng)該鼓勵(lì)、倡導(dǎo)和推動(dòng)市民的消費(fèi)觀念，使第三產(chǎn)業(yè)成為帶動(dòng)農(nóng)村剩余勞力較快轉(zhuǎn)移，提高農(nóng)民收入的重要