行政立法計(jì)劃程序研究

1、行政立法計(jì)劃程序研究    摘要：科學(xué)、合理地確定行政立法計(jì)劃程序，對(duì)于保障行政立法計(jì)劃的有效制定，進(jìn)而保障行政立法的有序進(jìn)行，都起著至關(guān)重要的源頭性保障作用。本文在對(duì)我國(guó)行政立法存在的問(wèn)題進(jìn)行深入分析的基礎(chǔ)上，提出了制定行政立法計(jì)劃應(yīng)遵循的程序。關(guān)鍵詞：行政立法；行政立法計(jì)劃；行政立法計(jì)劃程序一、行政立法計(jì)劃概述(一)行政立法概述行政立法是指享有制定行政法規(guī)或規(guī)章權(quán)力的行政主體依法定職權(quán)和法定程序制定規(guī)范性文件的活動(dòng)。行政立法排除了沒(méi)有行政立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件的活動(dòng)。行政立法既然是行政機(jī)關(guān)作為制定主體進(jìn)行的立法行為或稱為準(zhǔn)立法行為，其主體具有

2、行政性，其形式具有立法性，其內(nèi)容和效果同時(shí)具有行政性和立法性，因此性質(zhì)必然兼具行政性與立法性。(二)行政立法計(jì)劃概述行政立法計(jì)劃既然是針對(duì)行政立法作出的工作計(jì)劃，是對(duì)行政立法的一種安排，理應(yīng)包括短期計(jì)劃和長(zhǎng)期計(jì)劃，如日本中央政府的綜合性經(jīng)濟(jì)計(jì)劃就分為年度計(jì)劃和中長(zhǎng)期計(jì)劃。因此，行政立法計(jì)劃應(yīng)包括短期立法計(jì)劃(即年度立法計(jì)劃)和中長(zhǎng)期立法計(jì)劃(即傳統(tǒng)意義上的立法規(guī)劃)。因此，本文所述的行政立法計(jì)劃中的“計(jì)劃”一詞是在廣義上使用的，是包括行政立法規(guī)劃的行政立法計(jì)劃。因此，所謂行政立法計(jì)劃就是享有制定行政法規(guī)或規(guī)章權(quán)力的行政機(jī)關(guān)根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展的總體計(jì)劃，根據(jù)當(dāng)前形勢(shì)和具體情況，制定并發(fā)布的今

3、后一定時(shí)期立法工作的任務(wù)和綱領(lǐng)。作為一個(gè)程序步驟的行政立法計(jì)劃，實(shí)質(zhì)可以被認(rèn)為是對(duì)某項(xiàng)行政立法的必要的一種評(píng)價(jià)和權(quán)衡。行政立法計(jì)劃對(duì)行政主體和行政相對(duì)人均具有重要的功能，能使各行政法律關(guān)系主體協(xié)調(diào)一致地實(shí)現(xiàn)既定行政目的。(三)行政立法計(jì)劃與行政立法立項(xiàng)立項(xiàng)是制定行政法規(guī)或規(guī)章的形式上的起點(diǎn)，制定行政法規(guī)或規(guī)章都必須從立項(xiàng)開始。而行政計(jì)劃所規(guī)范的未來(lái)的因素與人們的預(yù)測(cè)不一致時(shí)，變更行政計(jì)劃使其符合客觀事實(shí)就成為必要。因此，未來(lái)事項(xiàng)的可變性因素決定了行政計(jì)劃的可變性。因此，立項(xiàng)中的個(gè)別立項(xiàng)也可以看作是行政立法計(jì)劃的個(gè)別改變，而不應(yīng)以此為由將行政立法計(jì)劃同立項(xiàng)對(duì)立起來(lái)。因此，行政立法計(jì)劃和行政立法立

4、項(xiàng)兩者都是行政立法的啟動(dòng)步驟。在某種程度上說(shuō)，行政立法立項(xiàng)是從個(gè)別、局部的視角來(lái)看行政立法計(jì)劃，而行政立法計(jì)劃則是從總體的視角來(lái)看行政立法立項(xiàng)，因此，行政立法計(jì)劃是行政立法立項(xiàng)的總稱，兩者只是看問(wèn)題的角度不同而已。二、我國(guó)行政立法計(jì)劃現(xiàn)狀及對(duì)策(一)缺乏統(tǒng)一計(jì)劃目前我國(guó)行政立法存在一定的沖突，包括行政立法同立法機(jī)關(guān)立法的沖突和行政立法內(nèi)部的沖突，具體包括行政法規(guī)與法律的沖突、行政規(guī)章與法律法規(guī)的沖突、行政法規(guī)和行政規(guī)章相互間的沖突。除了立法沖突外，行政立法還缺乏科學(xué)的先后順序。產(chǎn)生上述立法沖突的原因?yàn)椋旱谝唬姓⒎ㄈ狈θ钟^念，沒(méi)有進(jìn)行整體計(jì)劃；第二，行政立法與中國(guó)社會(huì)實(shí)際及法律環(huán)境實(shí)行結(jié)合

5、不夠；第三，行政立法與國(guó)家行政管理體制改革不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)；第四，缺乏前瞻性，即沒(méi)有給可能新增的管理職能留下空間；第五，行政立法權(quán)力界限的模糊性也是其中的一個(gè)重要因素。這說(shuō)明行政立法產(chǎn)生沖突的主要原因是缺乏統(tǒng)一計(jì)劃，這就需要在立法之前先對(duì)立法權(quán)限進(jìn)行統(tǒng)一、科學(xué)地計(jì)劃，避免在實(shí)際立法中的權(quán)限重疊和沖突。因此，立法計(jì)劃應(yīng)該成為防止立法之間沖突、交叉、重復(fù)而造成資源浪費(fèi)的最有效的措施之一。(二)缺乏專門計(jì)劃部門和計(jì)劃保障條件目前除少數(shù)綜合性極強(qiáng)的規(guī)章外，大多數(shù)規(guī)章都由行政主管部門起草，再向政府法制部門提交規(guī)章送審稿。這樣的運(yùn)作方式帶來(lái)了幾個(gè)問(wèn)題：首先，削弱了政府法制部門在規(guī)章制定過(guò)程中的主導(dǎo)地位和控制

6、能力，在很大程度上影響了行政立法計(jì)劃的合理性和科學(xué)性。因此，必須改變目前這種部門主導(dǎo)型的立法狀況，加強(qiáng)法制部門的行政立法權(quán)力，包括計(jì)劃、起草(委托起草)等權(quán)力，以保障行政立法得以合理、科學(xué)地計(jì)劃。其次，由部門掌握立法經(jīng)費(fèi)，使得政府法制部門難以在行政立法和計(jì)劃制定過(guò)程中保持中立，從而影響立法的公正性。因此，政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)立法計(jì)劃為法制部門撥出立法?？?，立法?？畹膿芨稇?yīng)根據(jù)法規(guī)或規(guī)章制定的具體需要逐件預(yù)算，不能籠統(tǒng)預(yù)算撥付。因此，應(yīng)該加強(qiáng)行政立法計(jì)劃部門即法制機(jī)構(gòu)的權(quán)限，輔之以足夠的經(jīng)費(fèi)。(三)行政立法中存在白色腐敗現(xiàn)象行政機(jī)關(guān)中存在權(quán)力部門化、部門利益化、利益法規(guī)化的現(xiàn)象，也叫行政立法的白

7、色腐敗現(xiàn)象，其具體表現(xiàn)方式包括：一是在立法項(xiàng)目的選擇上，強(qiáng)化本部門的管理權(quán)限、壟斷某一行政事務(wù)的管理權(quán)以及新的行政領(lǐng)域管理權(quán)的立法項(xiàng)目起草快、法規(guī)出臺(tái)也快，但涉及保護(hù)人民群眾合法權(quán)益、加大對(duì)本部門權(quán)力的制約、沒(méi)有審批和收費(fèi)等內(nèi)容的立法項(xiàng)目則千呼萬(wàn)喚出不來(lái)；二是在立法中的權(quán)利義務(wù)設(shè)定上，對(duì)本部門的權(quán)力不惜筆墨，對(duì)其應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)則輕描淡寫，對(duì)相對(duì)人的義務(wù)則規(guī)定得很詳細(xì)；三是在立法目的上，把立法作為要機(jī)構(gòu)、要編制、要級(jí)別、要經(jīng)費(fèi)的途徑，把確立本部門的編制、經(jīng)費(fèi)作為立法的主要目的?？傊?，要么通過(guò)立法壓縮相對(duì)人的權(quán)利以增加自己的權(quán)力，要么通過(guò)立法侵占其他部門的職權(quán)據(jù)為己有。行政機(jī)關(guān)通過(guò)立法擴(kuò)大權(quán)力范圍的

8、弊端之大，正如現(xiàn)代美國(guó)著名的政治學(xué)家G·薩托利所說(shuō)：當(dāng)法制轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎ㄕ呓y(tǒng)治時(shí)，總的來(lái)說(shuō)，也就打開了通向最巧妙的壓制形式的方便之門：“以法律的名義，進(jìn)行壓制”。因此，要解決行政立法中的白色腐敗，在行政立法計(jì)劃階段就必須明確行政立法機(jī)關(guān)各自的立法權(quán)限和范圍，確立行政立法價(jià)值是“控權(quán)性”而非“擴(kuò)權(quán)性”的。惟有如此，才能使行政立法真正具有其本應(yīng)具有的功能和特征。(四)只有制定計(jì)劃，而無(wú)修改和廢止計(jì)劃現(xiàn)有的行政立法計(jì)劃一般只包括制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的計(jì)劃，即行政立法中的立項(xiàng)，而在制定之后如何按照實(shí)際需要和上位法的要求進(jìn)行修改或廢止則一般沒(méi)有相應(yīng)的計(jì)劃，即只有立項(xiàng)計(jì)劃，而沒(méi)有修改計(jì)劃和廢止計(jì)劃。在上位法已經(jīng)修改或廢止的情況下，相對(duì)人是否可以提請(qǐng)制定機(jī)關(guān)及時(shí)修改該下位法或者將其列入修改計(jì)劃中，或者對(duì)該立法不作為這一行為向其他機(jī)關(guān)申訴或起訴呢?現(xiàn)行的制度提供的解決途徑僅有行政途徑(即在行政復(fù)議中提請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行修改或廢止)和立法途徑(即由全國(guó)人大常委會(huì)或地方各級(jí)人大及其常委會(huì)予以撤銷)。而現(xiàn)行的行政訴訟法律制度已明確排除了對(duì)行政立法予以行政復(fù)議的途徑；此外，普通公民只有立法監(jiān)督建議權(quán)，要讓普通公民啟動(dòng)立法監(jiān)督程序并非易事。在普