關于新形勢下改革新農保經辦管理體制的思考

1、關于新形勢下改革新農保經辦管理體制的思考-以南京市六合區(qū)為例南京市六合區(qū)農村社會保險管理中心2021年下半年開始實施的新型農村養(yǎng)老保險制度以下簡稱“新農保，是繼取消農業(yè)稅、實施農業(yè)直補、開展新農合之后，黨中央、國務院實施的又一重大惠農政策。從試點情況看，從2021年11.8%的新農保覆蓋面，到2021年23%的預期目標，新農保制度確實為農民帶來了看得見的實惠，并產生了良好的政治和社會效果。但隨著市場經濟的不斷深入和開展，新農保經辦管理建設滯后、人員配備缺乏，管理難度大、管理本錢高等問題日漸突出，在一定程度上影響了業(yè)務的開展和經辦管理能力的充分發(fā)揮。新農保與城鎮(zhèn)社保在地域、人員、技術、資金等方面

2、有著許多區(qū)別，因而在管理體制上也沒不能完成照抄。有必要借鑒城鎮(zhèn)社保管理體制的同時，思考和摸索一條適合新時期農村工作特點和任務的新農保特定模式?，F(xiàn)結合南京市六合區(qū)新農保經辦管理狀況，提出以下思考和對策：一、南京市六合區(qū)新農保經辦管理根本情況南京市六合區(qū)是江蘇省會南京市的北大門，全區(qū)轄10個街道、9個鎮(zhèn)，人口87萬，其中農業(yè)人口44.1萬,2021年農民人均收入9661元，土地面積1500平方公里。早在全國開展新農保工作以前的2021年7月，六合區(qū)就已在全區(qū)開始實施新農保工作。近年來，南京市六合區(qū)新農保工作得到快速開展，截至2021年10月底，全區(qū)共有31.97萬農村居民納入了新農保，其中繳費人員

3、21.98萬人；老年農村居民養(yǎng)老補貼領取人員9.99萬人，發(fā)放率達100%；征繳基金2.8億元,提前實現(xiàn)新農保全覆蓋的目標任務，初步實現(xiàn)了農村居民的“老有所養(yǎng)。同時，在實施過程中，在機構編制、財政緊張的狀況下，高標準、高起點組建了區(qū)、街鎮(zhèn)、村社區(qū)三級經辦管理；新農保信息化管理系統(tǒng)全部延伸到村級勞動保障站；基金全額納入?yún)^(qū)財政專戶；農民繳納保費全部委托銀行預存代扣；各類保障待遇按月實行社會化發(fā)放，各項工作取得了一定的成效和工作經驗。1、經辦機構1區(qū)級經辦機構。成立六合區(qū)農村社會保險管理中心，內設辦公室、農保科、基金管理科、征地保障科，性質為全額撥款事業(yè)單位，具體負責指導鎮(zhèn)街道業(yè)務經辦、統(tǒng)一賬表卡冊

4、、建立信息系統(tǒng)、宣傳培訓、保費的收繳、支付和其他各項管理工作。核定編制16人，現(xiàn)有人員14名，其中35周歲以下9名、35-45周歲2名、45周歲以上3名，本科及以上8名、大專4名、高中及中專2名。2街鎮(zhèn)經辦機構。明確在全區(qū)16個涉農街道鎮(zhèn)勞動保障所增設一名在編農保專職工作人員，從各街鎮(zhèn)現(xiàn)有事業(yè)編制人員中統(tǒng)一招考，在業(yè)務上接受區(qū)農保中心的業(yè)務指導，其設置與管理有區(qū)人社局、街鎮(zhèn)政府共同管理，負責保費聚集上繳、審核辦理有關手續(xù)和檔案管理。目前這批人員尚未到位，街鎮(zhèn)新農保工作由勞動保障所代管，目前共有兼職工作人員16名，35周歲以下13名、35-45周歲3名，本科7名、大專9名。3村社區(qū)經辦機構。在全

5、區(qū)180個涉農村社區(qū)新建了170個勞動保障站，配備了辦公桌椅、電腦、打印機等，向社會公開招聘了170名高中以上學歷、35周歲以下的勞動保障協(xié)理員，在村社區(qū)和街鎮(zhèn)勞動保障所領導下負責參保人員的登記、保費的收取和養(yǎng)老金的發(fā)放等工作。2、經費投入將區(qū)級經辦機構實施新農保所需經費列入?yún)^(qū)年度財政預算。同時，區(qū)財政在各街鎮(zhèn)勞動保障所原有工作經費根底上適當增加，確保勞動保障所正常運轉。各涉農村社區(qū)勞動保障站所需人職工資和保險等經區(qū)勞動保障局審定后，由區(qū)財政解決，3年共撥付688.56萬元，開展新農保新農保工作所需經費明確由所在地街鎮(zhèn)財政協(xié)調解決。3、信息系統(tǒng)建設籌集約400萬元專項經費完成了計算機軟硬件以及

6、相關辦公用品的采購、設計、安裝，建立了區(qū)、街鎮(zhèn)、村社區(qū)三級計算機寬帶網絡專線。同時，將參保人員的參保登記、繳費申報、業(yè)務核算、待遇支付、賬戶查詢等管理效勞工程全部納入信息系統(tǒng)管理，實現(xiàn)了區(qū)、街鎮(zhèn)、村社區(qū)三級信息化網絡管理全覆蓋和新農保工作效勞網絡的全面化、基層化、便捷化、標準化。三、現(xiàn)有體制存在的問題和矛盾1機構設立缺乏依據(jù)，管辦職能不明確。新農保各級經辦機構作為代理政府行使新農保監(jiān)督和社會化管理職能的國家機構，其設立應該有相應的法律依據(jù)，一方面標準其建制，統(tǒng)一名稱；另一方面將其涉及的多方面的權利、義務以法律的形式明確下來，可以極大地提高決策的透明度和執(zhí)行力，樹立國家政策的權威。南京市六合區(qū)農

7、保中心的成立主要依據(jù)2021年南京市和六合區(qū)政府下發(fā)的?新型農村社會養(yǎng)老保險實施方法?，這些均不能稱之為法律或法規(guī)。同時，這些?實施方法?對經辦機構的人員編制、工作經費和權責規(guī)定并不明確，對新農保的穩(wěn)定性和信譽度產生一定的影響。一方面，雖然籌資主要由區(qū)、街鎮(zhèn)政府負責組織實施，但區(qū)農保中心需要花費一定的人力、財力投入到組織宣傳發(fā)動、籌資工作中。另一方面，區(qū)農保中心需要負責轄區(qū)內街鎮(zhèn)、村社區(qū)的新農保的監(jiān)督、指導和培訓等管理工作，但假設發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為，由于各街鎮(zhèn)、村社區(qū)勞動保障所(站)的人、財、物管理權歸屬街鎮(zhèn)政府，區(qū)農保中心的作用只限于業(yè)務指導，這種“管事不管人，管事不管錢的矛盾現(xiàn)象仍然存在，只有通

8、過區(qū)人社部門和街鎮(zhèn)政府才能給予行政處分。2人力缺乏，隊伍不穩(wěn)定，人員素質有待提高。調查結果顯示，目前六合區(qū)農保中心共有工作人員14名，所需效勞的對象約37萬名含被征地農民，平均每。而同為人社局下屬事業(yè)單位的區(qū)社保中心每位工作人員管理的人員數(shù)只有萬左右。相比而言，區(qū)農保中心編制嚴重缺編。因此，新農保經辦人員的工作十分繁重。同時，由于基層新農保工作面廣、任務難度大和專業(yè)性強，因而對管理和經辦人員素質的要求較高。但街鎮(zhèn)、村社區(qū)級新農保工作人員學歷層次相對較低，局部人員因不具備財會或計算機等知識和管理技能，難以到達工作的要求。在街鎮(zhèn)勞動保障所代管街鎮(zhèn)級新農保經辦機構和人員的模式下，也存在著管理與效勞分

9、界不清等問題，造成了街鎮(zhèn)級經辦機構的人員不能較好地擔負起監(jiān)督、審核和檢查等職責。同時，由于機構性質不確定和經費投入有限等因素，使局部業(yè)務素質較高人員面臨著待遇較低和職稱晉升等實際問題，這也造成他們不能安心工作。3財政投入缺乏，經費得不到保障。雖然南京市及六合區(qū)新農保文件明確規(guī)定,將經辦機構的工作經費納入同級財政預算，但由于六合區(qū)地方財力較為薄弱，從而造成財政普遍對新農保管理和經辦機構的投入存在嚴重缺乏問題，撥付金額有限而且在標準上沒有統(tǒng)一依據(jù)，主要根據(jù)當年的財政狀況，從08年開展新農保工作以來，區(qū)財政萬元年，萬元年,參保農民人均工作經費平均只有1.6元。區(qū)農保中心只能保證吃飯問題，辦公條件無法

10、改善,為了不影響工作，只得一次次向政府打報告追加費用，同時也不得不依賴于區(qū)人社局解決(其本身經費也很緊張)。另外,鎮(zhèn)、村兩級經辦機構經費本應納入街鎮(zhèn)預算，但實際上大多數(shù)街鎮(zhèn)經辦機構經費得不到解決，村級那么沒有一分錢的工作經費，基層工作人員在經辦過程中發(fā)生的費用得不到解決，感覺是“墊錢工作，意見較大，反映強烈，嚴重影響了工作效率和新農保事業(yè)的可持續(xù)開展。三、開展的思路筆者認為,新農保經辦機構的能力建設不只是簡單地增加編制、提高經費投入和信息化系統(tǒng)等改造，必須以轉變政府職能為中心，以政事分開、管辦別離為手段，進行管理體制、運行機制、組織、流程和信息系統(tǒng)等方面的綜合性創(chuàng)新改革，進一步整合行政資源，提

11、高社會管理和公共效勞質量，最大限度地滿足人民群眾的需要。同時，這也符合國務院在?關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見?中就以明確提出“精簡效能原那么和“運用現(xiàn)代管理方式和政府購置效勞方式的要求。在這一方面，醫(yī)保效勞 “洛陽模式和德陽市“管辦別離推進新農保工作的長期實踐，為新農保 “管辦別離改革提供了可資借鑒的經驗。(一)重新界定管理職能首先按照“政事分開、管辦別離的原那么，界定新農保管理職能，標準經辦機構權限，將新農保管理部門定位于管宏觀、定政策、做規(guī)劃、抓監(jiān)管。主要有二方面內容：一是取消新農保管理部門事務性效勞職能，加強其行政管理職能；二是將新農保管理部門作為購置公共效勞的代表，采取合

12、同外包、招投標、民辦公助等形式，與其他社會主體建立契約式管理模式，逐步實現(xiàn)多元社會主體參與公共效勞提供，實現(xiàn)公共效勞資源由部門內配置向全社會配置的轉變。1、在界定職能的根底上，成立新農保管理部門，設立區(qū)縣、街鎮(zhèn)兩級部門，作為政府的特設機構，代理政府行使統(tǒng)籌規(guī)劃、政策制定、綜合協(xié)調、監(jiān)督檢查和組織實施等職能。該機構使用行政編制，編制按區(qū)縣級每效勞對象滿10萬人配備1名，每個街鎮(zhèn)配備1名的原那么進行配置，人員可由原各級新農保經辦機構中解決，以參照或依照公務員管理為宜。2、參與提供公共效勞外包的社會主體，負責新農保工作的全程效勞，為農村群眾提供新農保業(yè)務經辦和勞動保障政策咨詢、就業(yè)信息發(fā)布等效勞，但

13、不參與新農?；饎幼鳎怀挟斢濓L險，并按合同規(guī)定從新農保管理部門獲取管理效勞費。具體的效勞內容包括：制定新農保工作標準與詳細流程；信息管理系統(tǒng)的研發(fā)和實施；建立街鎮(zhèn)、村兩級效勞隊伍并負責設備、場地配置；新農保個人信息的采集、核實、登記及數(shù)據(jù)庫建設與維護；負責銀行代收代付渠道的建立及養(yǎng)老保險征收、支付手續(xù)效勞管理等。二社會主體的選擇與要求1、參與提供公共效勞外包的經辦機構，即可以是國際、國內著名的人壽保險公司，他們有先進管理經驗和技術。也可考慮盤活目前的存量資源，將局部街鎮(zhèn)、村社區(qū)勞動保障站所逐步改造為履行公共效勞職能的社會組織，并通過簽訂合同、工程招標的方法向其購置新農保經辦效勞，變“養(yǎng)人為

14、“養(yǎng)事。2、改革后引進的外包社會主體應在政府嚴格有效監(jiān)管下，通過合法勤勉經營，持續(xù)提升技術和管理水平，全面降低公共效勞的綜合本錢。不能只是追求形式上的改革、單純的本錢最低、失去監(jiān)控的企業(yè)經營自主權和簡單的政府摔包袱。3、需要標準適宜程序。根據(jù)洛陽醫(yī)保效勞“管辦別離經驗，由于政府對醫(yī)療保障行業(yè)市場化改革招商不夠熟悉，對行業(yè)和工程的理解不如投資者專業(yè)，政府出面直接談判具有實力上的不平等,談判時間很難把握，操作不透明，程序不標準，決策風險大，難以發(fā)現(xiàn)最正確投資者及最優(yōu)合作條件，公共利益無法通過談判方式得到全面保障。新農保經辦機構的選擇也同樣，應當通過公開競爭性程序，綜合比選，引進適宜的戰(zhàn)略投資者，實

15、現(xiàn)改革目標。 4、建立科學合理的新農?？冃Э荚u體系。將考評重點由內部考評轉向外部績效考評，對提供的外包效勞進行廣泛的民意調查，以社會滿意度來衡量外包經辦機構的績效成果，并逐步以考評為依據(jù)，分配公共資源，并為新農保管理部門對外包經辦機構的效勞內容與效勞質量監(jiān)管考核提供數(shù)據(jù)根底和質量標準，形成充滿競爭的財政公共分配體系。新農保管理部門將根據(jù)考核情況扣減其相關經費，情節(jié)嚴重者中止協(xié)議。三經辦效勞外包的目的1、降低管理本錢。以六合區(qū)為例，新農保經辦業(yè)務外包后，可將從事這項工作的財政供養(yǎng)人員從212人減少到20人左右，運營經費從2021年的400萬元減少到100萬元以下。加上政府支付給經辦機構新農保管理

16、費用(按當年征繳保費的1%提取，按2021年標準，約80萬左右)，政府支付的費用總額大體為180萬元，節(jié)約了至少220萬元。2、促進政府公共管理職能的改革。按照以往的方法，政府面向群眾提供公共效勞，就先要組建機構養(yǎng)人。這樣的形式不應該是唯一的，也可以采取以委托經辦或者購置效勞的方法，要求中間機構、非政府的社會效勞機構承當政府所需要的效勞。經辦職能外包后，將政府從直接經辦、直接管理的角色中解脫出來，把主要精力放在政策制定和監(jiān)督上，這就使政府能夠騰出更多的時間發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，提高了政府的工作效率，也減少了因政府部門追求部門利益而損害參保農民利益的現(xiàn)象。3、提高政策效益。每項政策的執(zhí)行必然涉及到各個部門，各部門只考慮自己部門的職能，囿于部門利益，各種職能相互之間難以整合，甚至相互沖突，從而政策在執(zhí)行中走樣，脫離了政策的初衷。所以，要強化政策的執(zhí)行力度，讓政策效益到達最大化，需要找到能夠整合不同職能的新機制。農村保障涉及廣泛，不僅有保障人群所屬的職能部門例如民政部、人社部門、計生委、衛(wèi)生部等等；還有涉及政府補貼出資機構如財政部門，以及負責保障籌資和管理的地方政府。運用社會經辦機構來做農村保障，是一種與政府各職能部門直接操作和管理所不同的第三方進入機制。它可以以政府的政策目標為導向，以利用專業(yè)手段和保險機制到達政府的政策目標為自己