行政聽證程序規(guī)則

1、行政聽證程序規(guī)則       在世界各國走向法治國家的進程中，一個非常突出的法律現(xiàn)象就是作為行政法治之核心的行政程序制度的興起和發(fā)展。中國法制改革中也進行行政程序的制度化嘗試，其突出表現(xiàn)即實現(xiàn)行政程序公正的行政聽證程序的確立，這一程序的確立是以1996年行政處罰法及1998年價格法的頒布實施為標志。此后，在此法律平臺之上，相關法規(guī)、規(guī)章紛紛出臺，以細化此新型的權力運作模式行政聽證程序。然而在我們倍受鼓舞之時，應清醒的意識到實踐中聽證程序的適用并不盡如人意，有時甚至流于形式，未將聽證程序之功能發(fā)揮出來，或者至少是未充分發(fā)揮。究其原因，筆

2、者認為，法律雖為我們引入了行政聽證程序，但也僅為法律框架而已，具體可操作條款缺失相當嚴重。為此本文在現(xiàn)有法律框架內，從行政聽證程序規(guī)則設置的價值基礎出發(fā)，探究行政聽證程序規(guī)則的具體設置，以規(guī)范聽證程序，保障聽證程序正常運行，實現(xiàn)行政聽證的價值功能。     一、行政聽證程序的含義及意義 （一）行政聽證程序的含義。行政聽證程序是指行政機關在做出重大 的、影響相對人權利義務關系的決定之前，聽取當事人陳述、申辯和質證，然后根據雙方質證、核實的材料做出行政決定的一種程序。行政聽證程序的目的在于弄清事實、發(fā)現(xiàn)真相，給予當事人就重要的事實表現(xiàn)意見的機會。其本質便是公民運用法定

3、權利抵抗行政機關可能的不當行政行為，縮小公民這類“弱勢群體”與行政機關之間地位不平等所造成的巨大反差。一般認為，行政聽證程序來源于英國法中的“自然公正原則”（natural  justice）,而美國憲法所確立的“正當法律程序”使其進一步深化。這種程序要求在行政領域內實行通知、聽證、當事人理由之申辯三項程序，聽證程序是其核心內容。大陸法系國家的行政聽證程序一般認為來源于其法治國理論。我國1996年頒布的行政處罰法正式引入了行政聽證程序。行政處罰法第42條規(guī)定“行政機關做出責令停產停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照，數(shù)額較大的罰款等決定之前，應告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政

4、機關應當組織聽證?！?998年5月1日起實施的中華人民共和國價格法也對價格聽證做了明確的規(guī)定。2000年通過的立法法又規(guī)定：在行政法的起草過程中為廣泛聽取意見可以采取聽證會的形式。一般認為，行政聽證是行政行為司法化的標志，具有“準司法化”。各國的行政聽證程序大體可以分為正式聽證程序、非正式聽證程序；事前聽證、事后聽證等幾種類型?？v觀西方行政程序較為發(fā)達國家的行政聽證程序一般涉及以下幾項內容：（1）聽證主持人；（2）當事人制度；（3）聽證范圍；（4）證據制度；（5）案卷制度；（6）代理人制度；及具體行政聽證程序，涵蓋了行政立法、執(zhí)法等各個領域。     （二）行政聽

5、證程序的意義 1、 從理論角度看行政聽證程序的意義。人們經常將權利分為兩種： 公權和私權。行政權顯然是屬于公權的一種。狄驥說過“不存在一種因國家權利存在而不同于私權的所謂公法精神，法只有一種精神，那就是公平精神?！倍诜审w系中，維系這種公平精神，平衡公權力與私權利的法律大體可分為兩類。一類是實體法，另一類是程序法。實體法用于規(guī)范當事人之間的權利義務關系，程序法則使這種權利義務關系得以實施。一個國家即使實體法律再健全，沒有嚴格的程序予以保障也等于零。前些年，與西方國家重視法律程序的現(xiàn)象相比照，我國的法學家在考察法制建設時，過多的強調令行禁止，側重于法的實體性方面，而對于在現(xiàn)代法制中理應占據重要

6、地位的法律程序卻缺乏應有的關注與理解。因此，行政聽證程序制度的設立，使行政相對人的權益免受侵犯。同時，也保障了行政管理目標的實現(xiàn)。將行政主體納入相對人監(jiān)督的范圍內，以防止行政專權和武斷。最大限度地限制了行政主體公權力的濫用，在公權力與私權利之間找到了一個另一起點最佳平衡點。 2、 從經濟學角度看行政聽證程序的意義。產權經濟學家科斯認為， 生產者的目標就是試圖節(jié)省交易費用，以最低的成本換取最大的利潤。同樣，在行政法領域仍然存在著成本問題，即行政效率。行政法之所以產生，從經濟法角度看，可以歸因于理性配置社會資源。行政活動的效率取決于各種因素：行政行為方式的選擇、環(huán)節(jié)的合理安排、過程的科學組合。最重

7、要的當屬程序的設置。表面上看，行政聽證程序的設置非但沒有減少成本，反而增加了行政機關的負擔。然而事實并非如此，“程序是協(xié)商而定的，而非通過服從贏得?！币豁椥姓Q定對一部分人利益的剝奪，必須得到相對人的理解和認可，使相對人在程序完成后，能夠情愿地服從決定。行政聽政程序在行政機關違法案件調查承辦人員和相對人的參加下，由行政機關對其決定的依據進行舉證，當事人質證。通過雙方舉證責任的合理分擔和當事人對其意見的陳述、申辯，進一步核實證據，查清事實。這樣，相對人可能了解到一些此前自己并不清楚的事項，對整個行政行為的合法性、合理性有了更清楚的認識。當相對人認識到自己確實違反了相關行政法律規(guī)定時，便可能放棄行

8、政復議或訴訟，這并非意味著對相對人權利的限制，而是在保留了當事人原有的行政救濟權利的同時，大大提高了行政效率。同時，由于行政機關在作出最終行政決定之前，通過聽證程序進一步查清事實，對相對人的合法權益進行事前救濟，將相對人權益的保障提高到一個新的水平，也盡可能地避免了因違法行政而導致國家賠償造成的不必要的成本增加。也就是通過提前支付較少的交易成本，置換更大的因違法行政而耗費的交易成本，同時，有效的推動了行政管理目標的實現(xiàn)，有助于行政預期的增殖。     二、行政聽證程序規(guī)則設置的價值基礎  行政聽政程序規(guī)則是聽證程序賴以運行的內在形式保障，規(guī)則設置的合理、

9、健全與否，將直接關系到聽證程序的可推行性，而規(guī)則的設置必須服從、服務于聽證程序本身設置的價值基礎，因而在討論行政聽證程序具體規(guī)則設置之前，有必要明確聽證程序建立的價值基礎，以此為具體規(guī)則的設置確立一價值內涵。  聽證程序設置的價值基礎應包含兩個方面：  （一）公民通過行政聽證程序這一民主參與形式，以權利制約行政權力。托克維爾在其論美國的民主一書中曾提及，美國之所以可以持久的保持民主，除了以權力制約權力以外，公民權利是起了很大作用的。美國著名政治學家羅伯特·達爾則認為，民主政治的最核心因素不是權力對權力的制約，而是權力的社會制約，即政黨、輿論、社會團體、企業(yè)、公民個

10、人的因素對權力的制約，在這些制約因素中，發(fā)揮關鍵作用的是社會團體、企業(yè)和公民個人。從權利的屬性來看，公民有權以權利制約行政權力。行政權不同于個人私權，個人私權屬于個人所有，可以也應當由個人以其意志自由行使；而行政權屬于公權，屬于人民之權。人民將行政權交由行政機關作為代表進行運用時，但并不等于行政機關可以在運用人民共有的行政權勢，就象個人行使私權一樣具有本人的任意性，兩類權的運行機制是不同的。人民將行政權交由行政機關行使，但卻有運用的制約，即制約行政機關要按人民的共同意志（法律）來運用行政權，而法律則對這種制約做出具體的方向性和程序性規(guī)定。行政聽證程序正是這一價值的核心體現(xiàn)。  （二）

11、公民權利與行政權力的完美結合是追求社會公正、推進社會發(fā)展的最佳途徑。顯然公民權利有對行政權力制約的需要和必要，因為行政權力具有權力屬性，易腐敗和擴張。但是對行政權力不應該只是從權力的惡出發(fā)，行政權力也有善的一面。伯納德·施瓦茨認為，現(xiàn)代的美國人民開始用積極的含義來考慮政府的作用，即主要保障每個人都有合適的人類生存條件，因此，“這樣一個政府權力的實施必須從上述目標中找到最終理想的社會，必然是以不斷的權利擴展為標志的。20世紀下半葉，新的利益幾乎前所未有地逼迫著法律，要求以法律權利的形式得到確認   ?！痹僬?， 行政權力來源于公民權利，最終目的是服務于公民權利，兩種權

12、利具有內在和諧性。行政權力在設定、運行上是公民權利實現(xiàn)的過程，這是行政權力最高法律淵源憲法的本質要求，因為憲法從根本上來說就是公民權利的全面體現(xiàn)。因而，公民權利完全可介入行政權力運作過程，非但如此，公民權利的充分滲透將保證行政權力沿著法制的軌道運行，維護社會的公正，推動社會的良性發(fā)展。行政聽政程序正是建立在這種價值取向的基礎上，行政聽政程序所有規(guī)則的設置因此也必須服務、服從于此。下文所有行政聽證程序規(guī)則的探討也正是建立在這種價值基礎之上。 三、具體行政聽證程序規(guī)則  在制約行政權力和維護社會公正雙重價值的規(guī)制之下，行政聽證程序突破了傳統(tǒng)行政法的“行政效率優(yōu)先”原則，在公正與效率并存的

13、情況下，將公正置于主導的地位。因而，聽證程序規(guī)則從總體上呈現(xiàn)出“司法化”程序規(guī)則的態(tài)勢?？v觀西方行政程序較為發(fā)達國家的行政聽證程序規(guī)則一般涉及以下幾項內容： （一）聽證主持人的選任規(guī)則。聽證主持人是負責聽證活動組織工作的調節(jié)和控制，是聽證活動按照法定程序合法完成的工作人員，其中立性是公正聽證的最低要求之一。我國行政處罰法規(guī)定，聽證主持人由行政機關指定；依據價格法制定的政府價格決策聽證暫行辦法規(guī)定，聽證主持人由價格主管機關決定?？梢?，在我國聽證主持人的選任，完全由行政機關在行政機關內部選定，雖非行政決策者或裁決者本身，但主持人卻不能避免與行政機關有著直接的聯(lián)系，由此，也沒有充分的理由使公眾相信他

14、們可以不受控制的、獨立的主持聽證活動。事實也正是如此。主持人中立性的缺乏，使其無法處于客觀公正的心理狀態(tài)，導致聽證的明顯傾向性。從國外情況來看，各國做法不一，但總的指導思想是保持聽證主持人的中立性。英國行政聽證程序主持人屬于裁判所，行政裁判所獨立于普通法院，又獨立于行政機關，以其地位的中立性主持聽證，根據事實和法律對案件進行裁決。美國行政聽證主持人亦稱為“行政長官”，“他們是經專業(yè)成就遴選制度產生，該制度要求在競爭考試的優(yōu)秀成績及特定管理項目方面的經驗；他們不得被分配履行與其司法職能不符的職責，他們屬于任期雇員，除非有合理理由，不得被罷免或受到處罰?！?（二） 聽證參加人的選任規(guī)則。廣義的參加

15、人包括：聽證的主持人、 聽證員、書記員、行政相對人及其代理人、其他利害關系人、案件調查人員，還有比如證人、鑒定人、翻譯人等等。7狹義的參加人僅指參加聽證的除行政相對人之外的利害關系人。本文僅就狹義參加人進行討論。參加人的選認在行政裁決性聽證（即對采取一般行政措施時的聽證，我國主要是對行政處罰行為的聽證）中，由于利害關系人的范圍優(yōu)先且易于確定，重要性還不甚明了；而在行政決策性聽證（包括行政立法和行政機關對重大問題的決斷）中，利害關系人范圍不僅廣泛，而且利益關系復雜，選任規(guī)則的公平合理性問題便凸顯出來。在這方面,日本公聽會(類似于聽證會)的關于公述人(類似于參加人)的選拔辦法值得我們研究借鑒.日本

16、憲法規(guī)定,委員會召開公聽會時,必須征得議長的同意,如議長同意舉行公聽會,則由委員長公布公聽會的開會時間、擬在公聽會聽取意見的方案、擬在公聽會聽取意見之利害關系人和學識經驗者（統(tǒng)稱公述人）委員會在預先提出申請者及其他與參會人員中決定，并通知其本人；預先提出申請者，對該法案有贊成或反對者，應不偏袒任何一方，公正選拔公述人；公述人經委員會同意后，得由代理人代為陳述意見或代為以書面形式表示其意見。從以上規(guī)定可以看出，由于參會人數(shù)眾多，聽證組織者應在客觀公正，不偏袒任何以方的情況下，推選出贊成或反對的一方的代表人（公述人）或代表團（由一方或雙方推選幾個或是幾個代表人）參加聽證，同時他們可委托代理人。8對

17、比我國相關法律規(guī)定，政府價格決策聽證暫行辦法中只對參加人的身份組成作了規(guī)定，但卻未考慮參加人所持觀點的平衡。 （三） 事先告知規(guī)則。行政機關舉行聽證，作出行政決定前，應當 告知相對人聽證所涉及的主要事項和聽證時間、地點、以確保相對人有效行使抗辯權，從而保證行政決定的適當性與合法性。不能及時得到通知，沒有充分的準備時間，就意味著當事人沒有機會取證和準備辯論，不知道聽證涉及的主要問題，就無法做必要的聽證準備，難以行使自衛(wèi)抗辯的權利。所以，我國行政處罰法第42條規(guī)定，行政機關作出"責令停產停業(yè)，吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利"

18、；"行政機關應當在聽證的七日前，通知當事人舉行聽證的時間、地點"。事先告知規(guī)則，是聽證程序的核心規(guī)則之一，很多國家的行政程序法都包含這項內容。日本行政程序法15條規(guī)定，行政機關作出不利處分時，應在事先留出相當?shù)钠谙蓿瑫嫱ㄖ摬焕幏窒鄬θ恕?美國聯(lián)邦行政程序法第554節(jié)（b）規(guī)定如下：“有權得到行政機關聽證通知的人，必須就下列事項及時得到通知：1.聽證的時間、地點和性質；2.舉行聽證的法律根據和管轄權限；3.聽證所涉及的事實和法律問題”。關于聽證通知的首要要求是通知必須“及時”（timely），以便受通知人能夠適當?shù)膶β犠C問題做出準備。10 但通知是否及時，不可能有一個機

19、械的標準，應當依具體聽證事項的性質而定，例如聽證事項的復雜程度、涉及范圍廣度等因素都直接影響聽證通知的期限標準。    （四）聽證形式的選擇規(guī)則。聽證形式的選擇必須同時兼顧利害關 系人和行政機關雙方的利益。美國聯(lián)邦行政程序法中規(guī)定的聽證形式主要有兩種：正式聽證程序和非正式聽證程序。兩種聽證程序的主要區(qū)別在于公眾參與評論的方式和程序不同。正式聽證程序中行政機關必須舉行審判型的口頭聽證，行政決定以聽證記錄為限；而非正式聽證程序中，公眾表達意見的方式，主要通過書面提出，沒有提問和口頭辯論的權利，行政機關決定的根據不受公眾評論意見的限制。11顯然，正式聽證程序側重保障公眾的參與權利

20、，非正式聽證程序側重保障行政工作的效率，互有利弊。因而,美國法學結合司法界企圖發(fā)展一種中間程序，擴大公眾的參與程度，同時避免正視聽證程序的缺點，混合式聽證程序應運而生，即在非正式程序以外可要求非正式的口頭聽證，或者有限制的盤問，補充說明理由，回答關鍵性問題。但在1978年沃蒙延肯核電公司訴自然資源保護局案件的判決中，混合式聽證程序受到美國最高法院的禁止。由此，我們在選擇時必須考慮以下因素:一是就利害關系人而言，行政機關行政決定對利害關系人權益的影響程度，所采取的聽證形式對侵犯利害關系人權益的保障程度，是否考慮這兩項因素是聽證程序是否公正的分水嶺；一是就行政機關而言，聽證形式對行政決定的成本的影

21、響程度，對行政決定價值目標的實現(xiàn)程度，這兩項因素是行政聽證程序的行政性所要求的，亦不能忽略?？梢?，聽證形式的選擇規(guī)則的精神實質是平衡，首先是利益的平衡，即平衡私人利益和政府利益；其次是效益的平衡，即平衡行政機關的管理成本和執(zhí)行增加或者代替程序的效益及其花費。      （五）案卷排除性規(guī)則。案卷排除性規(guī)則是指行政機關按照聽證程序 作出的決定只能以案卷為根據，不能在案卷以外，以當事人未知悉和未論證的事實為根據。目的是保證當事人有效行使陳述意見的權利和反駁不利于己證據的權利。法院也只能以案卷中的記錄為根據，審查行政決定合法與否，行政機關也可以以此為由排除干擾

22、，獨立做出決定。我國行政處罰法第42條第1款第7項規(guī)定：“聽證應當制作筆錄，筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或蓋章”。但沒有規(guī)定聽證筆錄在決定中作為唯一依據，甚至對該筆錄在處罰決定的作用也只字未提。各地各部門的聽證實施辦法對此作了一定的補充。如上海市行政處罰聽證程序施行規(guī)定第26條規(guī)定：“聽證筆錄應當作為行政機關做出行政處罰決定的依據”。勞動行政處罰聽正程序規(guī)定第16條規(guī)定：“勞動行政部門不得以未經聽證認定的證據作為行政處罰的依據”。政府價格決策聽證暫行辦法第24條規(guī)定，“應充分考慮聽證會提出的意見”，但未規(guī)定聽證記錄和聽證紀要的法律效力。美國聯(lián)邦行政程序法第556條第5款規(guī)定：“證言的記錄、物

23、證連同裁決程序中提出的全部文書和申請書，構成按照本編第557條規(guī)定作出裁決的唯一案卷?！笨梢娒绹鴮嵭械氖墙^對案卷排除規(guī)則。     四、加強行政聽證程序規(guī)則必要的幾點立法建議     我國已經加入wto，行政法制如何一國際接軌變得更加重要。wto規(guī)則主要就是行政規(guī)則，其三大基本原則之一就是透明原則。這就要求我國行政聽政程序的范圍應進一步擴大，不能僅限于行政處罰方面，而應擴展到行政立法、行政許可等多項制度當中。同時，聽政程序在規(guī)范程度上應進一步加強以適應國際化的需要： （一）行政聽政參加人范圍的擴大。目前，我過行政程序的當事人僅 限于行政機關和相對人，而在西方國家一切與該處理決定有利害關系的人均可參加，這對于相對人權益的保障和行政管理目標的實現(xiàn)更為有利。 （二）聽政筆錄制度。行政處罰法第二條僅規(guī)定“聽政應當制作 筆錄，筆錄交當事人審核無誤后簽字或蓋章?！敝劣诠P錄當中應當涉及哪些事項未予規(guī)定，這樣寬泛的自由度無疑會使聽政程序形同虛設。而西方國家對此做了明確的說明。以美國聯(lián)邦行政程序法為列，其第556條規(guī)定聽政筆錄應包含下列事項：（1）任何口頭的、書面的或其他形式證據的記錄；（2）行政機關擬定的事實的裁定、法律結論的裁決；（3）聽政程序中提出的全部文書，